何 勇（司法部行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督局局長）

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)結(jié)合本地區(qū)本部門行政管理實(shí)際，按照裁量涉及的不同事實(shí)和情節(jié)，對法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化量化，以特定形式向社會(huì)公布并施行的具體執(zhí)法尺度和標(biāo)準(zhǔn)。黨中央、國務(wù)院高度重視行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)。近年來，各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，細(xì)化量化行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，執(zhí)法能力和水平有了較大提高。

關(guān)于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，主要有兩種類型：一是指導(dǎo)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如何制定具體行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制度。目前，31個(gè)?。▍^(qū)、市）人民政府都有相關(guān)規(guī)定，公安部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部、市場監(jiān)管總局、國家稅務(wù)總局等部門也有相關(guān)規(guī)定。二是作為行政執(zhí)法直接依據(jù)的具體行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。主要是省級(jí)以下政府及其部門制定的。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，省級(jí)人民政府及其部門制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)有1000多個(gè)，設(shè)區(qū)的市人民政府及其部門制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)有1200多個(gè)，區(qū)（縣）人民政府及其部門制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)近3000個(gè)。但同時(shí)也要看到，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定程序不規(guī)范、裁量幅度不合理等問題還在一定程度上存在。

為有針對性地解決這些問題，近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），就建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作有關(guān)事項(xiàng)提出明確要求?！兑庖姟返谝淮螐膰覍用鎸⒔∪姓昧繖?quán)基準(zhǔn)制度作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定。各地方、各部門要積極采取有力措施，認(rèn)真做好《意見》的貫徹落實(shí)工作，充分發(fā)揮規(guī)范行政裁量權(quán)行使對規(guī)范行政執(zhí)法行為，維護(hù)公平競爭市場秩序，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期的重要作用。

一、充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的重要意義

（一）貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署的需要

黨的十八屆四中全會(huì)、黨的十九屆四中全會(huì)明確要求，要建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020 —2025年）》規(guī)定，要全面推行行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》要求，要全面落實(shí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化本地區(qū)各行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布?！度珖罨胺殴芊备母飪?yōu)化營商環(huán)境電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》要求，要制定出臺(tái)進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的指導(dǎo)意見，推動(dòng)各地區(qū)、各相關(guān)部門加快明確執(zhí)法裁量基準(zhǔn)?？梢哉f，制定出臺(tái)《意見》是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署的具體舉措。從國家層面對各地區(qū)各部門規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作作出具體制度安排，對于規(guī)范行使行政裁量權(quán)，完善執(zhí)法程序，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，推動(dòng)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法具有重要意義。

（二）維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的需要

行政執(zhí)法行為是行政機(jī)關(guān)最大量的日常行政活動(dòng)，不僅包括行政處罰，還包括行政許可、行政確認(rèn)、行政征收征用、行政給付、行政強(qiáng)制、行政檢查等行為，這些行政執(zhí)法行為的裁量權(quán)是否合法規(guī)范行使事關(guān)政府公信力。在實(shí)踐中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰時(shí)，存在畸輕畸重、類案不同罰、“一刀切”等問題。一些地方和部門在制定行政許可、行政征收征用、行政強(qiáng)制、行政檢查方面的實(shí)施規(guī)范時(shí)，存在變相增加條件、設(shè)置門檻等不規(guī)范現(xiàn)象，導(dǎo)致人民群眾辦事難。通過規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定和管理，可以規(guī)范行政裁量權(quán)行使，防止行政裁量權(quán)濫用，使行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的行政處罰、行政許可、行政確認(rèn)、行政征收征用、行政給付、行政強(qiáng)制、行政檢查行為得到有效規(guī)范，讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法決定中感受到公平正義。

（三）打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境的需要

法治是最好的營商環(huán)境。通過規(guī)范行政裁量權(quán)的行使，推動(dòng)行政處罰公平公正、行政許可便捷高效、其他行政執(zhí)法行為規(guī)范有序，對有效防止行業(yè)壟斷、地方保護(hù)、市場分割，消除影響投資創(chuàng)業(yè)和要素流動(dòng)的“隱性壁壘”，維護(hù)公平競爭的市場秩序具有重要作用。穩(wěn)定的法治化營商環(huán)境，可以提高政府公信力，穩(wěn)定市場預(yù)期，有利于更好地保護(hù)市場主體和人民群眾的合法權(quán)益，進(jìn)一步激發(fā)各類市場主體活力。

（四）保障行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員依法履職的需要

有的地方和部門反映，如果行政裁量幅度過寬，針對同一類執(zhí)法事項(xiàng)，可能由于主觀狀態(tài)、客觀情節(jié)不同，對行政相對人的處理結(jié)果會(huì)存在較大差異，一旦這樣，就會(huì)面對行政相對人和社會(huì)各方面的質(zhì)疑，行政執(zhí)法人員就要承擔(dān)很大的工作壓力，承受被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。如果有科學(xué)合理的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)作為行政執(zhí)法決定的直接標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，便有利于行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員準(zhǔn)確掌握和適用行政裁量權(quán)，有效應(yīng)對行政相對人的質(zhì)疑，保障行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員依法正常履職。

二、準(zhǔn)確理解和領(lǐng)會(huì)《意見》規(guī)定的基本原則和要求

（一）正確認(rèn)識(shí)制定和管理行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的基本原則

《意見》規(guī)定的四個(gè)原則，是制定和管理行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的“魂”，是根本所在，必須切實(shí)把這些精神體現(xiàn)在具體的制定和管理工作中，只有這樣才能保證制定出來的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)科學(xué)合理、管用好用。一是堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則，主要是針對當(dāng)前制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)過程中存在的只注重部門單行法，不重視調(diào)整共同行政行為的一般法的問題。例如，有的地方制定行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)，只依據(jù)某一領(lǐng)域的單行法中的規(guī)定，對作為一般法的《行政處罰法》中的免予處罰、不予處罰等規(guī)定的情形未作規(guī)定。在實(shí)踐中，容易出現(xiàn)機(jī)械執(zhí)法，對輕微違法行為簡單地以單行法中的罰責(zé)進(jìn)行處理，導(dǎo)致明顯的處罰不合理，易引發(fā)社會(huì)輿情。二是堅(jiān)持程序公正原則，主要是針對制定程序不規(guī)范問題，一些行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的發(fā)文比較隨意，有的僅用部門普通文件形式制發(fā)，有的僅作為內(nèi)部工作規(guī)范，未向社會(huì)公開，不接受社會(huì)監(jiān)督，這就違背了法治原則。三是堅(jiān)持公平合理原則，主要是針對裁量的標(biāo)準(zhǔn)、條件、種類、幅度、方式、時(shí)限不統(tǒng)一，容易造成行政執(zhí)法該嚴(yán)不嚴(yán)、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰等問題，《意見》明確規(guī)定裁量內(nèi)容要確屬必要、適當(dāng)，符合社會(huì)公序良俗和公眾合理期待。四是堅(jiān)持高效便民原則，主要是強(qiáng)調(diào)執(zhí)法為民理念，行政機(jī)關(guān)要積極履行法定職責(zé)，遵守法定時(shí)限，提高行政效率，最大程度為市場主體和人民群眾提供便利。

（二）合理確定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定職責(zé)和權(quán)限

新修訂的《行政處罰法》第三十四條對行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)作了原則性規(guī)定。具體運(yùn)用要避免出現(xiàn)兩個(gè)極端：一是防止“一刀切”，全國適用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；二是防止標(biāo)準(zhǔn)“五花八門”，過多過亂。針對這些問題，一方面，《意見》對制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的主體作出一些限定，規(guī)定了國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)政府及其部門的職責(zé)，明確國務(wù)院有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)研究制定規(guī)范本系統(tǒng)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理辦法，督促地方有關(guān)部門制定具體的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)；省級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)規(guī)范本行政區(qū)域內(nèi)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理辦法，政府部門負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)域內(nèi)本系統(tǒng)的具體的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)；設(shè)區(qū)的市和自治州的政府及其部門可以根據(jù)實(shí)際情況制定本行政區(qū)域內(nèi)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。對縣級(jí)人民政府及其部門的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定權(quán)作了適當(dāng)限制，其只能細(xì)化操作性的規(guī)定。另一方面，《意見》明確規(guī)定不能重復(fù)制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，對同一行政執(zhí)法事項(xiàng)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的，下級(jí)行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)直接適用；如下級(jí)行政機(jī)關(guān)不能直接適用，可以結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政裁量權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行合理細(xì)化量化，但不能超出上級(jí)行政機(jī)關(guān)劃定的階次或者幅度。

（三）準(zhǔn)確規(guī)定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)內(nèi)容

為了指導(dǎo)各地方、各部門更好地研究制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，針對目前實(shí)踐中存在的裁量權(quán)基準(zhǔn)不清晰不規(guī)范的情況，《意見》對行政處罰、行政許可、行政確認(rèn)、行政征收征用、行政給付、行政強(qiáng)制、行政檢查等行政執(zhí)法行為裁量權(quán)基準(zhǔn)的內(nèi)容提出明確規(guī)定。在行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)方面，要求行政機(jī)關(guān)要根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度細(xì)化量化行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)，防止過罰不相適應(yīng)、重責(zé)輕罰、輕責(zé)重罰。要堅(jiān)持過罰相當(dāng)、寬嚴(yán)相濟(jì)，避免畸輕畸重、顯失公平。要堅(jiān)決避免亂罰款，依法合理細(xì)化具體情節(jié)、量化罰款幅度，嚴(yán)格禁止以罰款進(jìn)行“創(chuàng)收”，嚴(yán)格禁止以罰款數(shù)額進(jìn)行排名或者作為績效考核的指標(biāo)。在行政許可裁量權(quán)基準(zhǔn)方面，規(guī)定有關(guān)行政機(jī)關(guān)可以對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化量化，但不得增加許可條件、環(huán)節(jié)，不得增加證明材料，不得設(shè)置或者變相設(shè)置具有歧視性、地域限制性等特征的不公平條款，防止行業(yè)壟斷、地方保護(hù)、市場分割。在行政征收征用裁量權(quán)基準(zhǔn)方面，要遵循征收征用法定、公平公開、尊重行政相對人財(cái)產(chǎn)權(quán)等原則，重點(diǎn)對行政征收征用的標(biāo)準(zhǔn)、程序和權(quán)限進(jìn)行細(xì)化量化，合理確定征收征用財(cái)產(chǎn)和物品的范圍、數(shù)量、數(shù)額、期限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。對存在停收、減收、緩收、免收情形的行政征收項(xiàng)目，要明確具體情形、審批權(quán)限和程序。在行政確認(rèn)、行政給付、行政強(qiáng)制和行政檢查裁量權(quán)基準(zhǔn)方面，明確規(guī)定法律、法規(guī)、規(guī)章對行政確認(rèn)、行政給付、行政強(qiáng)制的條件、程序和辦理時(shí)限只有原則性規(guī)定，對行政檢查的職責(zé)和范圍只有原則性規(guī)定，對行政確認(rèn)申請需提交的材料沒有明確規(guī)定，對行政給付數(shù)額存在一定幅度的裁量空間，有關(guān)行政機(jī)關(guān)可以依照法定權(quán)限和程序?qū)ο嚓P(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化量化。

（四）嚴(yán)格履行行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定程序

實(shí)踐中，由于對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定的程序也沒有明確要求，導(dǎo)致制定出來的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的地位比較尷尬，有的是得不到社會(huì)認(rèn)可，有的是不被司法機(jī)關(guān)承認(rèn)，有的甚至超出法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定增加行政相對人的義務(wù)。針對這一問題，《意見》對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定程序作出明確規(guī)定，對以規(guī)章形式制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的，要按照《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，認(rèn)真執(zhí)行立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布等程序。對以行政規(guī)范性文件形式制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的，要按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》的規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行評(píng)估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、公開發(fā)布等程序。同時(shí)，還要求制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)時(shí)，要進(jìn)行可行性評(píng)估，充分考量行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的實(shí)施效果，做好裁量階次與裁量因素的科學(xué)銜接、有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)各裁量階次適當(dāng)、均衡，確保行政執(zhí)法適用的具體標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)合理、管用好用。

三、全面推進(jìn)《意見》落地見效

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?！兑庖姟芬呀?jīng)制定出來，但能否有效發(fā)揮規(guī)范行政執(zhí)法的作用，關(guān)鍵在于《意見》規(guī)定的內(nèi)容能否落實(shí)到位，《意見》在這方面作了相應(yīng)部署。

（一）規(guī)范適用行政裁量權(quán)基準(zhǔn)

在調(diào)研中，有的地方和部門反映，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)雖然是行政執(zhí)法的具體依據(jù)，但在行政執(zhí)法決定書中卻不被引用。因行政相對人看不到、監(jiān)督機(jī)關(guān)不認(rèn)可，導(dǎo)致有的行政執(zhí)法人員不敢用、不愿用行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。為此，《意見》要求在行政執(zhí)法決定書中明確行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的適用情況，這為行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的落地落實(shí)提供有力制度保障。例如，《意見》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政執(zhí)法決定前，要告知行政相對人有關(guān)行政執(zhí)法行為的依據(jù)、內(nèi)容、事實(shí)、理由，有行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的，要在行政執(zhí)法決定書中對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的適用情況予以明確。

同時(shí)，為避免適用行政裁量權(quán)可能出現(xiàn)不適當(dāng)、不公平、不合理等問題，《意見》規(guī)定，適用本行政機(jī)關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯失公平，或者行政裁量權(quán)基準(zhǔn)適用的客觀情況發(fā)生變化的，經(jīng)本行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或者集體討論通過后可以調(diào)整適用，批準(zhǔn)材料或者集體討論記錄應(yīng)作為執(zhí)法案卷的一部分歸檔保存。適用上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)可能出現(xiàn)明顯不當(dāng)、顯失公平，或者行政裁量權(quán)基準(zhǔn)適用的客觀情況發(fā)生變化的，報(bào)請?jiān)摶鶞?zhǔn)制定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，可以調(diào)整適用，并且要求制定機(jī)關(guān)對調(diào)整適用的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)及時(shí)進(jìn)行修改。

（二）加強(qiáng)對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的監(jiān)督

為推動(dòng)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度得到有效執(zhí)行，《意見》規(guī)定了三個(gè)方面的監(jiān)督措施：一是強(qiáng)化日常監(jiān)督管理；二是建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；三是加強(qiáng)備案審查。關(guān)于日常監(jiān)督管理，主要是要求各地區(qū)各部門要通過行政執(zhí)法情況檢查、行政執(zhí)法案卷評(píng)查、依法行政考核、行政執(zhí)法評(píng)議考核、行政復(fù)議附帶審查、行政執(zhí)法投訴舉報(bào)處理等方式，加強(qiáng)對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。關(guān)于動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，主要是指行政裁量權(quán)基準(zhǔn)所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章作出修改的，或者客觀情況發(fā)生重大變化的，要對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，以科技創(chuàng)新助推行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化建設(shè)，充分運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)手段，將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)內(nèi)容嵌入行政執(zhí)法信息系統(tǒng)，為執(zhí)法人員辦理案件提供精準(zhǔn)指引，有效規(guī)范行政裁量權(quán)行使。關(guān)于備案審查，主要是要求行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定后要按照規(guī)章和行政規(guī)范性文件備案制度確定的程序和時(shí)限報(bào)送備案，主動(dòng)接受備案審查機(jī)關(guān)監(jiān)督。備案審查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的，要依法予以糾正。

（三）加大實(shí)施保障力度

為做好《意見》的貫徹落實(shí)工作，各地區(qū)各部門應(yīng)積極做好以下工作。一是加大宣傳力度。通過政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視、新媒體等方式開展多種形式宣傳，使公民、法人和其他組織充分了解建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的重要性，積極參與監(jiān)督和評(píng)議行政執(zhí)法活動(dòng)。二是開展專門培訓(xùn)。各級(jí)司法行政部門要加強(qiáng)對行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對行政執(zhí)法人員的培訓(xùn)，提高行政執(zhí)法人員熟練運(yùn)用行政裁量權(quán)基準(zhǔn)解決執(zhí)法問題的能力。三是加強(qiáng)監(jiān)督考核。要將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作納入法治政府建設(shè)考評(píng)指標(biāo)體系，列入法治政府建設(shè)督察內(nèi)容，督促指導(dǎo)各地區(qū)各部門加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確任務(wù)分工，落實(shí)工作責(zé)任。同時(shí)，有關(guān)地方和部門還應(yīng)按照《意見》相關(guān)規(guī)定，做好行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的立改廢釋工作，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。