胡 奎（河南省司法廳副廳長）

規(guī)范行政裁量權(quán)是有效規(guī)范行政執(zhí)法行為，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的重要舉措，對保障法律、法規(guī)、規(guī)章正確有效實(shí)施，維護(hù)公平競爭市場秩序，穩(wěn)定社會預(yù)期具有重要意義。河南省是全國開展規(guī)范行政裁量權(quán)工作較早的省份，結(jié)合執(zhí)法實(shí)際，率先在行政處罰領(lǐng)域進(jìn)行探索實(shí)踐，全面規(guī)范行政處罰行為。

一、嚴(yán)格行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制定規(guī)則

（一）明確制定原則。一是堅持合法性原則。制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)必須符合立法目的和立法精神，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的裁量范圍、種類、幅度內(nèi)劃分裁量階次，明確具體裁量基準(zhǔn)。二是堅持合理性原則。制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)必須綜合考慮法律因素和事實(shí)因素，處罰的種類和幅度要與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。三是堅持可操作性原則。制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)充分考慮執(zhí)法實(shí)踐需要，科學(xué)分析裁量因素，充分考量實(shí)施效果，便于在執(zhí)法過程中能夠直接適用、易于操作。

（二）厘清制定權(quán)限。為確保全省行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)統(tǒng)一，避免出現(xiàn)不同地區(qū)類案不同罰問題，確定省直行政執(zhí)法部門和設(shè)區(qū)的市執(zhí)法部門作為行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體。省直行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)對本系統(tǒng)實(shí)施的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章以及省本級地方性法規(guī)、省政府規(guī)章中的行政處罰事項(xiàng)制定裁量權(quán)基準(zhǔn)；國務(wù)院有關(guān)部門已制定行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的，原則上直接適用，必要時可在其規(guī)定的裁量權(quán)基準(zhǔn)范圍內(nèi)進(jìn)行合理細(xì)化、量化。設(shè)區(qū)的市執(zhí)法部門負(fù)責(zé)對本地區(qū)制定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章中的行政處罰事項(xiàng)制定裁量權(quán)基準(zhǔn)。同一部法律、法規(guī)、規(guī)章中涉及多個部門行政執(zhí)法權(quán)的，由各相關(guān)部門對條款中涉及的處罰事項(xiàng)分別制定行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)。

（三）規(guī)范制定程序。一是梳理行政處罰事項(xiàng)。行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定必須依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，制定主體首先要梳理本系統(tǒng)適用的現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章及其涉及的行政處罰事項(xiàng)，確定需要制定裁量權(quán)基準(zhǔn)的事項(xiàng)范圍。二是細(xì)化量化裁量權(quán)基準(zhǔn)。制定主體結(jié)合執(zhí)法實(shí)際，細(xì)化量化行政處罰的裁量范圍、種類、幅度，經(jīng)本部門法制機(jī)構(gòu)審核，并由部門負(fù)責(zé)人集體討論決定后，形成行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)。在此階段需要強(qiáng)調(diào)，在當(dāng)前推動執(zhí)法重心下移，執(zhí)法力量下沉的形勢下，縣（區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了大量執(zhí)法任務(wù)，制定主體在行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制定過程中必須深入調(diào)查研究，充分了解基層執(zhí)法需求，廣泛征求基層執(zhí)法人員和行政相對人的意見，確保裁量權(quán)基準(zhǔn)符合執(zhí)法實(shí)際。三是向社會公布。行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制定完成后，要向社會公布，接受社會監(jiān)督。這既可以讓當(dāng)事人對照自己的違法行為，預(yù)估可能受到的行政處罰結(jié)果，也有利于社會公眾、新聞媒體對執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。四是報送備案。制定主體在行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)印發(fā)后15日內(nèi)報送司法行政部門備案。司法行政部門對報送備案的裁量權(quán)基準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的，及時予以糾正。五是及時動態(tài)調(diào)整。新制定、修改、廢止的法律、法規(guī)、規(guī)章中涉及行政處罰條款的，應(yīng)當(dāng)及時予以調(diào)整；在執(zhí)法實(shí)踐和監(jiān)督檢查中，發(fā)現(xiàn)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和執(zhí)法實(shí)踐需要的，應(yīng)當(dāng)及時予以調(diào)整。

（四）合理劃分階次。行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)對行政相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，必須科學(xué)、合法、合理。行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)包括處罰依據(jù)、違法情形、裁量階次和處罰措施等。違法情形重點(diǎn)從違法次數(shù)、持續(xù)時間、過錯性質(zhì)、危害后果、改正情節(jié)等進(jìn)行描述。裁量階次根據(jù)違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度等，劃分為輕微、一般、嚴(yán)重三個階次或者輕微、一般、較重、嚴(yán)重和特別嚴(yán)重五個階次，對于違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度等基本相同的違法行為，應(yīng)當(dāng)給予基本相同的行政處罰。

二、嚴(yán)格行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)適用規(guī)范

（一）推行行政處罰案件主辦人制度。行政處罰案件立案時，明確兩名以上行政執(zhí)法人員為案件承辦人，其中一名執(zhí)法人員為案件主辦人，其他執(zhí)法人員為案件協(xié)辦人。主辦人和協(xié)辦人分別承擔(dān)案件辦理主要責(zé)任和次要責(zé)任。通過明確案件辦理職責(zé)，督促其規(guī)范適用行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)，慎重提出案件辦理意見，從而確保執(zhí)法決定合法合理、公平公正，有效提升執(zhí)法質(zhì)量。

（二）行政處罰文書載明行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)。將行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)作為行政處罰說理內(nèi)容，在案件調(diào)查終結(jié)報告、行政處罰事先告知書、重大復(fù)雜案件集體討論筆錄、行政處罰決定書等行政處罰文書中載明適用裁量權(quán)基準(zhǔn)情況，說明裁量階次、處罰種類、罰款幅度等，既充分保障行政相對人的知情權(quán)，避免產(chǎn)生行政爭議，減少執(zhí)法阻力，又有效防止行政權(quán)力濫用，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

（三）嚴(yán)格行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)適用規(guī)則。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時，行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)不得直接作為作出行政處罰決定的依據(jù)，在相關(guān)執(zhí)法文書中應(yīng)當(dāng)表述為“參照行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)”。行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合立法目的，采取的措施或者手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政目的，選擇行政管理措施或者手段，應(yīng)當(dāng)遵循最有利于保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的原則。

（四）加強(qiáng)行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)智能化運(yùn)用。依托行政執(zhí)法智能辦案平臺，強(qiáng)化行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)智能化管理，有效排除實(shí)施行政處罰過程中的人為干擾因素，保證行政處罰裁量合理公正。例如，在河南省生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，執(zhí)法人員根據(jù)違法事實(shí)、危害后果、主觀過錯等因素在違法行為中所占權(quán)重確立裁量階次后，再通過河南省生態(tài)環(huán)境智能辦案系統(tǒng)，自動計算出行政處罰數(shù)額，很大程度上降低了執(zhí)法隨意性，有效提升了生態(tài)環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化、智能化水平。

（五）推行行政處罰案例指導(dǎo)制度。注重發(fā)揮行政處罰典型案例的指導(dǎo)性、示范性、參考性作用，定期對違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會危害程度相同或者基本相同的案件進(jìn)行整理、總結(jié)，形成行政處罰指導(dǎo)案例，作為對同類違法行為實(shí)施行政處罰的參考，確保處理同類或者類似案件適用的行政處罰種類、幅度基本一致，體現(xiàn)類案同罰。

三、強(qiáng)化行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)適用監(jiān)督考核

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)適用效果好不好的一個關(guān)鍵因素就是效力是否明確，以及行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員適用行政裁量權(quán)基準(zhǔn)是否得到有效監(jiān)督。

（一）固化為執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容。通過立法形式將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度予以固化，《河南省行政執(zhí)法條例》《河南省重大行政處罰備案審查辦法》《河南省行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究辦法》均將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度實(shí)施情況納入了執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)容。《河南省行政處罰文書格式范本》及《河南省行政處罰案卷評查標(biāo)準(zhǔn)》對規(guī)范適用行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)也作出了明確規(guī)定。

（二）多形式開展執(zhí)法監(jiān)督。近年來，主要通過行政處罰案卷評查、重大行政處罰備案審查、規(guī)范行政處罰裁量權(quán)專項(xiàng)檢查、處理執(zhí)法投訴舉報等方式，加強(qiáng)對行政執(zhí)法部門適用行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)情況的監(jiān)督。對于未制定、未及時動態(tài)調(diào)整、不適用或者不規(guī)范適用行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)的處罰行為，依法予以糾正，并嚴(yán)格追究行政執(zhí)法責(zé)任。

（三）加大考核督察力度。將推行行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范行政裁量權(quán)作為各級政府及其執(zhí)法部門推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法情況的重要評價指標(biāo)，納入法治政府建設(shè)考評指標(biāo)體系和法治政府建設(shè)督察內(nèi)容，充分發(fā)揮考核督察的“指揮棒”作用，有效規(guī)范行政處罰裁量權(quán)。

四、進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)的展望

2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》首次從法律層面規(guī)定了行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。近期，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》對建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度作出了更加全面、系統(tǒng)的規(guī)定。規(guī)范行政裁量權(quán)的頂層設(shè)計逐步完善，如何通過規(guī)范行政裁量權(quán)破解行政執(zhí)法該嚴(yán)不嚴(yán)、該寬不寬、畸輕畸重、類案不同罰、執(zhí)法“一刀切”等問題，仍需要在執(zhí)法實(shí)踐中進(jìn)行更深入的探索。

（一）從立法源頭規(guī)范行政裁量權(quán)。完善立法是有效規(guī)范行政裁量權(quán)，確保執(zhí)法合法性和合理性的根本舉措。行政裁量權(quán)行使不規(guī)范，甚至被濫用，在一定程度上與立法的模糊性、不確定性或者規(guī)定過于寬泛等因素相關(guān)，立法的不完善，留給執(zhí)法者的裁量權(quán)過大，執(zhí)法權(quán)力便難以約束和規(guī)范。通過規(guī)范立法從源頭上加強(qiáng)對行政裁量權(quán)的控制，對實(shí)施行政執(zhí)法行為的條件、幅度、范圍、種類等作出精確、科學(xué)規(guī)定，壓縮行政裁量空間，可有效減少執(zhí)法者的主觀隨意性。

（二）拓寬行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度適用領(lǐng)域。行政執(zhí)法行為是行政機(jī)關(guān)最大量的日常行政管理活動，不僅包括行政處罰，還包括行政許可、行政強(qiáng)制、行政給付、行政檢查等行為。目前，全國范圍內(nèi)三分之二的省份對行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)作了比較詳實(shí)的規(guī)范，而較少對其他類型的執(zhí)法行為裁量權(quán)基準(zhǔn)作出規(guī)范。以行政強(qiáng)制為例，行政強(qiáng)制對行政相對人權(quán)利義務(wù)影響較大，雖然《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》對行政強(qiáng)制實(shí)施主體、程序、期限等作出了嚴(yán)格的規(guī)定，但是在法律適用中，執(zhí)法者仍有較大的裁量空間。行政許可、行政給付等授益性行政行為，更容易滋生執(zhí)法腐敗。因此，規(guī)范行政裁量權(quán)不應(yīng)僅局限于行政處罰，還要向行政許可、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政征收征用等執(zhí)法行為拓展。

（三）推動規(guī)范行政裁量權(quán)與新型監(jiān)管模式相結(jié)合。轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，創(chuàng)新監(jiān)管方式是深化“放管服”改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑。當(dāng)前各級政府推行以“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，完善落實(shí)包容審慎監(jiān)管，推行不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、不予實(shí)施行政強(qiáng)制“四張清單”，對行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)加以控制，提高監(jiān)管效能，保障市場主體合法權(quán)益。因此，應(yīng)當(dāng)充分考量新型監(jiān)管模式與行政裁量權(quán)的最佳結(jié)合點(diǎn)，如在涉企執(zhí)法過程中，通過規(guī)范行政檢查裁量權(quán)，合理安排執(zhí)法檢查頻次，防止重復(fù)檢查、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民，提升監(jiān)管精準(zhǔn)性和執(zhí)法效率，營造穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的法治化營商環(huán)境。

（四）加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)。通過運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)手段，加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)，將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)嵌入行政執(zhí)法平臺，一方面為執(zhí)法人員辦案實(shí)時提供行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，另一方面通過信息化系統(tǒng)自動向執(zhí)法人員推送同類執(zhí)法案例，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)類案同罰。探索在行政執(zhí)法監(jiān)督平臺中建立類案同罰監(jiān)督預(yù)警模型，對同一類型案件處罰結(jié)果進(jìn)行比對分析，對類案不同罰的問題進(jìn)行預(yù)警，依法啟動執(zhí)法監(jiān)督程序，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員及時糾錯。