王素萍

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院）

自然資源是人類生活和生產(chǎn)資料的來源，是人類社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也是構(gòu)成人類生存環(huán)境的基本要素，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。自然資源具有稀缺性、有用性、整體性、地域性、動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)。自然資源法律體系是調(diào)整人們?cè)谧匀毁Y源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理過程中發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，主要包括土地、水、礦產(chǎn)、森林、草原、海洋、野生動(dòng)植物等自然資源的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等。長(zhǎng)期以來，由于我國(guó)實(shí)施的是不同自然資源類型的“條塊化”管理模式，自然資源法律體系構(gòu)成上總體也呈現(xiàn)分散化狀態(tài)，從而導(dǎo)致資源管理的碎片化和交叉重疊問題突出。近年來，習(xí)近平總書記關(guān)于“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”理念的提出以及國(guó)家自然資源部的組建，迫切要求自然資源治理由分散走向統(tǒng)一。為充分發(fā)揮好法治對(duì)自然資源治理的引領(lǐng)和保障作用，亟需對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的自然資源法律體系進(jìn)行重新審視和完善。

1 自然資源法律體系建設(shè)的歷史與現(xiàn)狀

自然資源法律體系是一個(gè)動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，它隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷發(fā)展變化。我國(guó)的自然資源法律體系從新中國(guó)成立至今主要經(jīng)歷了3個(gè)階段。

1.1 初步構(gòu)建階段（1949—1978年）

從新中國(guó)成立至改革開放前，我國(guó)自然資源法律制度處于“從無到有”的初步構(gòu)建階段。首先是1949 年頒布的具有憲法性質(zhì)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》明確要將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制［1］。其次，1954年頒布了我國(guó)第一部《憲法》，其中規(guī)定礦藏、水流以及由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有?！稇椃ā返某雠_(tái)為這一時(shí)期其他相關(guān)自然資源的立法奠定了基礎(chǔ)。此后，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《土地改革法》《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》《礦產(chǎn)資源保護(hù)試行條例》《水土保持暫行綱要》《關(guān)于確定林權(quán)、保護(hù)山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定》《森林保護(hù)條例》等。這一時(shí)期我國(guó)的自然資源立法以明確自然資源所有權(quán)歸屬為重點(diǎn)，基本沒有涉及其他權(quán)屬，行政確權(quán)和行政管理是自然資源管理的主要手段。

隨著引水渠系連續(xù)運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)，渡槽結(jié)構(gòu)混凝土面將產(chǎn)生不同程度的裂縫。渡槽運(yùn)行一定時(shí)間后，在原裂縫或新裂縫產(chǎn)生基礎(chǔ)上，形成新的滲漏。對(duì)裂縫的處理，以往解決的方式是人工鏟除，費(fèi)時(shí)耗力，損傷混凝土面，不易清除干凈。因此對(duì)混凝土面進(jìn)行必要的整體防滲加固［2］。但是，要實(shí)施整體防滲補(bǔ)強(qiáng)加固，需要解決渡槽結(jié)構(gòu)承載能力不足的問題。本文在比較和分析的基礎(chǔ)上，提出基于碳纖維貼片方式的渡槽加固技術(shù)，取得了較好效果。

1.2 快速發(fā)展階段（1978—2012年）

1978 年改革開放之后，我國(guó)自然資源立法快速發(fā)展。1982 年《憲法》規(guī)定了各類自然資源的基本歸屬，明確了自然資源的公有性質(zhì)，奠定了整個(gè)自然資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的基礎(chǔ)［2］。1986年制定的《中華人民共和國(guó)民法通則》為自然資源“公有私用”的開發(fā)利用模式提供了司法調(diào)整的基本規(guī)則。1988 年通過的《憲法修正案》進(jìn)一步明確了土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，為我國(guó)土地市場(chǎng)的發(fā)展完善提供了法制基礎(chǔ)。此外，各種自然資源法律大量涌現(xiàn)，先后出臺(tái)了《森林法》（1984 年）、《草原法》（1985 年）、《土地管理法》（1986 年）、《礦產(chǎn)資源法》（1986 年）、《漁業(yè)法》（1986年）、《水法》（1988年）、《野生動(dòng)物保護(hù)法》（1988年）、《水土保持法》（1991 年）等。到20 世紀(jì)80 年代末，主要由單門類資源立法組成的自然資源法律體系框架初步形成，我國(guó)主要的自然資源管理已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)有法可依和依法管理，相對(duì)于新中國(guó)成立后近30 a基本以行政控制代替法治而言無疑是個(gè)很大的進(jìn)步。但是到20世紀(jì)90年代，特別自1992 年黨的十四大明確提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)后，已有的明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的法律法規(guī)越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。自此，我國(guó)又相繼開始了對(duì)主要自然資源法律的修改，如《水法》《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《森林法》等均進(jìn)行了修改。這一階段，我國(guó)的自然資源立法立足于自然資源所有權(quán)和使用權(quán)相分離，基本明確了各類自然資源的所有權(quán)制度，初步建立了自然資源開發(fā)利用準(zhǔn)入制度、有償使用制度和用途管制制度等，確定了自然資源立法的制度框架和主要原則。

1.3 轉(zhuǎn)型發(fā)展階段（2012年至今）

2012 年黨的十八大以來，隨著生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，以及全面依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，自然資源立法以生態(tài)文明建設(shè)為基本遵循，以中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)為根本目標(biāo)，進(jìn)入了一個(gè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新時(shí)期。2018 年《憲法》將生態(tài)文明與物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明協(xié)調(diào)發(fā)展上升到國(guó)家根本大法的高度，明確了保護(hù)自然資源和建設(shè)生態(tài)文明的要求。2020 年國(guó)家出臺(tái)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本法——《民法典》，將綠色原則確定為民事活動(dòng)的基本原則，并形成了現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和較為豐富完善的物權(quán)保護(hù)體系，為自然資源開發(fā)利用提供了依據(jù)和權(quán)利保障。同時(shí)，近年來，《森林法》《草原法》《土地管理法》《水法》《漁業(yè)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《野生植物保護(hù)條例》等自然資源法律法規(guī)也根據(jù)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)和法治建設(shè)最新的精神要求分別作出了進(jìn)一步修改。在這一階段的立法中，自然資源產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步明確，有償使用制度、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度、用途管制制度等各項(xiàng)制度逐步完善，內(nèi)容逐漸豐富。

自然資源各單行法之間缺乏整體配合，部門傾向嚴(yán)重。2018 年自然資源部成立，但并未真正實(shí)現(xiàn)所有自然資源的統(tǒng)一管理。自然資源部主要負(fù)責(zé)我國(guó)的土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、海洋、陸生野生動(dòng)植物等自然資源的管理。其他資源如水資源、漁業(yè)資源、煤炭資源等的管理還分別涉及到水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家能源局等部門。此外，從自然資源也是自然環(huán)境的角度，在一些自然保護(hù)地管理中還涉及到生態(tài)環(huán)境部。因此，自然資源的管理涉及多個(gè)部門。各部門在自然資源立法中溝通協(xié)調(diào)不夠，側(cè)重自身利益，缺少將本部門資源與其他部門資源以及生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌考慮的系統(tǒng)化觀念，從而導(dǎo)致了以部門為主導(dǎo)的各單行法各自為政，在內(nèi)容上出現(xiàn)了調(diào)整對(duì)象交叉、調(diào)整方式矛盾、相關(guān)概念標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等現(xiàn)象。

2 自然資源法律體系存在的主要問題

自然資源所有權(quán)行使、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、有償使用等內(nèi)容是自然資源立法中的重要制度，而目前一些法律法規(guī)的規(guī)定還不夠完善或存在空白。對(duì)于自然資源國(guó)家所有權(quán)的行使主體，目前除《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水法》《森林法》外，其他自然資源法律均不明確［3］。如對(duì)于野生植物產(chǎn)權(quán)，《民法典》將野生植物的所有權(quán)分為國(guó)家所有和非國(guó)家所有2種形式，但具體所屬類別并沒有明確說明，而《野生植物保護(hù)條例》也缺少關(guān)于產(chǎn)權(quán)規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容。對(duì)于資源物權(quán)制度，除《民法典》將土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、海域使用權(quán)納入了用益物權(quán)的范疇外，對(duì)其他自然資源的物權(quán)屬性多未作出明確的規(guī)定。對(duì)于使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，除土地、礦產(chǎn)、海域、森林等法律規(guī)定了使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓外，其他法律規(guī)定欠缺。如《漁業(yè)法》中關(guān)于水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖權(quán)的權(quán)能規(guī)定不明確，尚未能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖權(quán)的流轉(zhuǎn)、抵押；無居民海島使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度也未在《海島保護(hù)法》中構(gòu)建。對(duì)于有償使用制度，雖然《民法典》規(guī)定了自然資源實(shí)行有償使用制度，但比較原則和抽象，除《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》外，相關(guān)單行法如《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》等還沒有提出具體明確的有償使用制度。

隨著規(guī)范崗位大練兵工作的穩(wěn)步推進(jìn)，摒棄了訓(xùn)練中隊(duì)員們的習(xí)慣性作業(yè)，制定了更加高效、規(guī)范的訓(xùn)練動(dòng)作，使得隊(duì)員訓(xùn)練更加流暢、完整，縮短了隊(duì)員完成時(shí)間，進(jìn)一步提升了隊(duì)員訓(xùn)練水平。

我國(guó)目前的自然資源法律體系總體呈現(xiàn)由各單行法組成的“法群”或“碎片化”特征，雖然涵蓋了大多數(shù)資源類型，但也并不全面。另外，各單行法之間缺少有機(jī)聯(lián)系，未形成一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的自然資源保護(hù)和開發(fā)利用規(guī)范體系。因此當(dāng)前比較突出的問題是缺少一部統(tǒng)領(lǐng)性的、綜合性的法律，不能滿足自然資源全面統(tǒng)籌管理的需要。其次，一些主要資源的單行法存在缺失，主要表現(xiàn)在濕地資源、野生植物資源等一些種類的自然資源法還存在缺失，立法滯后于實(shí)際管理需要。如對(duì)于濕地和野生植物資源，其管理分別依據(jù)的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》和《野生植物保護(hù)條例》在效力層次上低于法律，對(duì)于這些資源的保護(hù)十分不利。此外，其他與資源管理緊密相關(guān)的一些法律如《自然保護(hù)地法》《國(guó)家公園法》《國(guó)土空間保護(hù)法》《不動(dòng)產(chǎn)登記法》也是立法空白，亟需制定出臺(tái)。

為貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于全面依法治國(guó)、生態(tài)文明建設(shè)的一系列決策部署，全面落實(shí)自然資源部“兩統(tǒng)一”管理職責(zé)（統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)），亟需對(duì)我國(guó)的自然資源法律體系進(jìn)行調(diào)整完善。

2.1 法律體系不健全

由表1可知，當(dāng)培養(yǎng)基中酒精含量為8%vol時(shí)，各株菌的菌體濃度已經(jīng)受到抑制，并且隨著乙醇濃度的增加，菌體濃度逐漸降低，但這19株菌在含有16%vol乙醇的培養(yǎng)基中依然可以生長(zhǎng)。根據(jù)顯著性分析，所得的菌株中有19株菌的乙醇耐受性跟對(duì)照菌CH35（O.oeni）相比差異不顯著，而其他26株菌則差異顯著（數(shù)據(jù)未列出），其耐受性明顯低于商業(yè)菌株，因此選此19株菌進(jìn)行后續(xù)的耐受性試驗(yàn)。

2.2 法律法規(guī)本身不科學(xué)、不完善

雖然多年來我國(guó)的自然資源法律體系建設(shè)取得了很大的進(jìn)步，但從適應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革和有償使用制度改革、加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及推動(dòng)自然資源統(tǒng)一管理等新形勢(shì)要求來說，我國(guó)當(dāng)前的自然資源法律體系在結(jié)構(gòu)和制度內(nèi)容等方面還存在一些突出問題，不能為自然資源管理和執(zhí)法提供有力的法律依據(jù)，從而導(dǎo)致自然資源產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護(hù)乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴(yán)重等諸多問題。

2.3 各單行法之間不協(xié)調(diào)、不銜接

目前，我國(guó)已基本形成了一個(gè)以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)，以