王 道，夏亞峰

二戰(zhàn)后，迪安·艾奇遜(Dean G. Acheson)作為杜魯門政府任職最久的國務(wù)卿，對美國外交模式的重構(gòu)起到至關(guān)重要的作用。艾奇遜憑借極其敏感的政治觸覺在外交領(lǐng)域和國家層面的政策博弈中取得突破，成功締造北大西洋公約組織，使“美歐多領(lǐng)域聯(lián)合”成為戰(zhàn)后至今美國外交政策難以撼動的主題。如果就美國對歐政策的構(gòu)建過程進行深入分析，作為推動戰(zhàn)后美國外交實踐“大西洋主義”(Atlanticism)的關(guān)鍵人物，艾奇遜與北大西洋公約組織的關(guān)聯(lián)是具有高度研究價值的課題。二戰(zhàn)后美國為了主宰世界，立即終止對蘇合作政策，轉(zhuǎn)而尋求通過構(gòu)建大西洋聯(lián)盟來主導國際秩序，艾奇遜就是這一過程的始作俑者。而以“共同目標”和“構(gòu)建實力”為宗旨的北約，日后確實對美國的主導地位和歐洲區(qū)域安全機制的確立發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

長期以來，國內(nèi)外學者關(guān)于北約組織初期構(gòu)建方面的研究成果頗豐。(1)與本文相關(guān)的研究成果主要分為三個類別。第一，北約成立問題的專項研究，如Lawrence S. Kaplan， A Community of Interests：NATO and the Military Assistance Program， 1948-1951， Washington: Office of the Secretary of Defense Historical Office， 1980; Lawrence S. Kaplan， The Long Entanglement， NATO's First Fifty Years， London: Praeger Publishers， 1999. 第二，艾奇遜外交經(jīng)歷的專題研究，如Gaddis Smith， Dean Acheson， New York: Cooper Square Publishers， 1972; James Chace， Dean Acheson：The Secretary of State Who Created the American World， Cambridge: Harvard University Press， 1998; Robert L. Beisner， Dean Acheson：A Life in the Cold War， New York: Oxford University Press， 2006; Robert J. McMahon， Dean Acheson and the Creation of an American World Order， Washington: Potomac， 2009. 第三，國內(nèi)學者針對美歐關(guān)系的研究，如張曙光：《美國遏制戰(zhàn)略與冷戰(zhàn)起源再探》，上海：上海外語教育出版社，2007年；許海云：《鍛造冷戰(zhàn)聯(lián)盟——美國“大西洋聯(lián)盟政策”研究(1945—1955)》，北京：中國人民大學出版社，2007年；趙懷普:《當代美歐關(guān)系史》，北京：世界知識出版社，2012年。然而，冷戰(zhàn)史學者卻忽略了艾奇遜這一關(guān)鍵人物與北約組織共同的歷史記憶，以及其外交理念對于構(gòu)建大西洋聯(lián)盟的突出貢獻。依據(jù)西方憲政制度，歐美國家就締結(jié)大西洋聯(lián)盟的相關(guān)問題進行協(xié)商時，首先在國際層面進行外交談判，然后在國家層面就外交談判達成的最終協(xié)議進行立法程序檢驗。若此項外交協(xié)議能獲得締約各方國內(nèi)立法程序的確認，博弈程序便告一段落，這種建構(gòu)形式即國際關(guān)系領(lǐng)域的“雙層博弈”(Two Levels Game)。(2)Robert Putnam， “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-level Games，” International Organization， vol.42， no.3 (1988)， pp.427-460; Robert Putnam and Nicholas Bayne， Hanging Together：The Seven-Power Summits， Cambridge: Harvard University Press， 1984.事實上，對國際關(guān)系理論的重視和運用，愈發(fā)成為當代冷戰(zhàn)史研究突出的方法論特征。有鑒于此，本文利用“雙層博弈”這一理論范式來審視北約初創(chuàng)過程的相關(guān)史實，深入剖析艾奇遜如何成功地使美國憑借自身的綜合實力，以及逐漸趨于成熟的外交思路，在戰(zhàn)后初期使美歐同盟得以迅速建立。同時，結(jié)合近年來解密的檔案資料，對艾奇遜這位戰(zhàn)后初期美國外交政策規(guī)劃者的思想以及所主導的外交行為模式進行更充分的分析，這一方面對我們了解冷戰(zhàn)起源乃至遏制政策的演變過程大有裨益；另一方面，將北約成立問題與美國國務(wù)卿的個人研究相結(jié)合，置入戰(zhàn)后美國對歐政策構(gòu)建的大框架中，可以成為國際關(guān)系史研究的一個全新切入點。

一、美歐對話——北約相關(guān)問題的國際層面博弈

由于十分推崇英國傳統(tǒng)的均勢外交思想，特別注重歐洲內(nèi)部乃至東西方之間的均勢，艾奇遜通常被認為是現(xiàn)實主義的政治家和美國政壇“歐洲派”的代表人物，而政府工作閱歷則賦予他作為外交首腦的務(wù)實精神——提倡外交目標必須與相應的國家實力匹配。戰(zhàn)后美歐多領(lǐng)域聯(lián)合的歷史趨勢，決定了艾奇遜在北約問題國際層面博弈中的作為。

(一)跨洋新義：20世紀的美歐聯(lián)合思想淵源

“大西洋主義”代表了現(xiàn)代美國外交的一種全新視野，更是美國人對歐洲的一種“使命觀”。美國人認為自身應該承擔維護歐洲地緣安全和政治穩(wěn)定的使命，這就必須依賴于集體安全制度和多邊主義原則。(3)Carl Cavanagh Hodge， Atlanticism for a New Century：The Rise， Triumph， and Decline of NATO， Upper Saddle River: Pearson/Prentice Hall， 2005， p.1.這種“使命觀”源自第28任總統(tǒng)伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)，威爾遜主義在20世紀中葉作為美國制定外交政策的主要依據(jù)，甚至成為大西洋兩岸民主國家共同的精神遺產(chǎn)和國際準則。其精髓在于強調(diào)，“民主國家唯有通過合作，才能共同維系穩(wěn)固的和平，無法信任專制國家會堅守和平及其所做的任何承諾”。(4)Robert Tucker， “A Benediction on the Past: Woodrow Wilson's War Address，” World Policy Journal， vol.17， no.2 (2000)， p.87.時任最高法院大法官路易斯·布蘭迪斯(Louis D. Brandeis)助理的艾奇遜，由于國會否定凡爾賽和約而頗為沮喪。(5)Dean Acheson， Morning and Noon， a Memoir， Boston: Houghton Mifflin， 1965， pp.40-41， 109， 121-122.由此可見，他當時就已經(jīng)樹立了構(gòu)建集體安全體系、弘揚大西洋主義的政治理念。

隨著歐戰(zhàn)再起，美國諸多知名學者給予大西洋主義愈發(fā)清晰的界定，進而為干涉歐戰(zhàn)，建立美歐聯(lián)盟尋求歷史依據(jù)：“大西洋兩岸已經(jīng)形成將西方世界融會貫通的深度利益之網(wǎng)，歐美各國就其最長遠的需求和目標而言，大體上都屬于‘大西洋共同體’。成員國家之間至關(guān)重要的軍事和政治位置，共同的西方基督教傳統(tǒng)以及經(jīng)濟、政治、法律、倫理制度，雖然其中略有差異，但卻同根同源且被大致相同的歷史記憶所塑造。”(6)Walter Lippmann， “The Defense of the Atlantic World，” New Republic， vol.10， no.120 (March 1917)， pp.60-61; Walter Lippmann， U.S. Foreign Policy：Shield of the Republic， Boston: Little Brown and Company， 1943， pp.88， 135; Walter Lippmann， The Cold War：A Study on U.S. Foreign Policy， New York: Harper Brothers Publishers， 1947， pp.24-25; Ross Hoffman， “Europe and the Atlantic Community，” Thought：Fordham University Quarterly， vol.20， no.1 (1945)， pp.24-25.從聲援“援助盟國保衛(wèi)美國委員會”，到策劃《驅(qū)逐艦換基地協(xié)定》，再到竭力支持《租借法》，艾奇遜始終鼓吹美歐共同利益：“西方民主世界的失敗將會是一個可怕的災難，這將極大地打擊以國家安全和公民自由為基石的美利堅民族，因此絕不能發(fā)生。”(7)Acheson speech， “Do You Mean Those Words?，” June 4， 1940， reprinted in Acheson， Morning and Noon， pp.217-222.無疑，1941年8月《大西洋憲章》的簽署是美國政府第一次以官方態(tài)度對“大西洋主義”做出的積極回應，后者便成為戰(zhàn)后美國外交的基調(diào)。(8)Hodge， Atlanticism for a New Century， p.2.隨著二戰(zhàn)中反法西斯聯(lián)合行動的制度化，美歐雙方在思想文化上的同質(zhì)性特點為戰(zhàn)后的進一步合作打下堅實基礎(chǔ)。由于杜魯門當局對戰(zhàn)后世界政治格局的轉(zhuǎn)變準備不足，右翼勢力主導下的美國政府越來越傾向于將蘇聯(lián)對東歐地區(qū)的高壓政策視為共產(chǎn)主義意識形態(tài)之擴展趨勢。作為戰(zhàn)后初期美國外交政策的主要策劃者，艾奇遜正是認識到西方實力在冷戰(zhàn)對抗中并不占據(jù)絕對優(yōu)勢，所以堅持打破美國“不結(jié)盟”的外交傳統(tǒng)，締造美歐聯(lián)合防務(wù)體系。這一美歐集體安全新模式，不僅彰顯了美歐共同的國家利益，更加擴大了美國相對于蘇聯(lián)的戰(zhàn)略優(yōu)勢。

在歐洲復興計劃啟動之后，美歐國家開展進一步軍事與政治聯(lián)合勢在必行。美國政治家頻繁地開始用“大西洋主義”的觀念來界定戰(zhàn)后的美歐關(guān)系和美國的地緣政治利益。首先，作為《北大西洋公約》先導的《大西洋憲章》，其精神內(nèi)涵源于19世紀“英語民族聯(lián)盟”這一理念。(9)Winston S. Churchill， A History of English-Speaking Peoples， London: Dodd Mead， 1983.而反法西斯戰(zhàn)爭已經(jīng)將法國、低地國家乃至斯堪的納維亞國家與英美連成一體，結(jié)盟基于大西洋地區(qū)普世性的民主啟蒙文化而不僅僅是盎格魯撒克遜文化。其次，兩次世界大戰(zhàn)極大地摧毀了歐洲民族國家的邊界，歐洲人的主權(quán)意識相對淡化，反法西斯戰(zhàn)爭中并肩作戰(zhàn)的人們逐漸萌發(fā)出“共同公民”(common citizen)情結(jié)。(10)Ira Straus， “Atlantic Federalism and the Expanding Atlantic Nucleus，” Peace and Change， vol.24， no.3 (1999)， p.284.再次，以艾奇遜為代表的戰(zhàn)后美歐政治家，竭力將北美與歐洲置于同一個地理和文化空間中。經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)的洗禮后，具有共同心理素質(zhì)、文化遺產(chǎn)和價值觀，涵蓋西歐北美大部分國家的“大西洋共同體”應運而生。(11)王立新：《美國國家身份的重塑與“西方”的形成》，《世界歷史》2019年第1期。大西洋聯(lián)盟逐漸成為西方國家在戰(zhàn)后尋求文化、意識形態(tài)和國家安全多領(lǐng)域協(xié)調(diào)一致的現(xiàn)實依托，《北大西洋公約》實則是對聯(lián)盟意識的回應和對未來安全的承諾，順理成章地成為美國在歐洲執(zhí)行遏制戰(zhàn)略的基石。(12)Carl Cavanagh Hodge， ed.， NATO for New Century：Atlanticism and European Security， Westport: Praeger， 2002， p.8.

(二)求同存異:華盛頓外長會談進程

事實上，在艾奇遜就任國務(wù)卿之前，1948年3月底，美國、英國和加拿大已經(jīng)開始就籌建北大西洋安全體系的問題在華盛頓展開談判。承襲此前西歐五國共同簽署的《布魯塞爾條約》中“一國即全部，全部即一國”的集體安全原則，三國出臺了《五角大樓文件》以及《美國國家安全委員會第9號系列文件》。北大西洋防務(wù)安全體系的基本框架和主要原則浮出水面：其一，美國參與歐洲聯(lián)合防務(wù)后，將布魯塞爾條約集團升級為北大西洋安全體系，美國的對外防御和歐洲各國的自我防御將進行有機結(jié)合，即所謂“自助先于他助”原則；其二，在按照美國安全利益原則構(gòu)建大西洋軍事同盟的同時，仍保持歐洲集體安全體系的獨立性，即所謂“求同存異原則”。(13)Minutes of the Sixth Meeting of the United States-United Kingdom-Canada Security Conversation (“Pentagon Paper”)， April 1， 1948， FRUS， Vol.3， Washington， D.C.: Government Printing Office， 1957， pp.72-75; Report by the National Security Council， June 28， 1948， FRUS， Vol.3， pp.140-141.1948年9月9日，針對歐洲安全形勢、西方國家的應對措施、締約國相互間安全關(guān)系以及北美與大西洋安全協(xié)定旨趣這4方面內(nèi)容，華盛頓大使委員會制定出圍繞《北大西洋公約》基本內(nèi)容綱要的《華盛頓文件》，完全反映了美國在20世紀倡導的集體安全防御模式。(14)Memo by the Participants in the Minutes of the First-Fifth Meeting of the Washington Exploratory Talks (WET) on Security， July 6 to September 9， 1948， FRUS， Vol.3， pp.246-248.同時，大使委員會將北約的期限確定為20年。(15)Minutes of the Eleven Meeting of the WET， January14， 1949， FRUS， Vol.4， pp.33-34.針對上述動態(tài)，艾奇遜曾十分感慨地說：“《北大西洋公約》傳承了《里約熱內(nèi)盧條約》的精神?！?16)The Senate Committee on Foreign Relations， A Decade of American Foreign Policy， Basic Documents， 1941-1949， New York: Greenwood Press， 1968， p.1333.

怎樣使美國順利地加入跨大西洋聯(lián)合防務(wù)體系，成為艾奇遜自1949年初執(zhí)掌國務(wù)院后的首個高難度課題。1949年1月至4月，美國國務(wù)院與西歐多國外長又舉行了總共8輪政治會談。首先需要解決的是公約文本與《聯(lián)合國憲章》的兼容性這個難題。法國大使亨利·博內(nèi)(Henry Bonnet)認為北約組織只需在采取“強制軍事措施”時向聯(lián)合國安理會報備即可。英國駐美大使奧利弗·法蘭克斯(Oliver Franks)卻認為北約條款必須對區(qū)域性組織解決內(nèi)部糾紛和實施外部防御予以明確區(qū)分，使北約組織具有法律效力。艾奇遜指出：“由于《北大西洋公約》的區(qū)域性特點，其戰(zhàn)略目標不可能和《聯(lián)合國憲章》完全吻合。應該對《聯(lián)合國憲章》第53款所謂‘區(qū)域組織執(zhí)行行動’和第51款‘聯(lián)合防御行動’進行合理區(qū)分，前者代表區(qū)域性組織開展不一定以防御為目標的軍事行動時，需要安理會的授權(quán)，而后者則規(guī)定單個國家聯(lián)合抵制外部侵略時不需要安理會授權(quán)。北約組織若采取執(zhí)行行動定會取得安理會的認可，如果需要一致抵抗入侵則無需任何批準，北約未來行動均屬于‘聯(lián)合防御行動’，避免受制于蘇聯(lián)在安理會的否決權(quán)?！?17)Minutes of the Sixteenth Meeting of the WET， March 7， 1949， FRUS， Vol.4， pp.169-172.艾奇遜的意見得到了西方各國一致認可，西歐各國隨即承諾未來大西洋聯(lián)盟公約絕不會抵觸《聯(lián)合國憲章》。(18)Minutes of the Eighteenth Meeting of the WET， March 15， 1949， FRUS， Vol.4， pp.218-219.在艾奇遜斡旋之下，《北大西洋公約》深深打上了美國安全戰(zhàn)略觀的烙印，完全體現(xiàn)了大西洋主義的戰(zhàn)略旨趣——冷戰(zhàn)思維指導下的區(qū)域性安全聯(lián)合設(shè)計。

其次，大西洋聯(lián)盟若要步入正常的軌道，初始加盟國的資格認定便成為談判更為關(guān)鍵的一環(huán)。除《布魯塞爾條約》締約國以及美國和加拿大是北約創(chuàng)始國外，艾奇遜更傾向于將聯(lián)盟范圍向歐洲北部而非南地中海側(cè)翼區(qū)域延伸，從而消弭北歐國家訂立《斯堪的納維亞中立條約》的可能性，為美國組建反蘇同盟積累地緣資本。(19)MacMahon， Dean Acheson and the Creation of an American World Order， p.77.與此同時，雖然意大利是典型的地中海國家，其入盟意愿卻十分強烈。而且意大利位于西歐防線南翼，戰(zhàn)略價值不言而喻。(20)E. Smith Timothy， The United States， Italy and NATO， 1947-1952， New York: St. Martin's Press， 1991， p.90.這就意味著北約要突破大西洋條約所設(shè)定的地理界限。但歐美就北約初始加盟國資格認定存在認知差異。英國雖然認可地中海地區(qū)對大西洋防御的重要意義，但是對意大利加入北約持保留態(tài)度。一方面，意大利入盟會沖淡北約的地緣共性；另一方面，這一前軸心國成員會對其他締約國構(gòu)成軍事壓迫。(21)William Park， Defending the West：A History of NATO， Brighton: Wheatsheaf Books， 1986， p.9.出于堅決抵制德國的目的，法國則認為地中海地區(qū)對于大西洋防御的重要性大于北歐國家，堅持將地中海沿岸國家納入大西洋聯(lián)盟的范疇。

北約加盟國資格問題很快發(fā)酵。1949年2月中旬，法國大使博內(nèi)提出，倘若挪威加入，那么聯(lián)盟亦應該接受意大利乃至法國的北非屬地阿爾及利亞。由于戰(zhàn)后歐洲一體化進程對美國的戰(zhàn)略意義凸顯，法國必將扮演關(guān)鍵角色，艾奇遜認為美國應該理解法國的安全憂慮，因此建議杜魯門接受意大利締約。(22)Memo of Conversation between Truman and Acheson， February 28， 1949， FRUS， Vol.4， p.125.在2月28日舉行的總統(tǒng)辦公室會議中，參議院外交委員會主席湯姆·康納利(Tom Connally)和前任主席阿瑟·范登堡(Arthur Vandenberg)均表示會積極考慮接納意大利和阿爾及利亞。(23)Memo of Conversation between Acheson， Connally and Vandenberg， February 28， 1949， January-February 1949 Folder， Box 65， Dean Acheson Papers， Harry S. Truman Library (TL)， Independence， Missouri.艾奇遜此舉是出于三方面的考慮：其一，借此可以加強意大利同西歐各國的關(guān)系；其二，意大利所占據(jù)的迪里亞斯特地區(qū)能向南斯拉夫施壓；其三，地中海國家加入北約，會使西方國家開始考慮對希臘、土耳其乃至伊朗的防御問題，進而展開關(guān)于延伸大西洋聯(lián)盟地域范圍的議題。(24)Lawrence S. Kaplan， NATO 1948：The Birth of The Transatlantic Alliance， Lanham: Rowman & Littlefield， 2007， pp.212-213.

獲得政府首腦支持后，1949年3月1日舉行的第14輪華盛頓大使會談取得實質(zhì)性進展。艾奇遜透露國會議員們正在以開放的視角考察將法屬阿爾及利亞納入北約的意義，懇請與會國大使同意接納挪威作為大西洋聯(lián)盟正式成員。(25)Minutes of Fourteenth Meeting of the WET on Security， March 1， 1949， FRUS， Vol.4， pp.126-135.法國表示不再反對北歐國家加入北約，英國隨即聲明認可意大利締約。(26)Crosthwaite to Mallet and Shuckburgh， March 1， 1949， FO371/7929， PRO， Quoted in Kaplan， NATO 1948， p.212.3月2日，艾奇遜再次向杜魯門游說：“(美國)政府應該盡量接納意大利入盟。如若不然，大國間的裂痕會讓西方聯(lián)盟的未來蒙上陰影。”(27)Acheson Memo of Discussion with Truman， March 2， 1949， FRUS， Vol.4， pp.141-142; Memo of Discussion with the President， Records Group 59：Records of Undersecretary of Dean Acheson (RG59)， Entry: 1189， Box 8， Folder: Secretary's Memos， March-May， 1949， National Archives II， College Park， Maryland.最終，杜魯門、康納利和范登堡紛紛支持意大利締約?！侗贝笪餮蠊s》各條款以及意大利的入盟很快取得了參議院外交委員會的認可。(28)Memo of Telephone Conversation of Acheson and Connally， RG59， Entry: 1189， Box 8， Folder: Secretary's Memos， March-May 1949， National Archives II; Memo of Conversation with Senator Connally， March 4， 1949， March Folder， Box 65， Acheson Paper， TL.因應大西洋聯(lián)盟地理界限擴張之趨勢，對于地處西半球防御中心地帶的冰島，占據(jù)世界第一大島格陵蘭的丹麥，以及控制重要海上樞紐阿留申群島的葡萄牙，在分別與上述三國外長達成一致后，艾奇遜將他們?nèi)珨?shù)拉入北約初始加盟國的陣營中。(29)Memo of Conversation: North Atlantic Treaty， March 14， 1949， RG59， Entry: 1189， Box 12， Folder: Secretary's Memos， March-April， 1949， National Archives II.隨著第18輪華盛頓大使會談舉行，主要締約國就北大西洋公約組織的加盟國問題達成一致，大使委員會工作小組完成了最后的締約程序。

就北約初始加盟國資格認定這一議題，艾奇遜適時提及參議院外交委員會可能施加的限制，這顯然是一技殺招，歐洲國家都不敢冒美國國會否決北約的風險。此后由美、英、法三國主導的近東和德國入盟問題協(xié)商亦預設(shè)了積極氛圍。至此，1949年的談判使此前所謂華盛頓“試探性談判”的政治成果和指導方針得以全面落實。首先，聯(lián)盟內(nèi)涵的相對“外溢”客觀上導致區(qū)域周邊的戰(zhàn)略對手實力削減，進而難以合縱反擊；其次，北約范圍的延伸使大西洋聯(lián)盟之邊界對東方呈擠壓之勢，使得西方在冷戰(zhàn)之初便取得地緣戰(zhàn)略優(yōu)勢；再次，加盟國的增加賦予北約威懾態(tài)勢來確?？绱笪餮髤^(qū)域集體安全。(30)Bruce W. Jentleson， American Foreign Policy：The Dynamics of Choice in the 21st Century， New York: W. W. Norton， 2019， p.513.艾奇遜的戰(zhàn)略意圖在于使未來聯(lián)盟的涵蓋范圍繼續(xù)朝域外縱深，這就為后冷戰(zhàn)時代北約擴張埋下了伏筆。

(三)聯(lián)盟初創(chuàng)：《北大西洋公約》的正式出臺與北約早期機構(gòu)設(shè)置

隨著美國和歐洲針對《北大西洋公約》各項條款和初始加盟國認定問題達成一致，締約國際層面的障礙基本消失。然而，締約僅僅是戰(zhàn)后美歐防務(wù)合作的開端，圍繞北約組織機構(gòu)的設(shè)置問題，以艾奇遜為代表的美國國務(wù)院繼續(xù)和歐洲各國代表展開探討，使得以西方外長理事會為核心的北約組織初具規(guī)模。值得一提的是，艾奇遜將歷史經(jīng)驗整合在關(guān)于籌建北約的全球廣播講話中，向美國民眾詳細闡釋結(jié)盟的必要性、聯(lián)盟的期限以及結(jié)盟的目的等關(guān)鍵問題。他指出“《北大西洋公約》是350年甚至更長歷史積累的成果，在此框架下，西歐和北美先連成一體，然后再延伸至整個歐洲大陸?！?31)Acheson Address， “The Meaning of the North Atlantic Pact，” March 18， 1949， Department of State Bulletin， vol.20 (March 27， 1949)， pp.386-388.據(jù)此，大西洋聯(lián)盟的構(gòu)建基于成員國共同的價值觀、歷史和傳統(tǒng)。

如果說締結(jié)條約賦予了北約理論上的生命力，那么建立相應的組織機構(gòu)才會給予大西洋聯(lián)盟現(xiàn)實動力。1949年4月2日，北約各締約國外長召開締約前最后一次部長級會議。艾奇遜主張盡快建立北約理事會、防務(wù)委員會以及相關(guān)的附屬機構(gòu)；會議還要求各締約國應確保本國外長和國防部長能夠親力親為，以使理事會各項工作可以盡快開展。(32)Minutes of a Conference of Foreign Ministers at Washington， April 2， 1949， FRUS， Vol.4， pp.272-274.英法兩國外長爭論不休的代表委任問題亦因此得以解決。在次日舉行的白宮會晤中，艾奇遜對美歐聯(lián)合理念做出進一步闡釋：“(美歐)整體性的聯(lián)合防御是必然的結(jié)論。盡管歐洲復興計劃成功啟動，美國國會更希望看到比生產(chǎn)數(shù)據(jù)更為真實的成果?！?33)Memo of Conversation， North Atlantic Treaty， April 3， 1949， RG59， Entry: 1189， Box 12， Folder: Secretary's Memos， March-April， 1949， National Archives II.進言之，艾奇遜認為西歐應該進行全新的聯(lián)合，而美歐聯(lián)合防務(wù)將會進一步推動歐洲聯(lián)合進程。1949年4月4日，在華盛頓的國務(wù)院禮堂，12個初始締約國的外長們共同簽署了《北大西洋公約》。該條約共計14項條款，分別就大西洋聯(lián)盟的宗旨、集體安全防務(wù)體制、成員國資格認定、軍事援助義務(wù)及工作程序等做了詳細說明。(34)《北大西洋公約》具體內(nèi)容參見The North Atlantic Treaty Organization， Brussels: NATO Information Service， 1984， pp.264-266; 世界知識出版社編：《國際條約集(1948—1949)》，北京：世界知識出版社，1976年，第191-195頁。在簽約儀式上，艾奇遜談道：

公約確立一項原則，就是任何國家的安全都不可避免地與盟國聯(lián)系在一起——我們對于和平共同的渴望同抵抗侵略的強烈決心共存，……這種集體安全的理念是全新的，它會讓世界處在緊密的聯(lián)系和既定的目標中，我們會邁向和平與希望都可以實現(xiàn)的彼岸。(35)Secretary's Address， April 4， 1949， Folder: Final Singing of North Atlantic Treaty Organization， Box 76， Acheson Papers， TL.

顯而易見，艾奇遜一再強調(diào)的仍然是，大西洋聯(lián)盟致力于通過聯(lián)合行動，維護所有締約國共同之精神、信仰以及利益。(36)Halifax to Acheson， April 7， 1949， Folder 187， Box 15， reel 10， Acheson Papers， Manuscripts and Archives of Sterling Memorial Library， Yale University， New Haven， Connecticut (Hereafter cited as YUL).在典禮最后的總結(jié)性發(fā)言中，杜魯門亦聲明：“《北大西洋公約》是一個由多國集團自愿締結(jié)的、旨在尊重彼此的差異、謀求共同的利益，進而走向終極和平、完全自愿的共同防御協(xié)議?！?37)Truman Address， April 4， 1949， Department of State Bulletin， vol.20， no.511 (April 17， 1949)， pp.481-482.美國總統(tǒng)與國務(wù)卿都在極力渲染北大西洋公約的和平以及防御性質(zhì)，為其合法性確立理論基礎(chǔ)。

緊接著，在1949年9月下旬舉行的華盛頓外長會議中，“公約”正式升級為“組織”。北大西洋理事會(North Atlantic Council)、防務(wù)委員會(Defense Committee)、軍事委員會(Military Committee)宣告成立，艾奇遜當選為北大西洋理事會第1任輪值主席，負責構(gòu)建基本政治與軍事組織架構(gòu)。(38)Report of the Working Group on Organization to North Atlantic Council， September 17， 1949， FRUS， Vol.4， pp.330-337.為了使美國的軍事決策避免受到小國的干擾，艾奇遜堅持設(shè)立由美、英、法三國代表組成的軍事決策機構(gòu)——常設(shè)小組(Standing Group)，直接隸屬于軍事委員會，負責協(xié)調(diào)大西洋聯(lián)盟總體軍事戰(zhàn)略，美國則借機直接控制了軍事委員會。至此，北大西洋公約組織的政治與軍事指揮框架逐漸成形。大西洋聯(lián)盟采取政府間合作模式，這種模式與實施國際行為的傳統(tǒng)組織類似，下屬的部處和委員會分別產(chǎn)生，由各國政府分配的代表來運轉(zhuǎn)，并且直接向理事會提出報告。(39)The North Atlantic Treaty Organization， Facts and Figures， Brussels: NATO Information Service， 1989， p.19.然而，這樣的政治模式非常松散，行政效率低下，并不容易形成某種統(tǒng)一的外交與安全政策。

最終，《北大西洋公約》的簽署構(gòu)建起大西洋聯(lián)盟的最初模型，談判的第一個層次告一段落。國際層面的談判涉及雙層博弈的核心概念“獲勝集合”(win-set)。“獲勝集合”即當談判者在國際層面達成的協(xié)議進入國家層面進行批準表決時，對該協(xié)議持認可態(tài)度的選民集合。任何成功的協(xié)議必須在每個締約方國家層面獲勝集合的范圍內(nèi)，只有在各締約方的獲勝集合重合的情況下，國家間的協(xié)議才可能達成，并且各締約方的獲勝集合范圍越大，它們越可能重合。北約的成立實際上是歐洲國家邀請美國組建跨大西洋聯(lián)合防務(wù)，要求美國為西歐的安全提供軍事保障，因此，相比歐洲各國，美國國內(nèi)的獲勝集合是有限的。而國家層面的獲勝集合的相對規(guī)模會影響從國際談判中所得到的共同收益的分配。談判者在國家層面的獲勝集合越大，則越會受到國際層面上其他談判者的挑戰(zhàn)。與之相反，談判者在國家層面的弱勢卻可能在國際層面上具備優(yōu)勢。進言之，首先，艾奇遜憑借美國國會出現(xiàn)的反對聲音，利用自身有限的獲勝集合，數(shù)次迫使歐洲方面做出讓步。歐洲各國外長無法承受美國國會否決北約這一巨大風險而不得不妥協(xié)。其次，首席談判代表在國內(nèi)的地位和聲望，與協(xié)議能否在國際層面順利通過密切相關(guān)。因為一方派出受歡迎的談判代表便能擴大其獲勝集合，客觀上提高了另一方的談判地位。這也就是為何歐洲外長們都十分關(guān)注艾奇遜的態(tài)度，后者在北約相關(guān)議題中確實進行了至關(guān)重要的斡旋。由此可知，一方面，美歐雙方從互相試探，彼此懷疑到理智妥協(xié)，大西洋主義因而徹底成為戰(zhàn)后美歐雙方的共識；另一方面，大西洋聯(lián)盟的創(chuàng)立基本上遵循了美國的理念。

二、化解爭端——艾奇遜與北約系列問題的國家層面博弈

《北大西洋公約》締結(jié)伊始，北約組織的初期建構(gòu)還存在一定的不確定性，尚處在“試運行”階段，美國國會對美歐聯(lián)合防務(wù)還抱持一種觀望和試探的態(tài)度。怎樣沖破美國國內(nèi)憲政制度、立法程序的層層關(guān)隘，又是艾奇遜在國家層面的較量中必須攻克的難題。

(一)院內(nèi)較量：艾奇遜與凱南的論戰(zhàn)

圍繞締結(jié)《北大西洋公約》的問題，美國國家層面的博弈主要體現(xiàn)在國務(wù)院內(nèi)部的分歧以及國務(wù)院與國會的紛爭。針對構(gòu)建北大西洋聯(lián)合防務(wù)體系的問題，國務(wù)院率先提出質(zhì)疑的是首任政策計劃署主任喬治·凱南(George Kennan)，雖然都認同戰(zhàn)后美國外交戰(zhàn)略的“歐洲優(yōu)先”原則，艾奇遜與凱南在遏制政策核心理念上卻存在重大差異。

戰(zhàn)后伊始，為了與蘇聯(lián)進行地緣政治博弈，作為美國外交政策的主要策劃者，艾奇遜大力支持對蘇聯(lián)展開意識形態(tài)斗爭。就戰(zhàn)后美國的外交大戰(zhàn)略而言，可以說與1947年凱南提出的“遏制戰(zhàn)略”之基本精神背道而馳，凱南一再強調(diào)，美國完全可以耐心等待蘇聯(lián)的自我毀滅，最佳的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略就是避免卷入對外戰(zhàn)爭和與超級大國的正面沖突。然而，美國隨后的所作所為卻恰恰相反。這就是北約組織緣何在冷戰(zhàn)之初沖破國會阻撓而得以成立，并依然存在于今的深意。1940年代末，捷克斯洛伐克事件和柏林危機相繼爆發(fā)，為歐美軍事聯(lián)合觀念在美國獲得廣泛支持提供了心理基礎(chǔ)。美國公眾逐漸認識到蘇聯(lián)威脅從“政治”轉(zhuǎn)向“軍事”層面，而西歐軍事聯(lián)盟反映了西歐國家“自強自立”的信心在增強，一個對抗蘇聯(lián)的“第三極力量”正在形成，美國應該歡迎。(40)“Washington Explanatory Conversations on Security，” Sept. 9， 1948， FRUS， Vol.3， pp.237-248.但是，就美歐軍事聯(lián)盟這一議題依然存在爭論：美國在未來是否可以主導“聯(lián)盟”？是否需要向歐洲增派駐軍？國會是否會反對因?qū)ν廛娛略脑黾佣鵁o限追加國防預算？構(gòu)建軍事聯(lián)盟是否會延緩西歐的經(jīng)濟恢復？此外，如果將來聯(lián)盟擴大，二戰(zhàn)戰(zhàn)敗國及其仆從國是否可以加入等等。(41)張曙光：《美國遏制戰(zhàn)略與冷戰(zhàn)起源再探》，第88頁。

1948年4月到11月，凱南通過擬定國務(wù)院“特殊報告”及公開演講等方式，列舉了自己反對美歐結(jié)盟的原因。其中凸顯了其理性的現(xiàn)實主義思維，即遏制政策應堅持“特殊主義原則”。美國應該對蘇聯(lián)的威脅秉持客觀認知，看到蘇聯(lián)實力的局限性，對其展開以政治手段為主的有限遏制，而對歐洲推行以經(jīng)濟手段為主、有重點的扶植政策。(42)Considerations Affecting the Conclusion of North Atlantic Security Pact， Nov. 23， 1948， FRUS， Vol.3， pp.285-287.但由于華盛頓對《北大西洋公約》勢在必得，凱南轉(zhuǎn)而主張建立一個“三層結(jié)構(gòu)、層層遞進”的聯(lián)盟體制。第一層由擁有完全投票權(quán)的成員國組成，包括美國、加拿大及西方聯(lián)盟成員；第二層由所謂“聯(lián)系國家”組成，即由美國提供安全保障，以換取在其國內(nèi)建立軍事基地的國家組成，比如挪威和葡萄牙；最后一層由附屬國組成，即一些地理位置不屬于北大西洋但具有重大安全意義的國家，比如意大利。(43)Douglas Stuart， “NATO's Anglosphere Option-Closing the Distance between Wars and Venus，” International Journal， vol.60， no.1 (2005)， p.173.據(jù)此，凱南希望美國盡量減少軍事義務(wù)，保持行動自由。但是，歐洲國家認為凱南的建議明顯帶有一種居高臨下的大國色彩，美國單方面擬定防御框架的意圖暗含侵犯別國主權(quán)的意味。(44)Douglas Stuart and William Tow， The Limits of Alliance：NATO Out-of-Area Disputes since 1949， Baltimore: The Johns Hopkins University Press， 1990， p.32.隨著艾奇遜入主國務(wù)院，相較凱南倡導的“重點遏制”，艾奇遜的“全面遏制”理念則后發(fā)制人。

依據(jù)冷戰(zhàn)初期的國際形勢，美國政府實施以“軍事遏制蘇聯(lián)”為核心的大戰(zhàn)略可謂蓄勢待發(fā)。那么，如何實施這一戰(zhàn)略，艾奇遜認為，首先，美國的“有限資源”必須要按照“歐洲優(yōu)先”的原則進行配置；其次，美國應該通過締造“國際性聯(lián)盟”來保障歐洲經(jīng)濟和政治秩序穩(wěn)定；再次，美國通過經(jīng)濟援助扶植歐洲明顯分量不足，有必要建立一個以美國為主導的美歐政治軍事聯(lián)盟，對蘇聯(lián)進行全方位的遏制。(45)張曙光：《美國遏制戰(zhàn)略與冷戰(zhàn)起源再探》，第90頁。所以，大西洋聯(lián)盟會使歐洲逐漸形成“蘇聯(lián)出去、美國進來、德國下去”的戰(zhàn)略態(tài)勢，西德將被重新納入西方而成為反蘇前沿陣地。一方面，由于對蘇聯(lián)威脅的過度認知，美國認為加入跨大西洋安全聯(lián)盟是必要的；另一方面，一個由美國主導的聯(lián)盟，可以使聯(lián)邦德國對歐洲安全做出一定的貢獻，在政治上又可以為德國人及歐洲盟友所接受。(46)Robert E. Osgood， American and European Approaches to East-West Relations， Occasional Papers in International Affairs， Washington， D.C.: John Hopkins Foreign Policy Institute， 1982， p.1.1949年1月26日，國務(wù)卿艾奇遜在國務(wù)院召開新聞發(fā)布會，極力渲染《北大西洋公約》的精神內(nèi)涵與美國國家利益的一致性：

我們的國家安全與北大西洋地區(qū)的形勢息息相關(guān)，這一區(qū)域的民族有著共同的祖先和文明，……通過締造聯(lián)合組織來維護自身的和平、安全和共同利益，我們相信普遍性的原則以及共同的遺產(chǎn)會得到維護和傳承，而北大西洋國家的共同繁榮也會提前到來。(47)Department of State for the Press， Jan. 26， 1949， January-June 1949 Folder， Box 72， Acheson Papers， TL.

戰(zhàn)后美蘇兩極對峙的特殊情境使得杜魯門政府愈發(fā)強化其全面遏制思維，艾奇遜的理念必然占據(jù)上風。除了得到來自國務(wù)院內(nèi)部的大部分贊成票，甚至素來強硬的時任國防部長路易斯·約翰遜(Louis Johnson)都對北大西洋聯(lián)合防務(wù)的議題表現(xiàn)得相當積極。約翰遜認為：“一旦美國能夠主導未來的大西洋聯(lián)盟，便可以促進歐洲加強自身防御建設(shè)，從而使美國減少國防支出成為可能?！?48)“Secretary of Defense Stated in a Speech before the National War College on June 21， 1949，” from the Secretary of State to the Embassy in France， July 8， 1949， FRUS， Vol.3， p.308.約翰·加迪斯指出：“當時美國軍政雙方能夠罕見達成一致的根本原因在于，艾奇遜承諾即使美國加入大西洋聯(lián)盟，也只是為其提供以武器裝備、軍事物資為主的軍事援助，并非增加美國在歐洲的駐軍?！?49)約翰·加迪斯：《長和平：冷戰(zhàn)史考察》，潘亞玲譯，上海：上海世紀出版社，2008年，第73頁。誠然，艾奇遜的所謂“妥協(xié)”，不過是國務(wù)院爭取五角大樓支持的權(quán)宜之計，美國日后增加歐洲駐軍數(shù)量是必然趨勢，國務(wù)卿實質(zhì)上是先期利用軍方的支持壓倒國務(wù)院內(nèi)部的反對聲音。

至此，國務(wù)卿與政策計劃署主任的論戰(zhàn)以前者的完勝告終。具體而論，首先，凱南一貫對美國軍事威懾蘇聯(lián)的戰(zhàn)略十分反感，認為遏制的重點是軟化政策與和平演變。艾奇遜則反對凱南所謂“蘇聯(lián)對歐洲不具備實質(zhì)軍事威脅”的看法，認為凱南“從來沒有理解權(quán)力關(guān)系的現(xiàn)實因素，只是采取一種相對神秘主義的態(tài)度”。(50)Dean Acheson， Reply to Kennan， Press Release， January 11， 1958， Folder 193， Box 15， reel 10， Acheson Papers， YUL.其次，艾奇遜堅信，美國的現(xiàn)實目標就是使蘇聯(lián)確信，美國會秉持“一國即全部，一發(fā)動全身”的集體安全原則，介入任何針對西歐的軍事行動；未來北約防御部隊能夠維持美蘇軍事力量的平衡，降低核戰(zhàn)爭的風險；蘇聯(lián)最終會確認美國和西歐的密切聯(lián)系，放棄入侵歐洲的圖謀。再次，就美蘇意識形態(tài)斗爭愈演愈烈的戰(zhàn)后初期形勢而言，艾奇遜的觀點恰好迎合了杜魯門一貫的普遍主義思維，即將美蘇斗爭擴展至政治、經(jīng)濟、文化乃至軍事等任意領(lǐng)域，因而必然獲得美國政府的青睞。

(二)頂尖交鋒：參議院領(lǐng)袖對北約條款的質(zhì)疑與妥協(xié)

相比羅斯福，杜魯門對于國務(wù)院在外交事務(wù)中的作用頗為重視，同時十分倚重國會不同派別對政府外交理念的支持，所謂“府院結(jié)合，兩黨一致”。正因如此，《北大西洋公約》必然在國會掀起風波。其一，參議院外交委員會領(lǐng)袖范登堡及現(xiàn)任主席康納利一度都對北約的合法性表示懷疑；其二，國會左右兩個派別對北大西洋聯(lián)合防務(wù)存在不同反應。艾奇遜領(lǐng)銜的國務(wù)院唯有最大限度地平衡國會各個利益集團的政治訴求。

必須指出，由于此前負責北約事務(wù)的代理國務(wù)卿羅伯特·洛維特(Robert Lovett)并未就1948年《華盛頓文件》的具體內(nèi)容同參議院外交委員會進行有效溝通，因而很多議員認定《北大西洋公約》第5款僭越了國會的宣戰(zhàn)權(quán)。急于確立自己政治地位的新任外交委員會主席康納利，試圖對第5款進行修改，如刪除“即刻進行軍事行動”，不使用“必要、必然”等詞匯，甚至要用“各締約國同意對于歐洲或北美之一個或數(shù)個締約國之武裝攻擊，應視為對‘全體成員和平之威脅’，取代原來的應視為對‘締約國全體之攻擊’”。(51)Escott Reid， Time of Fear and Hope：The Making of the North Atlantic Treaty， 1947-1949， Toronto: McClelland and Stewart， 1977， p.148.然而，“一國即全部，全部即一國”是美歐聯(lián)合防務(wù)的宗旨，必須取得美國政界共識。在1949年2月8日舉行的大使委員會討論中，英國大使法蘭克斯便指出：“修改第5款，不僅會對歐洲的公眾意見產(chǎn)生消極影響，還會讓蘇聯(lián)認為西方根本無意結(jié)成聯(lián)盟。”法國大使博內(nèi)亦認為第5款并沒有任何激進之處。(52)Minutes of the Twelfth Meeting of the WET， Feb. 8， 1949， FRUS， Vol.4， pp.73-76.正因如此，為了說服國會領(lǐng)袖接受《北大西洋公約》，杜魯門給予艾奇遜一貫的強力支持。早在1月10日的就職演說中杜魯門就曾強調(diào)：“美國要進一步加強北大西洋區(qū)域的安全，我希望之后可以向相關(guān)國家提供更多的資金援助?！?53)Annual Budget Message to the Congress， January 10， 1949， Public Papers and Addresses of President Harry S. Truman， New York， 1945-1953， Vol.1949， p.46.杜魯門連任后還馬上在布萊爾宮設(shè)宴款待康納利及其妻子，康納利對《北大西洋公約》的抵觸態(tài)度逐漸轉(zhuǎn)變。2月中旬，艾奇遜借機向康納利和范登堡解釋說：“公約最大的目的在于威懾蘇聯(lián)，如若不然，法國未必能接受盟國取消對德國的直接控制和和削減駐德盟軍?！?54)Memo of Conversation， by Secretary of State， Feb. 14， 1949， FRUS， Vol.4， p.109.很快，參議院外交委員會對第5款予以認可，最終將其確定為：

各締約國同意對于歐洲或北美之一個或數(shù)個締約國之武裝攻擊，應視為對締約國全體之攻擊。因此，締約國同意如此種武裝攻擊發(fā)生，每一締約國按照聯(lián)合國憲章第五十一條所承認之單獨或集體自衛(wèi)權(quán)利之行使，應單獨并會同其他締約國采取視為必要之行動，包括武力之使用，協(xié)助被攻擊之一國或數(shù)國以恢復并維持北大西洋區(qū)域之安全。(55)世界知識出版社編：《國際條約集(1948—1949)》，第195頁。

由上可知，第5款的最終版本幾乎未對華盛頓會議的結(jié)果做出實質(zhì)性修改，只是遵循范登堡的建議，將“軍事或其他行動”改為“視為必要之行動”，以此體現(xiàn)締約國自主權(quán)。(56)Memo of Conversation， by Secretary of State， Feb. 17， 1949， FRUS， Vol.4， p.117.可以見得，艾奇遜深諳絕不能重蹈當年威爾遜總統(tǒng)的覆轍，否則，《北大西洋公約》便有遭受否決之危險。1949年2月19日，艾奇遜在參議院外交委員會會議上公開表示：“當盟國遭到侵略時，美國并不負擔自動動用武裝部隊的義務(wù)，但是亦不會排除實施軍事援助。即便第5款對締造大西洋聯(lián)盟意義非凡，所有的締約國亦必須對第3款予以充分理解?！?57)Harold Callender， “Europe Sees Spector of US Isolation; American Hesitancy to Give Specific Military Guarantee Recalls 1939，” The New York Times， February 20， 1949， p.5.而第3款著重強調(diào)“締約國必須個別或集體以不斷的而有效的自助及互助方法，維持并發(fā)展其單獨及集體抵抗武裝攻擊之能力”。(58)世界知識出版社編：《國際條約集(1948—1949)》，第195頁。艾奇遜同時十分重視對條約理論基礎(chǔ)的闡釋，他在3月初的國務(wù)院新聞發(fā)布會中進一步指出：

《北大西洋公約》與之前的“第239號決議案”(《范登堡決議案》)不謀而合。其一，美國應該加入?yún)^(qū)域性抑或其他合作性組織，秉持自助和共同防御的理念來保護美國的國家安全。其二，美國應該明確，一旦危害國家安全的襲擊發(fā)生，應該立即行使單獨和聯(lián)合的防御權(quán)力。這些防御行為都會符合《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定。(59)Memorandum of the Press and Radio News Conference， March 9， 1949， January-June 1949 Folder， Box 72， Acheson Papers， TL.

至此，獲得兩位國會領(lǐng)袖認可之后，《北大西洋公約》在國會通過的第一個“障礙”被排除。然而，面對共和黨歷來占據(jù)優(yōu)勢的美國國會參眾兩院，國務(wù)卿的主張仍需獲得更多議員的贊同。

(三)力排眾議：《北大西洋公約》終獲國會認可

1949年4月到7月，美國參議院外交委員會就國會是否批準《北大西洋公約》舉行公開聽證會。長期以來，利益集團的分割使美國國會派別林立。一部分批評反映了和平主義、進步主義以及自由主義的聲音，其中的代表人物是來自阿肯色州的民主黨參議員威廉·富布萊特(William Fulbright)、著名公共知識分子沃爾特·李普曼(Walter Lippmann)，以及前副總統(tǒng)亨利·華萊士(Henry Wallace)。和平主義者認為：“北約條款完全是對聯(lián)合國憲章的忤逆，構(gòu)建軍事聯(lián)盟將會損害聯(lián)合國的聲譽；其同時是對蘇聯(lián)的無端挑釁并逼迫(美國)走向戰(zhàn)爭，聯(lián)盟所能維持的均勢只是暫時的，隱約的不安和危險的擴軍最終將其摧毀?！?60)U.S. Congress， Senate Committee on Foreign Relations， the North Atlantic Treaty Hearings， on Executive L， 81 Cog.， 1st sess.， April 27-May 18， 1949， vol.3， Washington D.C.: U.S. Government Print Office， 1949， p.1007.富布萊特也堅持否定大西洋聯(lián)盟對歐洲政治和經(jīng)濟聯(lián)合的價值。(61)Kaplan， NATO 1948， p.202.以李普曼為代表的進步主義者則認為：“美國加入北約，就會和歐洲國家糾纏在一起，一群羸弱且曖昧的盟國根本一無是處?！?62)Ronald Steel， Walter Lippmann and the American Century， Boston: Little， Brown， 1980， pp.458-459.自由主義者也對《北大西洋公約》心存芥蒂，華萊士更將《北大西洋公約》看成是對富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)自由世界夢想的背叛。(63)U.S. Congress， Senate Committee on Foreign Relations， the North Atlantic Treaty Hearings， on Executive L， 81 Cog.， 1st sess.， April 27-May 18， 1949， vol.2， p.419.概言之，上述批評意見對北約所涵蓋的“軍事遏制蘇聯(lián)”這一主旨，以及美國遏制政策逐漸軍事化、全面化的發(fā)展方向頗為不滿。

另一部分批評來自代表擴張主義、孤立主義以及保守主義的國會勢力，并在實際上對以“大西洋主義”為核心的美國對歐政策構(gòu)成最大威脅，他們以俄亥俄州的老牌參議員羅伯特·塔夫脫(Robert Taft)、猶他州的阿瑟·瓦特金斯(Arthur Watkins)以及密蘇里州的弗雷斯特·唐奈(Forrest Donnell)為代表。擴張主義者對大西洋聯(lián)盟做了夸張的延伸，要求在太平洋地區(qū)也建立一個完全以美國為軸心，挾兩洋之勢的全球安全體系，從而取代聯(lián)合國。孤立主義者則認為：“美國若完全放棄不結(jié)盟的承諾，行動自由將不復存在甚至走向滅亡。”(64)U.S. Congress， Senate Committee on Foreign Relations， the North Atlantic Treaty Hearings， on Executive L， 81 Cog.， 1st sess.， April 27-May 18， 1949， vol.3， pp.1024-1025， 853.極端孤立主義者更將北約看作是一個圈套，認為西歐國家的目標是引誘美國與之結(jié)盟，從而承擔保護歐洲的責任。唐奈甚至認為：“北約相關(guān)談判是艾奇遜本人對歐洲被入侵國做出的未經(jīng)國會授權(quán)的道德承諾?！?65)Kaplan， NATO 1948， p.197.上述看法完全針對戰(zhàn)后美歐跨大西洋聯(lián)合的深刻動機，試圖通過排斥歐洲對美國的戰(zhàn)略價值來抵消構(gòu)建北約的意義。

針對種種非議，艾奇遜在聽證會中竭力強調(diào)《北大西洋公約》的防御性質(zhì)，避而不談其軍事政治聯(lián)盟特征。范登堡和康納利則一再提及北約各項條款的合法性問題，比如“條約是否并不針對任何國家，除非該國對他國實施武力入侵；是否一直遵守《聯(lián)合國憲章》的相關(guān)規(guī)定”這兩個基本點。艾奇遜表示：“公約一旦生效，這些原則將會不斷得到認證。此后公約(組織)每接納一個新成員，美國便會與該國締結(jié)額外條約。在美國政府同意接受該成員之前，一定要先獲得參議院的批準?！?66)Arthur H. Vandenberg Jr.， ed.， The Private Papers of Senator Vandenberg， Boston: Houghton Mifflin Company， 1952， pp.482-483.顯而易見，因為前期已經(jīng)對《北大西洋公約》予以認可，兩位參議院領(lǐng)袖實際上是借機讓艾奇遜系統(tǒng)闡釋北約各項條款與美國國家安全利益的一致性，使國會議員對《北大西洋公約》的合理性產(chǎn)生更為深刻的認識。但是，反對者依舊沒有放棄阻撓。瓦特金斯和唐奈兩位參議員幾乎同時質(zhì)疑道：“如果按照第5款的相關(guān)規(guī)定，(美國)是不是將(第三國)針對北歐國家發(fā)動的進攻等同于對紐約的攻擊呢？”(67)U.S. Congress， Senate Committee on Foreign Relations， the North Atlantic Treaty Hearings， on Executive L， 81 Cog.， 1st sess.， April 27-May 18， 1949， vol.1， pp.80-87.孤立主義的代表人物塔夫脫的修正案繼而指出：“相比起建立一個多邊性質(zhì)的安全聯(lián)盟，不如美國單方面向歐洲國家提供保護，在歐洲推行‘門羅主義’?！?68)Congressional Record， 81 Cong.， 1 sess.， 11 July 1949， p.9206， https:∥www.govinfo.gov/content/pkg/GPO-CRECB-1949-pt7/pdf/GPO-CRECB-1949-pt7-9-1.pdf.

如果美國無法扭轉(zhuǎn)西方在歐洲前沿的軍事弱勢，那么西歐復興只是天方夜譚。正因如此，艾奇遜反復對國會聲明：“只有美國可以復興西歐。雖然北約的主要功用在于軍事威懾，歐洲人卻會因此不遺余力地推動經(jīng)濟重建?！?69)Memo of Conversation: North Atlantic Treaty， April， 1， 1949， RG 59， Entry: 1189， Box 12， Folder: Secretary's Memos， March-April， 1949， National Archives II.與此同時，由于《北大西洋公約》與共和黨領(lǐng)袖范登堡力推的歐洲復興計劃相互銜接，因為害怕受到波及，在艾奇遜的游說下，范登堡也開始駁斥各種“北約修正案”。(70)Memorandum of Telephone Conversation with Senator Tom Connally and Arthur Vandenberg， June 24， 1949， May-June Folder， Box 65， Acheson Paper， TL.1949年7月16日，范登堡在參議院發(fā)表講話，他將《北大西洋公約》看作是“對《聯(lián)合國憲章》的必要補充，是西歐恢復活力和信心的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是和平的福音，是信仰的延續(xù)”。(71)Vandenberg Jr.， ed.， The Private Papers of Senator Vandenberg， pp.497-498.范登堡憑借其在美國政壇的影響力贏得了大部分反對派的支持。更為關(guān)鍵的是，早前以艾奇遜為首的西方陣營在巴黎外長會議中相對于蘇聯(lián)的強勢表現(xiàn)贏得了國會認可。(72)巴黎會議于1949年5-6月舉行，會議中艾奇遜與英法等西方外長就德國分裂為東西兩部分基本達成一致，奧地利問題得以成功解決，蘇聯(lián)所倡導的兩德統(tǒng)一以及德國中立化未被西方國家采納。最終，1949年7月21日，美國參議院以85∶13的絕對優(yōu)勢通過了《北大西洋公約》，7月25日，杜魯門總統(tǒng)簽署法案，公約正式生效。隨著10月6日《共同防御援助法案》正式出臺，美國正`式開啟了對歐洲的軍事援助。

《北大西洋公約》獲得國會批準，標志著艾奇遜在國家層面的較量中再度獲勝。比較而言，因為決策者關(guān)于國際談判的立場是由其對國內(nèi)能否批準的衡量而決定的，針對外交協(xié)議的雙層博弈，國家層面的博弈更為重要。美國三權(quán)分立的政治體制，民主、共和兩黨的政治偏好差異，的確給北約在美國國內(nèi)的獲勝集合施加了較大的限制，增加了領(lǐng)導人不履行承諾的可能性，減少了國際合作的機會。因此，首席談判代表必須針對不同的議題和利益集團進行協(xié)調(diào)，采取“議題聯(lián)系”(Issue Linkage)的方法達成協(xié)議。面對國會的刁難，艾奇遜則一直強調(diào)北約條款與《美國憲法》以及《聯(lián)合國憲章》的一致性，甚至將北約與歐洲復興計劃相互關(guān)聯(lián)，促使國會領(lǐng)袖為大西洋聯(lián)盟發(fā)聲，這種類型的議題聯(lián)系策略亦可稱之為“協(xié)作聯(lián)系”(Synergistic Linkage)，此舉有效地擴展了美國國會中的“獲勝集合”。(73)Putnam， “Diplomacy and Domestic Politics，” p.451.具體而言，談判者可以將舊有的國際議題與新的協(xié)議聯(lián)系起來，把后者是否通過與前者的前途命運關(guān)聯(lián)起來，同時盡可能地標榜新協(xié)議與國際國內(nèi)立法準則的一致性。如此一來，新協(xié)議在國內(nèi)的獲勝集合就會被放大，這也正是艾奇遜在國家層面博弈中所采取的策略。

結(jié)語：北約與戰(zhàn)后美國外交的跨大西洋視野

冷戰(zhàn)史作為一個長時段整體性的研究范疇，北大西洋公約組織的歷史沿革可謂其中的重要一環(huán)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束伊始，當美國發(fā)現(xiàn)自己與蘇聯(lián)在對戰(zhàn)后世界格局的設(shè)想與規(guī)劃等重大問題上逐漸難以取得共識，乃至蘇聯(lián)在歐洲腹地的軍事存在感愈發(fā)強勢之后，杜魯門政府最終選擇構(gòu)建美歐跨大西洋軍事聯(lián)盟，作為遏阻蘇聯(lián)權(quán)勢擴張的應對之策。而矢志秉持跨大西洋視野的國務(wù)卿艾奇遜，毫無疑問是這一大戰(zhàn)略的首席推手。那么，美國政府的這一舉措是否順應了戰(zhàn)后國際形勢的演變，艾奇遜和杜魯門此番違背美國外交傳統(tǒng)的突破性操作又為之后的美歐關(guān)系留下了怎樣的經(jīng)驗與遺產(chǎn)？

拋開北約奉行霸權(quán)主義、利己主義和強權(quán)政治，以及由此產(chǎn)生的一些消極影響，大西洋聯(lián)盟的存續(xù)確實有許多令人深思之處。戰(zhàn)后的跨大西洋關(guān)系呈現(xiàn)出如下特點：在以北大西洋公約組織為現(xiàn)實依托的大西洋聯(lián)盟中，美國是主要參與者和主導者；而在之后的歐洲一體化進程中，美國又是助推者和戰(zhàn)略支柱。歐洲因此逐漸擺脫困擾其長達幾個世紀的政治與安全困局，從最初“拉住美國，壓住德國，擋住俄國”的戰(zhàn)略嘗試，到最終建立起全新的歐洲安全秩序。戰(zhàn)后美國對蘇聯(lián)實行的全面遏制，在很大層面上導致其外交政策目標的盲目和泛化。在冷戰(zhàn)思維潛移默化的引導下，以艾奇遜為代表的美國政府決策層堅持以美歐聯(lián)合理念來主導外交模式：一方面積極在歐洲乃至整個西方締造新均勢，另一方面借助西歐的力量來遏制蘇聯(lián)。如果說，為了實現(xiàn)戰(zhàn)后復興，西歐國家的確有責任最大限度利用美國的綜合實力，那么，關(guān)鍵問題就是美歐雙方如何能達成共識性的集體安全理念。戰(zhàn)后初期大西洋主義的起勢，為這一戰(zhàn)略課題提供了應對之道。

本文將《北大西洋公約》締結(jié)歷程中的一系列動態(tài)政治博弈，建構(gòu)為一種相對靜態(tài)的“雙層分析系統(tǒng)”。艾奇遜比較成功地利用了國際層面取得的突破，以及戰(zhàn)后美國政壇的“兩黨一致”理念，最終使美國國內(nèi)就北約問題的“獲勝集合”最大化。杜魯門就曾提及，“沒有艾奇遜，根本不會有北大西洋公約組織”。(74)《杜魯門回憶錄》下卷，李石譯，北京：東方出版社，2006年，第317頁。概言之，戰(zhàn)后美國對歐政策的最大轉(zhuǎn)型在于締結(jié)西方軍事聯(lián)盟，這一新的政策涵蓋安全與經(jīng)濟兩個目標：美國通過大西洋聯(lián)盟為西歐的安全承擔主要責任，維持歐洲的穩(wěn)定局勢。同時，通過支持一體化而避免西歐退回民族國家爭霸狀態(tài)，美國在歐洲的戰(zhàn)略利益因此得以放大。作為戰(zhàn)后初期美國對歐政策的主要制定者，艾奇遜所秉持的跨大西洋視野——標榜美歐戰(zhàn)略性多維度聯(lián)合——開啟了對美國外交的主導歷程，亦成為北大西洋公約組織存續(xù)至今的真正動因。