劉國永 熊 羽

作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共績效研究院、上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰?/p>

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布以來，各地紛紛按照3—5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系的目標(biāo)推進(jìn)各項(xiàng)工作。在“三全”的框架體系之內(nèi)，各地不斷嘗試創(chuàng)新突破，有的實(shí)施基于成本核算的預(yù)算績效管理，有的開展下級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，有的開展績效標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，應(yīng)該說都具有各自的亮點(diǎn)和特色。當(dāng)然，各地也都面臨一些問題和挑戰(zhàn)，并總結(jié)了一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。目前，各地的預(yù)算績效管理工作，既處在階段收官的成果驗(yàn)收期，也處在再度出發(fā)的未來展望期。值此全面實(shí)施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵時(shí)刻，基于對歷史的總結(jié)和未來的期待，我們有針對性地總結(jié)出五個(gè)亟待進(jìn)一步深化破解的難題，并對應(yīng)地提出了一系列看法，以期把握未來預(yù)算績效管理工作的主要方向。

一、質(zhì)量為基：預(yù)算績效管理提質(zhì)擴(kuò)圍

構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的主要目標(biāo)。隨著各項(xiàng)工作的不斷深入，預(yù)算績效管理改革也進(jìn)入了“深水區(qū)”，管理對象進(jìn)一步拓展，延伸到政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算以及一般公共預(yù)算中的政府采購項(xiàng)目、政府購買服務(wù)項(xiàng)目、政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府債務(wù)項(xiàng)目、政府投資基金等。從管理對象特點(diǎn)來看，與以往納入績效管理的對象相比，主要有四個(gè)特點(diǎn)：一是管理目標(biāo)更綜合、更立體，例如，上述對象可能與國家關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變、理順政府間財(cái)政關(guān)系、國有資本保值增值等目標(biāo)相關(guān)聯(lián)，也會(huì)涉及具體某個(gè)管理環(huán)節(jié)的特定要求。二是對財(cái)政收入績效管理提出了明確要求，其他“三本預(yù)算”均可能涉及預(yù)算收入的績效管理內(nèi)容。三是財(cái)政管理與其他行業(yè)管理特征交織，例如，基金、債務(wù)等項(xiàng)目還需要結(jié)合金融及資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)管理要求。四是管理對象的層次更高，例如一級(jí)政府的財(cái)政運(yùn)行情況、某個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)基金整體運(yùn)行情況等。在全面實(shí)施預(yù)算績效管理之前，大多數(shù)財(cái)政部門不將這些對象納入管理范圍。

但是，“三全”的管理要求，使得對這類對象的管理需求與日俱增，相關(guān)的研究和試點(diǎn)也在陸續(xù)展開中。如何有效地將管理范圍拓展到這些對象、推動(dòng)全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作持續(xù)深入，已經(jīng)成為擺在各級(jí)財(cái)政部門乃至各級(jí)黨委政府面前的重大課題。因此，要實(shí)現(xiàn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的持續(xù)深入，有待于進(jìn)一步明確目標(biāo)、把握特征、完善路徑。明確目標(biāo)，就是要基于全方位的視角，將目標(biāo)定位于建立管理對象的目標(biāo)體系、內(nèi)容體系、方法體系和標(biāo)準(zhǔn)體系；把握特征，就是要按照全覆蓋的要求，在管理過程中充分體現(xiàn)不同對象的不同特征；完善路徑，就是要提煉全過程的經(jīng)驗(yàn)，搭建形成覆蓋事前評(píng)估、目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)的閉環(huán)系統(tǒng)。

二、標(biāo)準(zhǔn)為本：預(yù)算管理一體化科學(xué)化

實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的根本目標(biāo)，集中體現(xiàn)了績效為預(yù)算管理服務(wù)，通過績效管理提升預(yù)算管理水平，進(jìn)而推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化的基本方向。績效標(biāo)準(zhǔn)體系是全面實(shí)施預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，也是預(yù)算和績效管理一體化的核心，包括目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、支出標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)三項(xiàng)內(nèi)容。其中，目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是支出標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，支出標(biāo)準(zhǔn)是目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的約束條件，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和支出標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)節(jié)機(jī)制。“十三五”期間，我國通過推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理，在完善績效管理流程、加大績效管理覆蓋范圍、強(qiáng)化預(yù)算和績效管理銜接等方面取得了較大進(jìn)展。但是，在績效管理的深度上，由于績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和支出標(biāo)準(zhǔn)缺乏銜接，績效管理和預(yù)算管理的一體化僅停留在流程和形式上，績效和預(yù)算“兩張皮”、預(yù)算編制和執(zhí)行“兩張皮”等問題仍然沒有解決。只有健全績效標(biāo)準(zhǔn)體系，以績效標(biāo)準(zhǔn)作為支出標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，才能進(jìn)一步發(fā)揮績效標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算和績效管理中的基礎(chǔ)支撐作用，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理全過程的實(shí)質(zhì)性一體化融合。

健全預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)體系，應(yīng)以績效指標(biāo)建設(shè)為基礎(chǔ)，包含三方面內(nèi)容：一是以目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、支出標(biāo)準(zhǔn)銜接匹配為原則，建立以規(guī)劃政策和部門職責(zé)為先導(dǎo)，以質(zhì)量和效益為核心的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。二是要在保障財(cái)政資源統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持先有目標(biāo)再有預(yù)算，分析實(shí)現(xiàn)目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理支出水平，建設(shè)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)。三是要健全各類績效評(píng)價(jià)方法、規(guī)則、模型和管理標(biāo)準(zhǔn)等，研判支出安排和目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的匹配性，以評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的建立促進(jìn)目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和支出標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、支出標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等三項(xiàng)構(gòu)成了績效標(biāo)準(zhǔn)的完整體系，需要整體設(shè)計(jì)和全面推進(jìn)?？冃?biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的水平和質(zhì)量，也反映了預(yù)算績效管理的水平，也是實(shí)質(zhì)性通過預(yù)算績效推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化的關(guān)鍵。這也是黨的十九大對預(yù)算管理改革的要求。

三、主體責(zé)任：業(yè)、財(cái)、績?nèi)诤系男袠I(yè)績效管理體系

在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的整體背景下，通過若干年的工作實(shí)踐，預(yù)算績效管理工作已不再是財(cái)政部門的“獨(dú)角戲”，相關(guān)要求已經(jīng)轉(zhuǎn)化為不少行業(yè)領(lǐng)域主管部門的自身訴求。一是預(yù)算績效管理正在成為行業(yè)主管部門開展內(nèi)部管理的重要工具，通過將業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)相互融合，厘清主管部門和單位之間、機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同處室之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，將績效管理作為預(yù)算部門開展內(nèi)部管理的新手段、新方法。二是預(yù)算績效管理有助于明確政府開展行業(yè)監(jiān)管和補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，建立以績效數(shù)據(jù)為支撐的行業(yè)監(jiān)管體系，確立行業(yè)監(jiān)管的績效標(biāo)桿。三是預(yù)算績效管理可以實(shí)現(xiàn)行業(yè)管理的進(jìn)一步科學(xué)化、精細(xì)化，樹立績效標(biāo)桿，解決部門預(yù)算資源配置效率最大化的問題。

這種轉(zhuǎn)變的產(chǎn)生，來自行業(yè)領(lǐng)域主管部門不同的管理訴求。一是行業(yè)領(lǐng)域主管部門是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體，更多的部門預(yù)算自主管理權(quán)限體現(xiàn)為對行業(yè)領(lǐng)域特征的關(guān)注。二是與財(cái)政部門更關(guān)注資金相比，行業(yè)領(lǐng)域主管部門更關(guān)注預(yù)算績效管理與部門運(yùn)轉(zhuǎn)、項(xiàng)目管理、業(yè)務(wù)開展、部門履職等方面的聯(lián)系。三是由于存在業(yè)務(wù)方面相關(guān)的考核評(píng)估，行業(yè)領(lǐng)域主管部門對預(yù)算績效管理與各種形式的督導(dǎo)、考核、評(píng)估、評(píng)價(jià)能否相互融合較為關(guān)注。因此，在后續(xù)搭建行業(yè)領(lǐng)域績效管理體系的過程中，主要應(yīng)做到三點(diǎn)：一是立足績效，建立覆蓋部門內(nèi)部所有績效管理需求的管理體系，覆蓋管理的多個(gè)層次，實(shí)現(xiàn)多類績效管理需求的統(tǒng)合。二是聚焦財(cái)務(wù)，抓住資金管理主線，以績效視角改變傳統(tǒng)記賬式財(cái)務(wù)向管理會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)型，以融合創(chuàng)新支撐財(cái)務(wù)治理能力現(xiàn)代化。三是專精業(yè)務(wù)，涵蓋運(yùn)轉(zhuǎn)、人事、資產(chǎn)等各個(gè)方面的管理內(nèi)容，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)行業(yè)領(lǐng)域智能管理、智能決策。因此，預(yù)算績效管理對于部門單位的最大價(jià)值是通過優(yōu)化資源配置，提升部門決策和管理水平。

四、治理規(guī)制：基層政府預(yù)算績效決策體系

基層政府是我國政府治理的基礎(chǔ)，承擔(dān)著多數(shù)公共服務(wù)的主體責(zé)任，既向普通民眾直接提供教育、衛(wèi)生、公共安全、住房、文化等基本公共服務(wù)，也通過國有企業(yè)間接提供供水、供熱、公交、環(huán)衛(wèi)等公用事業(yè)服務(wù)。在履行上述政府職能的過程中，基層政府始終面臨著財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、人力資源緊張、管理手段匱乏、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)缺失等諸多問題。不同于其他更高層級(jí)政府的管理現(xiàn)狀，對于基層政府而言，如何緊緊抓住全面實(shí)施預(yù)算績效管理的改革契機(jī)，充分發(fā)揮績效“指揮棒”的作用，厘清縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，最大限度簡化管理流程和降低管理難度，將預(yù)算績效與基層財(cái)政資源的整合及配置決策聯(lián)系起來，既是最為迫切的需求，也是亟待解決的難點(diǎn)。

相對于其他層級(jí)政府將項(xiàng)目和政策作為主要績效管理對象的通行做法，基層政府應(yīng)立足于自身財(cái)政資源的整體配置規(guī)劃，縮短績效管理行為與財(cái)政資源投入決策之間的半徑，按照基層政府財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，通盤考慮如何有效率、均等化、可持續(xù)地回應(yīng)普通民眾希望獲得公共服務(wù)的基本訴求。為此，對于基層政府而言：一是推進(jìn)基本公共服務(wù)績效分析及標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，以績效標(biāo)準(zhǔn)為引領(lǐng)，全面盤活縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政資源，破解當(dāng)前有限資源和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)之間的矛盾難題。二是加快公用事業(yè)國有企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定及機(jī)制建設(shè)，合理劃分政府與市場的邊界，提升公用事業(yè)的服務(wù)供給效率。三是推進(jìn)一級(jí)政府財(cái)政運(yùn)行綜合績效決策分析，提供縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的衡量工具，及時(shí)發(fā)現(xiàn)影響高質(zhì)量發(fā)展的重大風(fēng)險(xiǎn)因素。

五、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)：預(yù)算績效管理大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用

當(dāng)前，大數(shù)據(jù)應(yīng)用日益成為“數(shù)字政府”轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)和新的驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)數(shù)據(jù)融合和資源整合，開展數(shù)據(jù)應(yīng)用，將極大地提升政府履職能力。財(cái)政和預(yù)算部門作為績效管理的責(zé)任主體，既有條件也有必要依托這一抓手，加快推進(jìn)績效大數(shù)據(jù)應(yīng)用，充分整合和挖掘數(shù)據(jù)資源，促進(jìn)政務(wù)信息化由傳統(tǒng)流程化管理向數(shù)據(jù)資源價(jià)值發(fā)揮、支持科學(xué)決策的重大轉(zhuǎn)變。預(yù)算績效管理作為貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和決算全過程的管理活動(dòng)，對大數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用不應(yīng)局限于財(cái)政自身數(shù)據(jù)，也需要將各個(gè)預(yù)算部門和單位的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)納入進(jìn)去，同時(shí)還需要整合政務(wù)數(shù)據(jù)之外的外部數(shù)據(jù)。

整合內(nèi)外數(shù)據(jù)，開展預(yù)算績效管理大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用，就需要進(jìn)一步完善具體的應(yīng)用路徑。一是建立應(yīng)用機(jī)制，加快推動(dòng)形成以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌、政務(wù)信息化主管部門協(xié)調(diào)、行業(yè)需求部門主導(dǎo)參與、相關(guān)部門單位積極配合的工作格局，深度挖掘行業(yè)領(lǐng)域預(yù)算績效管理的需求，通過多種方式支持與專業(yè)企業(yè)開展合作，理順大數(shù)據(jù)建設(shè)過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立預(yù)算績效大數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。二是明確應(yīng)用場景，使相關(guān)場景完全貼合預(yù)算管理實(shí)踐，面向?qū)嵺`工作中面臨的難點(diǎn)問題，讓大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和決算的全流程中充當(dāng)監(jiān)管工具、衡量工具、模擬工具。三是設(shè)計(jì)應(yīng)用功能，按照應(yīng)用場景的基本定位，提供全景現(xiàn)狀、問題診斷、仿真模擬等分析功能，有效滿足財(cái)政部門和預(yù)算部門掌握預(yù)算績效全景現(xiàn)狀、識(shí)別資源配置主要風(fēng)險(xiǎn)、了解不同配置策略下預(yù)算績效變化趨勢等管理訴求。