孫國斌，吳伊璇

（貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 貴州，貴陽 550025）

1 問題的提出

中國在幾千年社會發(fā)展過程中，基于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形態(tài)與農(nóng)業(yè)文明而形成了“占地而生”的社會形態(tài)，講究“一方水土養(yǎng)一方人”，以土地為生的農(nóng)民，擁有土地是常態(tài)，缺失土地是變態(tài)。由于過往部分政策實(shí)施過程中落實(shí)不到位或是執(zhí)行偏差而導(dǎo)致當(dāng)下失地少地農(nóng)民數(shù)量驟增，面對現(xiàn)實(shí)情況下生活在城市的農(nóng)村戶籍家庭人少地多，而屬于村集體成員的年輕人已經(jīng)無地可分的現(xiàn)實(shí)，加上部分村莊已經(jīng)對失地少地的農(nóng)戶進(jìn)行土地補(bǔ)償?shù)某兄Z，二輪延包農(nóng)地調(diào)整陷入了復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)困境。從農(nóng)地調(diào)整政策實(shí)施情況來看,二輪承包到期后農(nóng)地調(diào)整的確壓力很大[1]。綜上來看，農(nóng)地調(diào)整的困境破解對完美整合出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求下村莊土地的最優(yōu)分配具有重大意義，這也是對土地長久收益、規(guī)?；l(fā)展、科學(xué)化經(jīng)營提供一個楔口。

2 現(xiàn)有研究成果及意義

目前對農(nóng)地調(diào)整的研究主要涵蓋三個方面，分別為農(nóng)地調(diào)整的時代合理性、現(xiàn)實(shí)利弊性、利益復(fù)雜性?，F(xiàn)有研究對未來二輪延包政策下農(nóng)地調(diào)整具有較大的參考和啟發(fā)。

第一，時代合理性。在2010～2012年對中國東、中、西部26省的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)地調(diào)整的比例高達(dá)45%以上[2]，同時研究發(fā)現(xiàn)二輪承包之后仍有32.8%的村進(jìn)行過農(nóng)地調(diào)整[3]，并且大部分省市的農(nóng)地調(diào)整發(fā)生率都在40%左右[4]。另外由于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模一直滯后于勞動力的轉(zhuǎn)移速率[5]，處于初期發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)尚無法替代農(nóng)地調(diào)整的作用。

第二，現(xiàn)實(shí)利弊性。關(guān)于農(nóng)地調(diào)整的弊端研究上，有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地調(diào)整干擾了地權(quán)的穩(wěn)定，降低了農(nóng)戶的投資意愿，大大損害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率[6]。也有研究指出頻繁的農(nóng)地調(diào)整減少了土地流轉(zhuǎn)收益，增加了交易成本，影響了租賃土地的利用效率[7]，對村莊公共物品和服務(wù)的供給效率將會受到嚴(yán)重影響[8]。政治關(guān)聯(lián)農(nóng)戶在農(nóng)地調(diào)整中具有土地分配的“比較優(yōu)勢”，他們在農(nóng)地調(diào)整中獲得的承包地和人均占有的承包地更多[9]，該群體的參與極有可能導(dǎo)致矛盾和糾紛。在農(nóng)地調(diào)整優(yōu)勢研究上，農(nóng)地調(diào)整可以部分拉平土地的邊際產(chǎn)出差異，減緩效率損失的惡化趨勢[10]，改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的靜態(tài)低效率[11]。國外研究發(fā)現(xiàn)，中國村莊大規(guī)模農(nóng)地調(diào)整的發(fā)生概率每增加1%，農(nóng)戶家庭勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移的可能性會下降2.1%[12]，在潛移默化的情況下農(nóng)地調(diào)整促進(jìn)了勞動力的長期流動[13]，發(fā)揮了失業(yè)保險的保障作用[10]。

第三，利益復(fù)雜性。研究指出由于農(nóng)地調(diào)整導(dǎo)致的矛盾植根于人地關(guān)系、社會關(guān)系和治理關(guān)系，或者是多個層面的交織[14]。也有研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)地調(diào)整的限制不僅來自政策，也來自村莊內(nèi)部的復(fù)雜矛盾[2]。農(nóng)民對“不得調(diào)地”政策的態(tài)度可以視為在資源匱乏、政策約束和經(jīng)濟(jì)不確定性較高背景下的利益最大化選擇問題或利益受損最小化選擇問題[15]。

通過上述文獻(xiàn)研究，說明了農(nóng)地調(diào)整對農(nóng)村發(fā)展的影響仍存在多種可能性，那么“雙刃劍”的農(nóng)地調(diào)整如何在二輪延包中破解困境并更好的促進(jìn)農(nóng)村土地制度演化和鄉(xiāng)村發(fā)展呢？

3 農(nóng)地調(diào)整困境

未來農(nóng)地調(diào)整的問題首先在于其本身被法律政策限制。首先“不得調(diào)整”的法律規(guī)定則成為農(nóng)地調(diào)整的最大阻力[16]。其次二輪延包下農(nóng)地調(diào)整自身面臨“調(diào)”與“不調(diào)”的兩難選擇，調(diào)地有違“穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變”的政策，不調(diào)地既干預(yù)村莊基層治理又陷入失地少地農(nóng)民的公平倫理道德泥潭。

3.1 集體成員權(quán)身份模糊

集體成員權(quán)是農(nóng)地調(diào)整的必備條件，土地的基本物品屬性在調(diào)整中展現(xiàn)無遺。二輪延包的調(diào)整會以“小調(diào)整”為主，被確認(rèn)為農(nóng)村集體成員的失地少地農(nóng)民為主要成員，由于集體成員認(rèn)定不屬于立法工作范圍，而是各省或各地區(qū)自行制定標(biāo)準(zhǔn)，目前集體成員權(quán)的獲得大多依靠的是非正式的村社共識，導(dǎo)致權(quán)利認(rèn)定在我國眾多村莊尚存在差異和漏洞。

3.2 土地歷史矛盾積聚

當(dāng)下城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快導(dǎo)致被征地后失地少地群眾增多，前兩輪土地承包已經(jīng)累計45年，歷經(jīng)了兩代人，農(nóng)村形成了嚴(yán)重的人地矛盾。由于歷史各種矛盾的積聚，加上農(nóng)地調(diào)整的矛盾可能是來自以往村民在日常生活、生產(chǎn)中形成的矛盾和糾紛[17]，二輪延包政策下失地少地的農(nóng)民勢必會對土地的歸屬產(chǎn)生新的沖擊，“寸土必爭”的局面將浮現(xiàn)。

3.3 調(diào)整缺乏依據(jù)

隨著農(nóng)村鄉(xiāng)土共識的逐漸瓦解，農(nóng)地調(diào)整依賴政策法律的程度越來越大，但是由于農(nóng)地調(diào)整的法律政策性強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)執(zhí)行過程未知的盲區(qū)還有很多，基層難以精準(zhǔn)把握的同時導(dǎo)致土地糾紛的發(fā)生，造成群眾的集體上訪，侵蝕著基層的有序治理和農(nóng)村發(fā)展。

3.4 村集體干部的職責(zé)失位

從現(xiàn)實(shí)中來看，村集體干部們大多選自本村精英和能人，具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和溝通村莊全部成員的能力，以鄉(xiāng)土情感為紐帶，也不可避免的摻雜個人感情在農(nóng)地調(diào)整中，尤其是面對干部自身家族的發(fā)展和個人后續(xù)仕途問題上，加上無法有效對村干部的剩余控制權(quán)與處置權(quán)進(jìn)行良好的規(guī)避，甚至出現(xiàn)了偏袒和違反規(guī)定的做法導(dǎo)致職責(zé)失位。

3.5 糾紛處理不當(dāng)

在治理資源制約的客觀現(xiàn)實(shí)下，“以政治犧牲行政”的方式能夠迅速回應(yīng)基層治理中的一些現(xiàn)實(shí)需求，但也帶來各種難以控制的意外后果，強(qiáng)化了目前基層土地治理上“和稀泥”、“維穩(wěn)”等工作開展舊疾。二輪延包下，農(nóng)地調(diào)整糾紛由于牽扯部門多，基層維穩(wěn)工作增強(qiáng)，糾紛的結(jié)案時間可能跨度更長、執(zhí)行阻力更大。

面對以上種種現(xiàn)實(shí)困境，我們寄希望于農(nóng)村土地確權(quán)再次查漏補(bǔ)缺，同時完善對集體成員權(quán)的規(guī)范認(rèn)定，政府主體和村干部自身也當(dāng)有所思考和改進(jìn)，農(nóng)地調(diào)整過程中一旦出現(xiàn)問題使相對穩(wěn)定的狀態(tài)被打破，可能產(chǎn)生一系列的并發(fā)后果。農(nóng)地調(diào)整的缺位不僅僅導(dǎo)致土地資源配置進(jìn)一步失衡，可能會進(jìn)一步造成村莊基層治理的惡化，甚至使得農(nóng)村生產(chǎn)力下降和村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，鄉(xiāng)村振興進(jìn)入拖延期。具體見圖1。

4 農(nóng)地調(diào)整的路徑優(yōu)化

農(nóng)地調(diào)整指因人地關(guān)系變化而對農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)所做的調(diào)整，其目的是維護(hù)集體成員農(nóng)地賦權(quán)的公平性[18]。二輪延包政策下農(nóng)地調(diào)整應(yīng)該認(rèn)清土地的動態(tài)變化、增強(qiáng)村民的公平感以及維系土地利益格局，重點(diǎn)針對失地和少地農(nóng)戶、給與承諾再調(diào)整的農(nóng)戶、因糾紛被動調(diào)整的農(nóng)戶三類群體，遵循自愿互利原則，按法定程序進(jìn)行調(diào)整。主要依賴的方式：一是法律政策的延伸，屬于常規(guī)的正式調(diào)整，二是由農(nóng)戶內(nèi)部之間的私下分配和協(xié)商的非正式調(diào)整。兩種調(diào)整方式互相制衡和影響。二輪延包的農(nóng)地調(diào)整也應(yīng)是對人地關(guān)系、社會關(guān)系、治理關(guān)系“結(jié)平衡賬”的過程[14]。詳見表1。

表1 二輪延包下農(nóng)地調(diào)整的新內(nèi)涵

二輪延包政策下非正式地權(quán)界定的農(nóng)地調(diào)整秩序需進(jìn)行深化和明晰，以規(guī)則和制度將農(nóng)地調(diào)整的比較優(yōu)勢進(jìn)一步發(fā)揮。需要明確的是未來農(nóng)地調(diào)整的方向應(yīng)不是自下而上的上報和討論，而是自上而下的計劃與布置，面對調(diào)整中可能發(fā)生的各種問題應(yīng)該把握各個流程的主動權(quán)，在特殊情境下也應(yīng)化被動為主動，才能下好這盤棋。我們也將從農(nóng)地調(diào)整的前期分配、中期實(shí)施以及后期穩(wěn)定三個階段探析可能發(fā)生的問題。

4.1 初期分配階段

二輪延包政策下首先要強(qiáng)化成員對農(nóng)地調(diào)整的認(rèn)同，并使成員精準(zhǔn)掌握政策和文件要求。同時為使農(nóng)地調(diào)整后仍能規(guī)模化和機(jī)械化發(fā)展，預(yù)先同農(nóng)戶協(xié)商好調(diào)整后的土地為自耕還是流轉(zhuǎn)，進(jìn)行區(qū)分調(diào)整，允許調(diào)整中團(tuán)體內(nèi)部分配，并確定調(diào)整的置換比例，確保土地能夠集中連片和長期穩(wěn)定。對于符合預(yù)留機(jī)動地的農(nóng)村在調(diào)整中適當(dāng)預(yù)留機(jī)動地。對于失地少地的農(nóng)民調(diào)整中可以按家庭人口、勞動力或二者兼而有之進(jìn)行分配。其次調(diào)整中規(guī)避村規(guī)民俗的干擾，避免村莊內(nèi)宗教勢力的加入影響正常的農(nóng)地調(diào)整進(jìn)程和方向，并重視非正式約束對調(diào)地進(jìn)程的影響。最后要控制調(diào)整的交易成本。農(nóng)地調(diào)整成本和時間過高就失去了其促進(jìn)穩(wěn)定的初衷，對于波動較大的調(diào)整要思之再思。

4.2 中期實(shí)施階段

在調(diào)整的中期階段要完成調(diào)整土地質(zhì)量測算以及地塊與農(nóng)戶的配對工作。嚴(yán)格避免調(diào)整后土地期限含糊、調(diào)整手續(xù)不規(guī)范、土地配置不均、家庭人數(shù)增減和分地面積之間協(xié)商有誤、新增失地少地群體等系列階段問題。在該階段下農(nóng)地調(diào)整中可能會導(dǎo)致一方利益損失，通過行政補(bǔ)償制度和市場補(bǔ)償制度相結(jié)合的方式發(fā)揮作用，從而賦予失地人口失地替代性補(bǔ)償和新增人口未得地替代性補(bǔ)償。其次針對特殊群體也就是釘子戶，要做到特事特辦，充分認(rèn)識二輪延包下農(nóng)民分化和代際差異的客觀事實(shí)，關(guān)注到農(nóng)戶切身利益和合法利益。最后在實(shí)施階段要防止村集體干部監(jiān)管工作中腐敗和職權(quán)濫用問題，農(nóng)地調(diào)整不免涉及村莊宗族和其他利益團(tuán)體的利益，杜絕“調(diào)錯地”和“錯調(diào)地”的現(xiàn)象發(fā)生，使農(nóng)地調(diào)整中土地權(quán)屬明晰的同時產(chǎn)權(quán)邊界更加清晰。

4.3 后期穩(wěn)定階段

在調(diào)整的后期首先做好相關(guān)的農(nóng)地調(diào)整的制度配套工作。包括完善的農(nóng)村承包地的退出機(jī)制制度、村民自治制度和農(nóng)地調(diào)整監(jiān)管制度等，其次調(diào)整完成后，應(yīng)及時準(zhǔn)確的做好公示和備案留存工作，并且補(bǔ)發(fā)調(diào)整后土地的相關(guān)證書和資質(zhì)，針對后期土地征用補(bǔ)償以及下一代的土地承包權(quán)繼承等問題做好防范。最后在調(diào)整后的變動處理環(huán)節(jié)，考慮到社會變遷下農(nóng)民的農(nóng)轉(zhuǎn)非、國家政策變遷、人口變動等問題，做好動態(tài)監(jiān)測并及時出臺相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)舉措和變動處理流程，確保農(nóng)地調(diào)整的后期穩(wěn)定。

在農(nóng)地調(diào)整的全程要遵循依法有序、因地制宜、農(nóng)民自愿、民主管理的調(diào)整策略。農(nóng)地調(diào)整效率損失源于尋租行為[19]，因此在調(diào)整中要最大限度做到公開、透明,讓每個人都有機(jī)會平等獲得集體資源和調(diào)整機(jī)會，避免權(quán)力的過分集中，加強(qiáng)對農(nóng)地調(diào)整各個階段的監(jiān)督，包括黨內(nèi)外監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督，以遏制農(nóng)地調(diào)整尋租空間的生成，提高效率（見圖2）。

5 展望

傳統(tǒng)均分土地的調(diào)整方式已經(jīng)無法禁受當(dāng)下我國農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)村勞動力弱質(zhì)化的考驗(yàn)。在產(chǎn)權(quán)制度框架已經(jīng)被構(gòu)建的情況下，農(nóng)地調(diào)整可以進(jìn)一步增強(qiáng)土地的規(guī)?；图s化經(jīng)營。調(diào)整適當(dāng)對農(nóng)民可持續(xù)生計、緩解農(nóng)民內(nèi)部兩級分化等方面也具備重大意義。建立在二輪延包政策的農(nóng)地調(diào)整的理想形勢，固然不是削弱部分農(nóng)戶利益，但也不能對弱勢農(nóng)戶群體置若罔聞，而是在不平衡中求得土地基本平衡或利益協(xié)調(diào)的均衡關(guān)系，構(gòu)建初期分配、中期實(shí)施、后期穩(wěn)定階段農(nóng)地調(diào)整的框架體系。同時應(yīng)考慮不同地區(qū)資源稟賦的優(yōu)劣性針對性的調(diào)整。農(nóng)地調(diào)整的得當(dāng)妥當(dāng)對基層治理和國家政策和制度的落實(shí)大有裨益。在農(nóng)地調(diào)整過程中有法可依、有據(jù)可循才能讓農(nóng)民“口服”，公平的分、效率的分才能讓農(nóng)民“心服”。二輪延包政策下的農(nóng)地調(diào)整應(yīng)是一個階段性的動態(tài)的概念，新階段下它既包含朝著公平和效率發(fā)展的樸素法則，也預(yù)示著不斷以變化著的人口調(diào)整土地、防范日后土地糾紛的內(nèi)在遵循。