梁 偉

（武漢大學(xué)社會學(xué)院，湖北 武漢 430072）

1 引言

農(nóng)地細(xì)碎化是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中面臨的重要問題[1]。20世紀(jì)80年代初，我國實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，形成小農(nóng)戶家庭經(jīng)營格局，農(nóng)地細(xì)碎化問題逐步顯現(xiàn)。中共十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，將扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為重要內(nèi)容，近年來中央1號文件也鼓勵發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有效解決農(nóng)地細(xì)碎化問題并實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，對推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

學(xué)者們主張通過市場化機(jī)制、行政化機(jī)制和自主治理機(jī)制應(yīng)對農(nóng)地細(xì)碎化問題。主張市場化機(jī)制的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由“看不見的手”配置土地資源從而推動土地流轉(zhuǎn)[2-3]。集體所有制是殘缺的土地產(chǎn)權(quán)[4]，影響了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民對土地的投資積極性[5]，需要界定合法產(chǎn)權(quán)[6]并賦予農(nóng)民可交易的土地產(chǎn)權(quán)[7]，二戰(zhàn)后的日本就是通過市場化機(jī)制解決了農(nóng)地細(xì)碎化問題[8]。但已有研究表明，市場化機(jī)制并不能有效解決農(nóng)地細(xì)碎化問題，其難以解決過高的交易費(fèi)用問題[9]，而且農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營較少受到農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場影響[10]。主張行政化機(jī)制的學(xué)者認(rèn)為，政府應(yīng)在農(nóng)地細(xì)碎化治理過程中發(fā)揮重要作用[11-13]，歐洲國家應(yīng)對農(nóng)地細(xì)碎化的初始方式就是政府主導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)的土地整治過程[14]。土地整治可以擴(kuò)大田地規(guī)模與有效耕種面積[15]，改善土地生態(tài)[16]，是順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢的重要做法[17]。但是，行政化機(jī)制面臨諸多困境：一是“最后一公里”困境[18]，借助行政化方式推動農(nóng)地整治極有可能因?yàn)樯贁?shù)農(nóng)民不配合而難以實(shí)施；二是潛藏政治性風(fēng)險(xiǎn)，地方政府往往以強(qiáng)制性手段推動農(nóng)地整治和農(nóng)地流轉(zhuǎn)，形成了對小農(nóng)戶的排斥。研究發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)的農(nóng)民依托村社集體開展農(nóng)地細(xì)碎化治理[1，19]，形成兼具規(guī)模優(yōu)勢與效益優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)[19-22]。有學(xué)者將上述治理方式概括為自主治理機(jī)制。自主治理機(jī)制將農(nóng)地細(xì)碎化問題看作公共治理問題，認(rèn)為農(nóng)民能夠借助自組織方式應(yīng)對農(nóng)地細(xì)碎化問題[23]。自主治理機(jī)制認(rèn)識到了村莊集體行動的重要性，主張發(fā)揮村社組織的主導(dǎo)作用，激發(fā)農(nóng)民的參與積極性，克服行政化機(jī)制和市場化機(jī)制的不足，這為農(nóng)地細(xì)碎化治理提供了新思路。然而，自主治理機(jī)制片面強(qiáng)調(diào)社會內(nèi)部力量，忽視了外部力量的作用。農(nóng)地細(xì)碎化治理涉及農(nóng)民、地方政府、新型經(jīng)營主體等多個主體，單一的治理機(jī)制難以發(fā)揮作用[24]，農(nóng)地細(xì)碎化治理必須整合多元治理機(jī)制，形成治理合力。無論市場化機(jī)制、行政化機(jī)制還是自主治理機(jī)制，大多立足村莊視角尋找克服農(nóng)地細(xì)碎化的辦法，忽略了農(nóng)地細(xì)碎化治理的整體性、系統(tǒng)性和地域性。

基于上述治理機(jī)制的不足，本文引入?yún)f(xié)同治理視角。協(xié)同治理源于西方國家解決公共領(lǐng)域復(fù)雜問題的實(shí)踐[25]。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)作互動，共同應(yīng)對公共治理問題，以解決單個組織不能解決或不易解決的問題[26]。21世紀(jì)初，協(xié)同治理理論被引入國內(nèi)并被運(yùn)用于公共治理領(lǐng)域。在實(shí)踐過程中，協(xié)同治理已經(jīng)形成較為完備的理論體系?；诖?，本文以皖南地區(qū)的農(nóng)地細(xì)碎化治理實(shí)踐為基礎(chǔ)，結(jié)合協(xié)同治理理論構(gòu)建一個農(nóng)地細(xì)碎化治理的分析框架，探析多元治理主體的協(xié)同關(guān)系和協(xié)同運(yùn)作機(jī)制。

本文的數(shù)據(jù)材料來自筆者2020—2021年在皖南繁昌區(qū)開展的專題調(diào)研，調(diào)研總時長30天，重點(diǎn)考察了峨山鎮(zhèn)和平鋪鎮(zhèn)這兩個農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)的農(nóng)地細(xì)碎化治理情況。調(diào)研采用半結(jié)構(gòu)式訪談的方法，對繁昌區(qū)農(nóng)業(yè)部門的領(lǐng)導(dǎo)干部、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村干部、種田大戶及村民進(jìn)行深度訪談，訪談涉及農(nóng)地細(xì)碎化狀況、農(nóng)地確權(quán)和農(nóng)地整治過程、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程與形式、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式變革等具體內(nèi)容。筆者在關(guān)注農(nóng)地細(xì)碎化治理和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營等主題之余，還關(guān)注了農(nóng)民家庭生活、村莊治理等內(nèi)容，為理解農(nóng)地細(xì)碎化治理奠定了良好經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

2 農(nóng)地細(xì)碎化協(xié)同治理：一個新的分析框架

“協(xié)同”概念起源于德國物理學(xué)家哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)[27]。協(xié)同學(xué)作為一門研究普遍規(guī)律支配下的有序的、自組織的集體行為科學(xué)，在自然科學(xué)領(lǐng)域和社會科學(xué)領(lǐng)域均具有較強(qiáng)解釋力[28]。在社會科學(xué)領(lǐng)域，協(xié)同學(xué)原理被引入公共治理領(lǐng)域形成協(xié)同治理理論。協(xié)同治理是指國家、市場、社會和公民等多元主體針對公共事務(wù)的治理參與[29]，各主體注重發(fā)揮協(xié)同作用以形成協(xié)同效應(yīng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)[30]。結(jié)合協(xié)同治理理論和繁昌區(qū)經(jīng)驗(yàn)，本文提出農(nóng)地細(xì)碎化的協(xié)同治理模式，其核心內(nèi)涵是地方政府、村社集體、農(nóng)民與新型經(jīng)營主體等利益相關(guān)者共同參與農(nóng)地細(xì)碎化治理，并通過相互之間的協(xié)同效應(yīng)形成治理合力，解決農(nóng)地細(xì)碎化問題的過程。

協(xié)同治理的分析框架包括協(xié)同治理環(huán)境、協(xié)同治理結(jié)構(gòu)和協(xié)同治理運(yùn)作過程。協(xié)同環(huán)境是協(xié)同治理的初始條件，主要包括制度安排、資源條件和協(xié)同動機(jī)等因素。制度安排指的是國家關(guān)于農(nóng)地利用的政策和法規(guī)，協(xié)同治理必須在國家制度安排下有序進(jìn)行。資源條件指的是協(xié)同治理過程中可供利用的資源，包括物質(zhì)資源和文化資源。協(xié)同動機(jī)指的是協(xié)同治理過程中多元主體的動力來源和價(jià)值基礎(chǔ)。協(xié)同結(jié)構(gòu)是協(xié)同行動主體間形成的力量關(guān)系以及不同主體的角色定位[25，31]，主要包括組織結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)配置。協(xié)同治理的前提是治理主體的多元化[28]，因而農(nóng)地細(xì)碎化治理的主體應(yīng)包括地方政府、村社組織、農(nóng)民和新型經(jīng)營主體。上述主體擁有不同的社會資源、利益訴求和價(jià)值理念，在農(nóng)地細(xì)碎化治理過程中無法單獨(dú)發(fā)揮作用，必須相互合作形成協(xié)同效應(yīng)，在穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)中明確權(quán)責(zé)關(guān)系。協(xié)同過程是多元治理主體根據(jù)協(xié)同環(huán)境和協(xié)同結(jié)構(gòu)開展農(nóng)地細(xì)碎化治理實(shí)踐的微觀運(yùn)作機(jī)制，包括多元主體利益協(xié)同、治理資源整合以及機(jī)制優(yōu)化耦合，協(xié)同過程也是多元治理主體形成并實(shí)踐行動規(guī)則的過程。

綜上所述，協(xié)同治理環(huán)境、協(xié)同治理結(jié)構(gòu)和協(xié)同治理過程構(gòu)成農(nóng)地細(xì)碎化協(xié)同治理的整體框架：協(xié)同環(huán)境是農(nóng)地細(xì)碎化治理有效推進(jìn)的前提，奠定協(xié)同治理的客觀基礎(chǔ)；協(xié)同結(jié)構(gòu)為協(xié)同治理提供組織條件，明確多元主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，促使多元治理主體有效協(xié)同；協(xié)同過程是多元主體的協(xié)同機(jī)制和農(nóng)地細(xì)碎化治理的具體實(shí)踐方式（圖1）。

圖1 農(nóng)地細(xì)碎化協(xié)同治理分析框架Fig.1 The analytical framework for collaborative governance of farmland fragmentation

協(xié)同治理以超越村莊的視角，探討多元主體治理農(nóng)地細(xì)碎化的過程及其機(jī)制。協(xié)同治理的優(yōu)勢在于：第一，整體性視角的運(yùn)用。市場化機(jī)制和行政化機(jī)制立足于外部力量干預(yù)的視角審視農(nóng)地細(xì)碎化問題，力圖借助外部力量改變農(nóng)地細(xì)碎化狀況。自主治理機(jī)制從村莊自組織的角度出發(fā)，關(guān)注內(nèi)部主體的互動形式與決策過程。然而，農(nóng)地細(xì)碎化治理是內(nèi)外部力量共同參與的過程，村莊視角無法還原農(nóng)地細(xì)碎化治理的整體邏輯。第二，研究思路的轉(zhuǎn)向。不同于單一治理機(jī)制，協(xié)同治理認(rèn)為農(nóng)地細(xì)碎化治理是多元主體共同參與和協(xié)商的過程，強(qiáng)調(diào)多元治理主體的協(xié)同效應(yīng)，在這一過程中多元主體形成穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)的治理效果。

3 農(nóng)地細(xì)碎化的協(xié)同治理實(shí)踐

3.1 農(nóng)地細(xì)碎化現(xiàn)狀

繁昌區(qū)位于長江南岸沿江平原與丘陵山區(qū)的交界處，地形特點(diǎn)是半山半圩，農(nóng)地高低不平，地塊相對分散。繁昌區(qū)戶籍人口約28萬人，耕地面積超過20萬畝，戶均耕地面積約5～6畝。20世紀(jì)80年代初實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，但也導(dǎo)致農(nóng)地被分割為無數(shù)小地塊。農(nóng)村改革初期，為保證農(nóng)地分配的公平性，絕大部分村莊都會根據(jù)人口變動調(diào)整農(nóng)地面積，部分農(nóng)戶的耕地甚至被分割為十余個地塊，分布在遠(yuǎn)近不同的位置上，耕作十分不便。20世紀(jì)90年代后期，由于靠近長三角城市帶，繁昌區(qū)農(nóng)村勞動力向長三角地區(qū)大量轉(zhuǎn)移，外出務(wù)工的農(nóng)民將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給親朋鄰里。村莊屬于熟人社會，農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有“鄉(xiāng)土邏輯”，流轉(zhuǎn)形式相對隨意[32]，這使得農(nóng)地更加細(xì)碎，農(nóng)業(yè)經(jīng)營更加不穩(wěn)定。21世紀(jì)初，繁昌區(qū)出現(xiàn)了大規(guī)模農(nóng)地拋荒，部分農(nóng)民希望通過市場化方式流轉(zhuǎn)農(nóng)地，但是難以克服“釘子戶”的問題[33]。繁昌區(qū)農(nóng)民普遍希望改善農(nóng)田耕作條件，解決農(nóng)地拋荒問題，地方政府以此為契機(jī)開展農(nóng)地細(xì)碎化治理。

3.2 農(nóng)地細(xì)碎化治理的實(shí)踐過程

農(nóng)地細(xì)碎化治理有兩種思路，即針對小農(nóng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)地細(xì)碎化治理和針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)地細(xì)碎化治理，二者在目標(biāo)、內(nèi)容和參與主體方面存在差異。對于小農(nóng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)地細(xì)碎化治理，其重點(diǎn)在于改變農(nóng)戶承包地細(xì)碎的現(xiàn)實(shí)困境，促進(jìn)小農(nóng)戶連片經(jīng)營承包地。因此，農(nóng)地細(xì)碎化治理的主要內(nèi)容是提高小農(nóng)戶的地塊整合程度并且使小農(nóng)戶獲得相對完整的承包地。在此過程中，小農(nóng)戶成為農(nóng)地細(xì)碎化治理的關(guān)鍵主體。對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)地細(xì)碎化治理，其重點(diǎn)在于改變農(nóng)地細(xì)碎化困境及其引發(fā)的農(nóng)地拋荒問題，提高農(nóng)地資源的使用效率。因此，農(nóng)地細(xì)碎化治理的主要內(nèi)容是推動農(nóng)地整合連片和規(guī)?；?jīng)營，這一治理過程需要整合地方資源，充分激活政府、社會和市場的參與積極性。繁昌區(qū)的治理思路是“農(nóng)地整治與整合+農(nóng)地流轉(zhuǎn)”，即借助農(nóng)地整治的契機(jī)將細(xì)碎農(nóng)地整合起來，在此基礎(chǔ)上通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，既解決農(nóng)地細(xì)碎化問題，又提高農(nóng)地使用效率。這一治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要地方政府、村社集體、農(nóng)民和新型經(jīng)營主體等多元主體共同參與。

（1）農(nóng)地整治與農(nóng)地整合。在小農(nóng)戶分散經(jīng)營的格局下，農(nóng)地被縱橫交錯的田埂和田間路切割成數(shù)個小地塊，并且由于地形地勢、農(nóng)戶經(jīng)營差異等因素的影響，農(nóng)地變得高低不平。因此，農(nóng)地整治與整合是農(nóng)地細(xì)碎化治理的基本前提。農(nóng)地整合需要打破田埂、平整地塊、修建機(jī)耕路和水渠等設(shè)施，這些工程耗資巨大，村莊內(nèi)部難以應(yīng)對。地方政府積極為村莊鏈接農(nóng)地整治資源，農(nóng)民以村社集體為單元組織起來協(xié)商農(nóng)地整治細(xì)則，從而消解了集體行動的物質(zhì)困境與組織困境。農(nóng)地整合涉及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)問題，如何在法律允許的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地整合成為重大難題。地方政府根據(jù)實(shí)際情況，提出“虛擬地塊、二次流轉(zhuǎn)”的方案，并以“確權(quán)確畝不確四至”的原則對農(nóng)戶承包地進(jìn)行虛擬確權(quán)，農(nóng)戶擁有確定面積承包地的承包經(jīng)營權(quán)，但地塊是虛擬的。地方政府在農(nóng)地整治的基礎(chǔ)上推動虛擬確權(quán)，從制度層面強(qiáng)化農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，但也消除了農(nóng)戶對固定地塊的權(quán)利，為農(nóng)地整合提供了制度條件。

繁昌區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對落后，機(jī)耕道路狹窄、水渠建設(shè)滯后等問題制約著當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展。在農(nóng)地整治過程中，繁昌區(qū)通過拓寬機(jī)耕道、新建灌溉水渠等基礎(chǔ)設(shè)施改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，但也因此占用了較多耕地。村社集體組織農(nóng)民商議農(nóng)地面積分配辦法，最終提出以村民組為單位對農(nóng)地面積同增同減的方案。上述方案提出后，農(nóng)民意見出現(xiàn)了較大的分歧：1/3的農(nóng)民同意；1/3的農(nóng)民中立；1/3的農(nóng)民反對。為了統(tǒng)一農(nóng)民的意見，村組干部發(fā)動村莊精英開展群眾工作，同時為農(nóng)民答疑解惑。在村民代表和黨員的廣泛動員下，最終全體農(nóng)民接受了農(nóng)地面積分配方案。

雖然愿意種田的農(nóng)民很少，但他們大多為老弱病殘戶，對農(nóng)地的依賴程度較高，村社集體優(yōu)先保障這部分農(nóng)民的土地權(quán)益。村社集體在靠近公路或者大田周邊的地帶劃出自耕功能區(qū)，將自耕功能區(qū)的農(nóng)地分配給這些農(nóng)民耕種。對于不愿意種田的農(nóng)民，村社集體將他們的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)回來，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地整合連片。

（2）農(nóng)地整體流轉(zhuǎn)。農(nóng)地細(xì)碎化治理的目的在于改善農(nóng)地耕作條件和提高農(nóng)地資源使用效率，在此過程中選擇何種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為重要問題。繁昌區(qū)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地“小塊并大塊”，但是本地農(nóng)民不愿意種田，他們更愿意將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，如果再次將整片農(nóng)地分給農(nóng)戶，很有可能出現(xiàn)農(nóng)地再細(xì)碎化問題?？紤]到農(nóng)民的普遍訴求和農(nóng)地再細(xì)碎化風(fēng)險(xiǎn)，地方政府將農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)地細(xì)碎化治理的重要路徑，積極引導(dǎo)村社集體開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)。地方政府規(guī)定：新增農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體（經(jīng)營面積50畝以上）且簽訂農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的集體經(jīng)濟(jì)組織，可享受一次性工作補(bǔ)貼；經(jīng)營規(guī)模超過100畝，簽訂3年及以上流轉(zhuǎn)合同且從事大宗農(nóng)作物生產(chǎn)的經(jīng)營主體，可享受60～80元/畝的農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼。此外，地方政府還為規(guī)模經(jīng)營主體提供農(nóng)業(yè)信貸資金和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策激勵了村社集體開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但是農(nóng)業(yè)經(jīng)營具有較大不確定性，農(nóng)業(yè)收益經(jīng)常波動，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有可能因經(jīng)營不善而毀約棄耕。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，地方政府和村社集體通過一系列措施防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。首先，地方政府設(shè)立保證金制度，經(jīng)營主體按照600元/畝的標(biāo)準(zhǔn)繳納保證金，并存入地方政府為經(jīng)營主體開設(shè)的銀行賬戶。其次，村社集體增加了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體篩選的環(huán)節(jié)，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)濟(jì)能力、種植技術(shù)和信用情況進(jìn)行考察，優(yōu)先將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給本地村民。

繁昌區(qū)利用土地整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目完成了近10萬畝農(nóng)田的整治，形成“田成方、林成網(wǎng)、路相連、旱能灌、澇能排”的現(xiàn)代農(nóng)田格局。整治后的絕大部分農(nóng)田進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，形成200多家平均規(guī)模為200～300畝的家庭農(nóng)場，實(shí)現(xiàn)了較為穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，不僅解決了農(nóng)地細(xì)碎化問題，而且提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

4 農(nóng)地細(xì)碎化協(xié)同治理模式的闡釋

農(nóng)地細(xì)碎化治理是一個復(fù)雜工程，需要充分激活多元治理主體。地方政府將相關(guān)利益者吸納進(jìn)來，使多元主體在特定環(huán)境中產(chǎn)生協(xié)同動力，形成組織有序的主體關(guān)系和權(quán)責(zé)配置形態(tài)，為農(nóng)地細(xì)碎化治理奠定客觀基礎(chǔ)和組織條件。在此基礎(chǔ)上，地方政府通過主體利益協(xié)同、治理資源整合和治理機(jī)制耦合等具體方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)地細(xì)碎化治理目標(biāo)。

4.1 協(xié)同環(huán)境：協(xié)同治理的基礎(chǔ)

協(xié)同環(huán)境是農(nóng)地細(xì)碎化治理的初始條件，協(xié)同治理的發(fā)展、運(yùn)行和維系都嵌套在特定環(huán)境之中[25]。

集體土地所有制為協(xié)同治理提供了制度空間。20世紀(jì)80年代以來，我國實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)相分離。21世紀(jì)以來，分散而細(xì)碎的農(nóng)地使用權(quán)影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)積極性[34]。鑒于農(nóng)地權(quán)屬分離的情況，中央發(fā)布“三權(quán)分置”改革的指導(dǎo)意見，在土地承包關(guān)系長期不變的政策背景下，村社集體可以在“三權(quán)分置”制度設(shè)置下依托村社組織整合承包地。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來的農(nóng)業(yè)政策提供了政策條件。中共十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，明確要求“夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”，中央1號文件不斷強(qiáng)調(diào)“鼓勵發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營”?？梢钥闯?，農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)成為國家治理的重要內(nèi)容。

地方政府、村社集體和農(nóng)民在農(nóng)地整合與流轉(zhuǎn)問題上形成了公共意志。繁昌區(qū)的農(nóng)地拋荒衍生出多重困境：一是農(nóng)民利益遭受損失，由于種田不劃算和農(nóng)田難種，農(nóng)民普遍不愿種田，因而無法從農(nóng)地中獲益。二是地方政府的政治性風(fēng)險(xiǎn)，國家要求各級政府保證糧食安全，如果出現(xiàn)大面積農(nóng)地拋荒，地方政府將面對政治壓力和政治風(fēng)險(xiǎn)。三是新型經(jīng)營主體無田可種，繁昌區(qū)是皖南糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營前景廣闊，農(nóng)地細(xì)碎化問題嚴(yán)重制約著規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展。因此，地方政府、農(nóng)民和新型經(jīng)營主體普遍希望克服農(nóng)地細(xì)碎化問題。

地域社會為農(nóng)地細(xì)碎化治理提供資源條件。繁昌區(qū)靠近長三角經(jīng)濟(jì)帶，地方政府的財(cái)政資源充足，縣域工商資本和農(nóng)業(yè)資本較為活躍，能夠?yàn)檗r(nóng)地細(xì)碎化治理提供充足支持。此外，本地村莊具有社會活力，村莊內(nèi)部因血緣和地緣關(guān)系產(chǎn)生了豐富的社會資本，有利于將農(nóng)民組織起來。

總之，集體土地所有制、農(nóng)業(yè)政策、多元主體的公共意志以及地域社會資源為農(nóng)地細(xì)碎化協(xié)同治理提供了良好環(huán)境。

4.2 協(xié)同結(jié)構(gòu)生成：組織再造與權(quán)責(zé)配置

農(nóng)地細(xì)碎化治理主體包含地方政府、村社集體、農(nóng)民和新型經(jīng)營主體，這些行動主體的角色及其互動關(guān)系深刻影響協(xié)同過程。在農(nóng)地細(xì)碎化治理過程中，繁昌區(qū)形成了“政府行政引導(dǎo)、村社集體組織、農(nóng)民自主參與、新型經(jīng)營主體承接”的組織結(jié)構(gòu)。

（1）政府行政引導(dǎo)。在協(xié)同治理組織結(jié)構(gòu)中，地方政府既不是主導(dǎo)者也不是權(quán)力壟斷者，而是村社集體、農(nóng)民和新型經(jīng)營主體的合作者。地方政府具備較強(qiáng)的治理能力，通過引導(dǎo)性行為促進(jìn)多元主體協(xié)同。具體表現(xiàn)為：一是爭取農(nóng)地整治項(xiàng)目，克服村莊資源阻礙，激活村社集體和農(nóng)民的治理動力。二是以農(nóng)地“虛擬確權(quán)”為核心開展“三權(quán)分置”，以風(fēng)險(xiǎn)防控為核心創(chuàng)新農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，為村社集體解決農(nóng)地細(xì)碎化問題奠定制度基礎(chǔ)。三是制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，引導(dǎo)新型經(jīng)營主體積極參與農(nóng)地細(xì)碎化治理。

（2）村社集體統(tǒng)籌。村社集體統(tǒng)籌是農(nóng)地細(xì)碎化協(xié)同治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，村社集體擁有集體土地所有權(quán)，具備參與農(nóng)地細(xì)碎化治理的合法性，村民自治制度則為村社集體提供了組織規(guī)則[1]。村社集體發(fā)揮了以下功能：協(xié)調(diào)村莊利益關(guān)系，主要涉及農(nóng)地整合方案、農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體選定等內(nèi)容；借助村民自治制度確定農(nóng)地細(xì)碎化治理的公共規(guī)則；承接政府的治理資源和接應(yīng)政府的地權(quán)制度；承擔(dān)組織和服務(wù)功能，對接新型經(jīng)營主體，協(xié)調(diào)農(nóng)民與新型經(jīng)營主體的關(guān)系。

（3）農(nóng)民自主參與。農(nóng)民享有集體土地的承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)地整合必須在農(nóng)民自主參與的基礎(chǔ)上進(jìn)行。農(nóng)民民主協(xié)商具體細(xì)則，通過少數(shù)服從多數(shù)的決策機(jī)制確定農(nóng)地細(xì)碎化治理細(xì)節(jié)，形成高度統(tǒng)一的公共意志。農(nóng)民的自主參與集中體現(xiàn)在：制定農(nóng)地整治后的農(nóng)地面積分配方案；確定農(nóng)地經(jīng)營權(quán)調(diào)整方式和農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)細(xì)節(jié)（如地租定價(jià)、經(jīng)營主體選擇、流轉(zhuǎn)期限）；本地農(nóng)民也可以作為新型經(jīng)營主體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。村民自主參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是村莊自我激活的體現(xiàn)。

（4）新型經(jīng)營主體承接。僅僅強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)和市場的重要性并無意義，旨在增強(qiáng)農(nóng)戶土地權(quán)能的農(nóng)地確權(quán)反而固化了農(nóng)地細(xì)碎化格局[35]。新型經(jīng)營主體的作用體現(xiàn)在承接連片農(nóng)地進(jìn)而發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營上，其前提是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營能夠產(chǎn)生較高經(jīng)濟(jì)效益。繁昌區(qū)能夠滿足上述條件：一方面，地方政府通過發(fā)放農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)種植補(bǔ)貼，提高了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的外部收益。另一方面，地方政府通過農(nóng)地整治提升了農(nóng)田質(zhì)量，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本得以降低，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的效益大為提高。此外，新型經(jīng)營主體大多來自本地，他們熟悉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律，注重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)細(xì)節(jié)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)較低[36]。

結(jié)合上文的分析可以發(fā)現(xiàn)，地方政府與村社集體的協(xié)同，體現(xiàn)為地方政府輸入治理資源和設(shè)計(jì)制度，在此基礎(chǔ)上村社集體主動承接治理資源，接應(yīng)地方政府的制度設(shè)計(jì)。村社集體與農(nóng)民的協(xié)同，體現(xiàn)為村社集體承擔(dān)協(xié)調(diào)者和組織者角色，農(nóng)民以村社集體為基礎(chǔ)民主協(xié)商和民主決策具體事項(xiàng)。村社集體與新型經(jīng)營主體的協(xié)同，體現(xiàn)為村社集體和新型經(jīng)營主體開展合作并且共享農(nóng)地經(jīng)營收益。地方政府與新型經(jīng)營主體的協(xié)同，體現(xiàn)為地方政府借助政策激勵和制度規(guī)范等手段引導(dǎo)市場主體，促使新型經(jīng)營主體主動參與進(jìn)來（圖2）。

圖2 政府、社會和市場的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)Fig.2 Collaborative governance structure of government,society and market

4.3 協(xié)同過程呈現(xiàn)：協(xié)同治理的機(jī)制構(gòu)建

協(xié)同過程是多元治理主體為實(shí)現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)而開展互動的過程，包括利益協(xié)商、資源整合、機(jī)制耦合等多方面內(nèi)容。當(dāng)協(xié)同主體進(jìn)入?yún)f(xié)同過程時，協(xié)同治理便轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N正式的、以共識為導(dǎo)向的集體決策過程[37]。

（1）多方主體利益協(xié)同。農(nóng)地細(xì)碎化治理過程涉及多元主體，只有這些主體形成穩(wěn)定的利益關(guān)聯(lián)，農(nóng)地細(xì)碎化治理才能有序推進(jìn)。多元主體的利益協(xié)同借助兩個重要機(jī)制：一是績效激勵。農(nóng)地細(xì)碎化治理可以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益、政治效益和社會效益，不同治理主體都能從中獲益。農(nóng)地整合連片后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率將會有所提升，農(nóng)業(yè)所能創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益將大幅提高，農(nóng)民和新型經(jīng)營主體都能從農(nóng)地經(jīng)營中獲得更多收入。農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益提升能夠擴(kuò)大村莊利益空間，把愿意種田的農(nóng)民留下來，這些人對于村莊發(fā)展和村莊建設(shè)具有重要意義。農(nóng)地細(xì)碎化治理能夠抑制農(nóng)地拋荒問題并推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，在此過程中，地方政府避免了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，同時獲得了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的政治效益。二是地方政府主動建立利益協(xié)同機(jī)制，主要方式是發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模達(dá)到100畝的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，地方政府給予其農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼。農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼針對的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，但農(nóng)民也是實(shí)際受益主體。對于村社集體，地方政府同樣提供一次性農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼?；谏鲜鰞蓚€機(jī)制，地方政府、村社集體、農(nóng)民和新型經(jīng)營主體均與農(nóng)地細(xì)碎化治理建立了緊密的利益關(guān)系。

（2）多元治理資源整合。資源整合是協(xié)同機(jī)制得以運(yùn)行的實(shí)質(zhì)內(nèi)容[38]。農(nóng)地細(xì)碎化治理涉及農(nóng)地整治、農(nóng)地整合以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)等過程，需要大量治理資源。繁昌區(qū)充分考慮不同主體的資源差異性，并以此為基礎(chǔ)整合了治理資源。治理資源整合的前提是明確資源整合載體，也即解決“誰來整合”的問題。為實(shí)現(xiàn)多元治理資源的整合及其有效使用，地方政府賦權(quán)村社集體，以村社集體作為資源整合主體，推動農(nóng)地細(xì)碎化治理進(jìn)程。村社集體作為資源整合主體有以下好處：一是村社集體可以承接農(nóng)地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目。中央、省、市和縣級政府的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目較為豐富，地方政府可以根據(jù)村社集體的實(shí)際需求對資源進(jìn)行整合，再將整合性資源集交予村社集體使用，既解決了治理資源匱乏的問題，也避免了項(xiàng)目落地的“最后一公里”問題。二是村社集體可以借助村莊內(nèi)部的自治傳統(tǒng)組織起來，同時充分激活村莊治理資源（如村莊精英），為農(nóng)地整體流轉(zhuǎn)奠定社會基礎(chǔ)。比如在農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面，借助村莊自治基礎(chǔ)和村社集體組織，村莊精英可以利用閑置資本流轉(zhuǎn)農(nóng)地進(jìn)而發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。

（3）多重治理機(jī)制耦合。農(nóng)地細(xì)碎化治理機(jī)制包括行政引導(dǎo)機(jī)制、農(nóng)民自組織機(jī)制和市場耦合機(jī)制，這三個機(jī)制在農(nóng)地細(xì)碎化治理過程中實(shí)現(xiàn)了耦合。農(nóng)地細(xì)碎化治理包括兩個重要過程：一是農(nóng)地整治與整合過程，即整合細(xì)碎農(nóng)地及產(chǎn)權(quán)；二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程，即農(nóng)地整體流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體。

農(nóng)地整治的難點(diǎn)在于：第一，如何創(chuàng)新地權(quán)制度從而避免農(nóng)地細(xì)碎化；第二，農(nóng)地整治后耕地面積發(fā)生變化，如何分配耕地面積。解決上述問題必須發(fā)揮行政化機(jī)制和社會化機(jī)制的協(xié)同效應(yīng)。地方政府創(chuàng)新地權(quán)制度從而保障農(nóng)民合法權(quán)益，采取“虛擬地塊、二次流轉(zhuǎn)”的農(nóng)地虛擬確權(quán)方案，使得土地經(jīng)營權(quán)獨(dú)立于土地承包權(quán)，在制度層面克服農(nóng)地再細(xì)碎化問題。同時，村社集體自主協(xié)商農(nóng)地面積及分配方式，統(tǒng)籌農(nóng)地整合過程，并通過民主協(xié)商和民主決策的方式落實(shí)農(nóng)地分配原則，以此在實(shí)踐層面完成農(nóng)地整合。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，這在一定程度上影響了農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿，進(jìn)而影響農(nóng)地細(xì)碎化治理的成效，如何防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)是地方政府和村社集體必須考慮的問題。因此，行政引導(dǎo)機(jī)制和農(nóng)民自組織機(jī)制必須應(yīng)對市場機(jī)制的缺陷。保證金制度為村社集體和農(nóng)民提供了制衡新型經(jīng)營主體的有效手段，即便出現(xiàn)經(jīng)營主體拖欠地租或毀約棄耕的情況，農(nóng)民也不會遭受過多利益損失。村社集體還積極引導(dǎo)本地農(nóng)民進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)戶也優(yōu)先將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給本地農(nóng)民。基于此，繁昌區(qū)形成了穩(wěn)定有序的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營形態(tài)。

通過對繁昌區(qū)農(nóng)地細(xì)碎化治理過程的分析，發(fā)現(xiàn)協(xié)同治理是一種更優(yōu)的農(nóng)地細(xì)碎化治理模式。在特定的協(xié)同治理環(huán)境之中，多元治理主體依托完整的組織結(jié)構(gòu)和治理秩序，借助多種治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理過程，完成了農(nóng)地整合與整體流轉(zhuǎn)，并且促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的蓬勃發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地細(xì)碎化治理目標(biāo)。地方政府的行政引導(dǎo)是推動力，提供農(nóng)地細(xì)碎化治理所需的物質(zhì)資源和制度設(shè)計(jì)。村社集體統(tǒng)籌是重要治理方式，在組織動員農(nóng)民的同時承接治理資源和協(xié)調(diào)治理過程，充分保障農(nóng)民的農(nóng)地權(quán)利，調(diào)動農(nóng)民的參與積極性。農(nóng)民通過民主協(xié)商的方式確定農(nóng)地整合和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體細(xì)則，并按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決策具體事項(xiàng)，村莊內(nèi)部的農(nóng)業(yè)發(fā)展活力被激活。新型經(jīng)營主體承接是必要條件，新型經(jīng)營主體以市場化方式配置資本要素，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地資源集中利用。地方政府、村社集體、農(nóng)民和新型經(jīng)營主體的協(xié)同行動實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地細(xì)碎化治理目標(biāo)，提高了農(nóng)地資源使用效率（圖3）。

圖3 協(xié)同治理的微觀運(yùn)作機(jī)制Fig.3 The micro-operation mechanism of collaborative governance

5 結(jié)論與啟示

本文基于皖南繁昌區(qū)農(nóng)地細(xì)碎化治理經(jīng)驗(yàn)提出協(xié)同治理模式，從協(xié)同治理視角出發(fā)對農(nóng)地細(xì)碎化治理過程及其運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行提煉，彌補(bǔ)單一治理機(jī)制的不足。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府、村社集體、農(nóng)民和新型經(jīng)營主體等多元主體構(gòu)建的協(xié)同治理模式能夠有效克服農(nóng)地細(xì)碎化問題。從繁昌區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來看，集體土地所有制和現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)政策為農(nóng)地細(xì)碎化協(xié)同治理提供了制度條件與政策指導(dǎo)，多元主體的共同利益訴求為農(nóng)地細(xì)碎化協(xié)同治理奠定了動力條件，地方社會資源為農(nóng)地細(xì)碎化治理提供了資源條件。基于此，繁昌區(qū)形成了“政府行政引導(dǎo)、村社集體組織、農(nóng)民自主參與、新型經(jīng)營主體承接”的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)和權(quán)責(zé)關(guān)系形態(tài)，為多元主體參與農(nóng)地細(xì)碎化治理構(gòu)建了秩序體系。在微觀運(yùn)作機(jī)制層面，多方主體利益協(xié)同、多元治理資源整合以及多重治理機(jī)制耦合等實(shí)踐機(jī)制，有效推動了農(nóng)地細(xì)碎化治理進(jìn)程。當(dāng)然，繁昌區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)條件和區(qū)位條件也對其開展農(nóng)地細(xì)碎化治理產(chǎn)生了積極影響。一方面，繁昌區(qū)較強(qiáng)的財(cái)政能力能夠支持其開展農(nóng)業(yè)治理，因而地方政府具有較強(qiáng)動力推動農(nóng)地細(xì)碎化治理。另一方面，繁昌區(qū)地處長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射帶，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移較為充分，誰來種田成為問題，繁昌區(qū)必須積極治理以避免潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)必須以農(nóng)地資源高效使用為基礎(chǔ)，繁昌區(qū)的經(jīng)驗(yàn)為鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)地資源高效利用提供了啟示：第一，地方政府能夠通過農(nóng)業(yè)政策激勵、行政指導(dǎo)等方式引導(dǎo)農(nóng)地細(xì)碎化治理過程，充分激活社會的自組織優(yōu)勢和市場的要素配置優(yōu)勢，有效促進(jìn)農(nóng)地資源高效配置，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興奠定資源基礎(chǔ)。第二，農(nóng)地細(xì)碎化治理是一個復(fù)雜的整體性工程，單純依靠某一種治理機(jī)制無法實(shí)現(xiàn)理想效果，需要在治理過程中充分調(diào)動行政、社會和市場等多元主體的治理積極性，積極構(gòu)建協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，形成農(nóng)地細(xì)碎化治理的協(xié)同效應(yīng)。第三，在農(nóng)地細(xì)碎化治理機(jī)制創(chuàng)新方面，應(yīng)注意兩個問題：一是地方政府應(yīng)當(dāng)以回應(yīng)村莊需求和現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，明晰政府的權(quán)力邊界，避免過度介入農(nóng)地細(xì)碎化治理的實(shí)踐過程進(jìn)而破壞農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序。二是農(nóng)地制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)與農(nóng)地細(xì)碎化治理同步開展，使農(nóng)地制度創(chuàng)新為農(nóng)地細(xì)碎化治理提供制度保障，在此過程中應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持集體土地所有制。