劉 然 李丹萍 陳漢梅

湖北技術(shù)交易所，湖北，武漢，430071

新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的加速推進，對新時代科技管理模式創(chuàng)新提出了新的要求。在破解核心技術(shù)難題過程中，“揭榜掛帥”制度發(fā)揮著越來越重要的作用。2016年4月，習近平總書記在主持網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會時明確指出：“可以探索搞揭榜掛帥，把需要的關(guān)鍵核心技術(shù)項目張出榜來，英雄不論出處，誰有本事誰就揭榜?！盵1]此后，全國各地陸續(xù)探索“揭榜掛帥”的新型科研組織模式。自2019年以來，我國共有112項中央法規(guī)、1922項地方法規(guī)涉及科技項目“揭榜掛帥”制度1。筆者以湖北省科技項目“揭榜掛帥”制度實施為樣本，通過梳理新時代湖北省從智慧城市設(shè)計方案“全球懸賞”到“揭榜掛帥”的科技領(lǐng)域探索，以期為新時代我國科技管理體制改革提供參考。

一、湖北省實施“揭榜掛帥”制度的背景

“揭榜掛帥”也稱“科技懸賞”，是指將創(chuàng)新項目需求向社會公開發(fā)布，由揭榜者作為項目負責人“掛帥”并組織團隊提供解決方案的科研組織形式。長期以來，科技項目管理多采取組織專家編制指南、公開發(fā)布、競爭擇優(yōu)或定向委托方式遴選承擔團隊。在項目形成、團隊遴選、資金使用和考核評價等過程中，存在戰(zhàn)略目標聚焦不夠、管理評價不科學、企業(yè)創(chuàng)新主體作用沒有充分發(fā)揮、科研投入績效不高等突出問題。因此，需要通過加強需求導向和問題導向[2]，深化科技項目管理改革，加快關(guān)鍵“卡脖子”核心技術(shù)攻關(guān)，實現(xiàn)更多“從0到1”的突破。

與行政撥款、科學基金、項目委托等傳統(tǒng)方式相比，“揭榜掛帥”呈現(xiàn)出開放的科技創(chuàng)新模式、公平的科技創(chuàng)新競爭環(huán)境、市場需求導向的科技創(chuàng)新源泉等基本特征，具體表現(xiàn)在以下3個方面：其一，榜單遴選以企業(yè)實際技術(shù)需求和科技成果為實施對象；其二，對揭榜方“不論出身”，通過開放式創(chuàng)新讓更多的科研人員有機會獲得公平競爭機會；其三，資金撥付和評價機制從“重申報”向“重結(jié)果”轉(zhuǎn)變，克服傳統(tǒng)模式下科技與市場“兩張皮”的難題。

2016年以來，各地方政府圍繞關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)需求進行了深入探索，并形成各自的實踐特色。自2017年開始，貴州省在全國率先推出“技術(shù)榜單制”，重點圍繞“大扶貧、大數(shù)據(jù)、大生態(tài)”三大戰(zhàn)略行動和煤礦轉(zhuǎn)型升級等領(lǐng)域多次發(fā)布榜單，支持經(jīng)費超億元。2019年以來，江蘇省啟動了“揭榜掛帥”技術(shù)轉(zhuǎn)移兩大品牌活動—“專利（成果）拍賣季”和“J-TOP創(chuàng)新挑戰(zhàn)季”，深入開展“需求張榜、在線揭榜”。自2020年開始，浙江省寧波市和金華市開展“揭榜掛帥”制度實踐，其“揭榜掛帥”制度實踐的最大特色是由組織部門牽頭，聯(lián)合科技、人力社保、經(jīng)信等部門協(xié)同實施，而我國大多數(shù)省市都是科技管理部門組織實施。自2020年以來，廣東省在全國率先探索“以企業(yè)技術(shù)需求為導向”的企業(yè)科技特派員“揭榜掛帥”新模式，實現(xiàn)了企業(yè)精準發(fā)布技術(shù)需求、全球精準招募創(chuàng)新人才、供需雙方精準匹配、入駐企業(yè)精準解決問題、精準達到企業(yè)預期效果。[3]

二、湖北省科技項目“揭榜掛帥”的實踐探索

2017年，武漢東湖高新區(qū)在全國創(chuàng)設(shè)“光谷科技懸賞獎”，面向全球招標，尋找能實現(xiàn)技術(shù)攻關(guān)的項目成果。[4]自2019年開始，湖北省連續(xù)三年著力探索以“揭榜掛帥”組織開展產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)和推動重大科技成果轉(zhuǎn)化[5]，有效促進產(chǎn)學研結(jié)合，加速了科技創(chuàng)新資源的集聚整合與市場化配置。

（一）政府搭臺：優(yōu)化頂層設(shè)計和經(jīng)費管理

2019年，湖北省科學技術(shù)廳（簡稱“湖北省科技廳”）印發(fā)《湖北省科技項目揭榜制工作實施方案》，明確規(guī)定了揭榜制項目領(lǐng)域及類型、發(fā)榜方條件、揭榜方條件及相應(yīng)的工作流程。為加強和規(guī)范湖北省揭榜制科技項目管理，切實提高揭榜制科技項目財政補助資金的使用效益，湖北省科技廳、湖北省財政廳于2021年聯(lián)合印發(fā)《湖北省揭榜制科技項目和資金管理暫行辦法》。在過去3年間，湖北省“揭榜掛帥”制度實踐成果顯著，先后面向全社會征集項目需求1424項，發(fā)榜312項，揭榜成功154項[5]，對87個項目給予9000萬元財政資金支持，合計撬動企業(yè)投入9.1億元。[6]2022年，湖北省第一批“揭榜制”科技項目涉及光電子信息、人工智能、先進制造等重點領(lǐng)域，公開發(fā)布技術(shù)攻關(guān)類需求83個，對其中54個項目給予財政資金支持，預計引導企業(yè)投入研發(fā)經(jīng)費5.5億元。[7]

（二）企業(yè)唱戲：加強“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)

湖北省科技項目“揭榜掛帥”的類型主要包括“技術(shù)攻關(guān)”和“成果轉(zhuǎn)化”兩大類，形成了“不限區(qū)域、全國揭榜”“需求導向、能者揭榜”“聚焦轉(zhuǎn)化、全域揭榜”3種模式[6]，重點圍繞共性關(guān)鍵、急需緊缺和社會公益領(lǐng)域，開展“卡脖子”技術(shù)攻關(guān)和科技成果轉(zhuǎn)化[3]。自2019年以來，截至2022年4月，湖北省科技廳共征集項目需求1424項，其中1135項由企業(yè)提出（占比79.7%），大多是阻礙企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展及行業(yè)提檔升級的技術(shù)瓶頸和關(guān)鍵難題。2022年4月，湖北省科技廳共發(fā)布“揭榜制”科技項目技術(shù)攻關(guān)需求83項。其中，由國內(nèi)激光器產(chǎn)業(yè)龍頭銳科激光發(fā)布的“實用化的30kW級高功率激光加工頭”項目需求由華中科技大學揭榜，若攻關(guān)成功，將有望填補我國30千瓦（kW）級高功率激光加工頭在應(yīng)用匹配上的空白。

（三）市場運作：在更大范圍內(nèi)遴選“英雄”

湖北省科技項目“揭榜掛帥”面向全國征集最優(yōu)的技術(shù)攻關(guān)路線，通過能者揭榜，智者掛帥，在更大范圍內(nèi)遴選“英雄”，有效破除阻滯創(chuàng)新人才流動的機制障礙，真正做到“讓有真才實學的科技人員英雄有用武之地”，傾力打造全國科技創(chuàng)新水平“第一方陣”。例如，武漢聯(lián)影生命科學儀器有限公司同中國科學院精密測量科學與技術(shù)創(chuàng)新研究院歷經(jīng)兩年多的聯(lián)合攻關(guān)，研發(fā)出9.4T超高場動物磁共振成像系統(tǒng)，完成我國超高場動物共振成像儀從無到有的突破。[8]2022年，湖北省磷石膏污染防治與綜合利用科技攻關(guān)課題發(fā)榜，誠邀各類創(chuàng)新主體踴躍參與揭榜，為提升磷石膏綜合利用水平提供強有力的智力支撐。

（四）科技賦能：“線上+線下”精準對接

湖北省進一步優(yōu)化“科惠網(wǎng)”的服務(wù)功能，采用“互聯(lián)網(wǎng)+科技服務(wù)”模式，集聚省內(nèi)外可供轉(zhuǎn)化的科技成果，匯集企業(yè)技術(shù)需求，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)技術(shù)專家?guī)欤皶r收錄各項科技政策；以“線上+線下”方式，提供科技成果精準匹配、個性化精準對接、技術(shù)交易服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、信息共享等科技成果轉(zhuǎn)化全過程服務(wù)，實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化與技術(shù)轉(zhuǎn)移的數(shù)字化融合發(fā)展。通過“線上+線下”媒體宣傳及項目發(fā)榜會、需求對接會等多種方式，擴大科技項目“揭榜掛帥”的集聚力、輻射力與影響力。2021年6月，湖北省科技廳在武漢啟動揭榜制科技項目對接會，通過“技術(shù)路演+成果展示+現(xiàn)場對接”三位一體方式，同步開展現(xiàn)場PK挑戰(zhàn)和線上線下對接活動，引起強烈反響，最終促成了30項發(fā)榜需求被成功揭榜。

三、湖北省“揭榜掛帥”制度運行的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

自2019年以來，湖北省科技項目“揭榜掛帥”實踐取得了明顯進展，但在如何更好地服務(wù)于高水平科技自立自強并作出更大貢獻方面仍值得進一步探索。結(jié)合湖北省“揭榜掛帥”項目實施數(shù)據(jù)調(diào)研，“揭榜掛帥”制度在發(fā)榜、揭榜和評榜3個階段的運行機制方面仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）發(fā)榜階段：榜單統(tǒng)籌布局有待加強

第一，關(guān)鍵技術(shù)需求挖掘不夠。在征集發(fā)榜需求時，部分市州（縣）、園區(qū)主體責任落實不到位，對本區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、前景、技術(shù)難點掌握不夠充分，缺乏對關(guān)鍵核心技術(shù)共性需求的高度凝練，致使企業(yè)發(fā)榜需求較為分散，與湖北省“51020”2現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展要求存在差距。

第二，企業(yè)榜單填報質(zhì)量欠佳?！敖野駫鞄洝表椖堪駟蔚恼骷绞?，主要包括公開征集篩選、層層上報匯總篩選、政府自主決定等類型。鑒于湖北省“揭榜掛帥”工作仍處于實踐探索階段，一些參與企業(yè)對這種新型組織模式尚缺乏足夠了解，項目申報經(jīng)驗不足，同時可能出于保密考慮，在擬定榜單需求時常出現(xiàn)描述不清晰，技術(shù)指標不明確等問題，導致榜單質(zhì)量參差不齊。

第三，市州創(chuàng)新能力差異明顯。截至目前，湖北省共下轄12個地級市、1個自治州、3個直管市、1個林區(qū)。根據(jù)科學技術(shù)部火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心公布的全國技術(shù)合同交易數(shù)據(jù)顯示，近5年武漢市技術(shù)合同成交額占湖北省技術(shù)合同成交總額比重一直在50%以上，超過了湖北省技術(shù)交易額的半壁江山。在2022年湖北省對外發(fā)榜的83項“揭榜掛帥”科技項目中，來自武漢市的企業(yè)共有33家，占企業(yè)總數(shù)39.75%。經(jīng)1個月發(fā)榜對接期，仍有兩個市州未有成功揭榜項目，這反映出部分市州科技創(chuàng)新活力較弱，仍需加強各層級統(tǒng)籌布局。

（二）揭榜階段：項目組織管理有待優(yōu)化

第一，財政資金乘數(shù)效應(yīng)不夠明顯。2020年，湖北省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入為610億元，僅為廣東省規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)投入的24%，低于鄰省湖南及河南。2021年，湖北省財政科技支出314億元，低于江蘇省的675億元和安徽省的415.5億元。因此，如何利用好有限的財政資金，引入社會資本積極參與，更好地發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應(yīng)，是“揭榜掛帥”過程中亟待解決的現(xiàn)實問題。

第二，龍頭企業(yè)引領(lǐng)作用未能體現(xiàn)?！敖野駫鞄洝睓C制是一種以企業(yè)技術(shù)需求為靶向，由政府組織湖北省內(nèi)行業(yè)龍頭企業(yè)、骨干企業(yè)面向全社會征集科技創(chuàng)新力量，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)的科研資助方式。2022年，湖北省內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量已達14 560家，但從企業(yè)參與情況來看，龍頭企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)參與科技項目“揭榜掛帥”的力度還不夠，未能充分起到示范和引領(lǐng)作用。

第三，吸引外部優(yōu)勢科技資源不夠。從2019年以來“揭榜掛帥”項目實施的情況來看，最終揭榜的科研團隊來自湖北省外單位的不足一成。究其原因，一方面，湖北省科技項目“揭榜掛帥”在省外的宣傳力度不夠，相關(guān)單位可能難以及時掌握項目需求信息的發(fā)布動態(tài)；另一方面，湖北省內(nèi)企業(yè)與其他經(jīng)濟發(fā)展程度較高省份的企業(yè)相比較，創(chuàng)新合作觀念較為保守，大部分需求企業(yè)更傾向于與省內(nèi)高校和科研機構(gòu)合作。

（三）評榜階段：遴選配套機制有待完善

第一，信息共享機制有待優(yōu)化。盡管湖北省揭榜制項目需求有專門的發(fā)布平臺和渠道，但由于信息不對稱的存在，仍可能出現(xiàn)“榜張出來沒人揭榜、有揭榜能力的人看不到榜”的情況。發(fā)榜方未能全面了解意向揭榜方的研發(fā)路線和科研實力等方面的信息，在面對多方咨詢揭榜時難以選擇；在實施過程中，發(fā)榜方對項目執(zhí)行的主要技術(shù)指標和里程節(jié)點的評判和把握也備感掣肘。

第二，項目篩選機制有待健全。“揭榜掛帥”項目需求征集完畢之后，科技管理部門對各個需求進行形式審查，同時組織專家進行評審篩選。此時，科學合理的篩選機制尤其重要，如何利用好現(xiàn)代評價方法、制定科學的評審指標，減少重復立項和科研誠信風險等問題，把好項目初選關(guān)、評審關(guān)、決策關(guān)，增強企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展動力，是評榜階段的重中之重。

第三，評價考核機制有待完善。對“揭榜掛帥”項目的評價和考核，既體現(xiàn)在對發(fā)榜需求的審查和風險防范上，也體現(xiàn)在對揭榜方案和成果的評價和驗收中。如何通過“揭榜掛帥”聚焦關(guān)鍵技術(shù)和“卡脖子”技術(shù)，適當向生產(chǎn)一線傾斜，圍繞湖北省重點產(chǎn)業(yè)主攻方向展開。在書面審查外，輔以階段性調(diào)查回訪、實地考察指導、“項目包干制”等形式，是改進傳統(tǒng)評價考核機制的重要環(huán)節(jié)。

四、深化湖北省“揭榜掛帥”制度改革的建議

經(jīng)過新時代十年科技管理的實踐探索，湖北省初步建立起長期面向產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的技術(shù)攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化的“揭榜掛帥”項目實施體系。未來，可以通過加強項目統(tǒng)籌布局和分類管理、提升創(chuàng)新主體參與揭榜積極性及健全項目實施全流程配套機制，持續(xù)深化科技項目“揭榜掛帥”制度改革。

（一）加強項目統(tǒng)籌布局和分類管理

從湖北省內(nèi)層面來看，應(yīng)從以下3個方面展開：其一，邀請政府職能部門參與榜單制定過程把關(guān)，使發(fā)榜項目更符合“51020”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群和“三高地、兩基地”的建設(shè)需求；其二，彰顯各市州產(chǎn)業(yè)特色，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，按各重點領(lǐng)域分類進行指向性征集，做好項目需求遴選和深度挖掘；其三，優(yōu)化榜單征集方式，加強項目填報指導，做到需求清晰、指標可量化。

從對外層面來看，應(yīng)進一步克服信息不對稱的問題，通過“線上+線下”對接會、推介會、定向邀請等多種形式，持續(xù)加強與國內(nèi)外科技管理部門、重點企業(yè)及技術(shù)交易平臺溝通聯(lián)系，通過多渠道擴大“揭榜掛帥”制度在湖北省外的影響力，將科技項目“揭榜掛帥”制度與湖北省高層次人才引進政策相結(jié)合，相關(guān)政策應(yīng)適當向揭榜方傾斜，提升“揭榜掛帥”項目的吸引力。

（二）提升創(chuàng)新主體參與揭榜積極性

第一，發(fā)揮重點企業(yè)支撐引領(lǐng)作用。以“揭榜掛帥”科技項目為依托，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈完善資金鏈。組織湖北省內(nèi)外行業(yè)龍頭企業(yè)、骨干企業(yè)對接交流，面向全社會征集科技創(chuàng)新力量和智力資源，通過利益共享機制優(yōu)化設(shè)計，構(gòu)建“政產(chǎn)學研金介用”聯(lián)合體，吸納產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)、高校、科研機構(gòu)參與，帶動省內(nèi)外相關(guān)企業(yè)和機構(gòu)開展聯(lián)合技術(shù)攻關(guān)。

第二，鼓勵社會資本增加項目投入。鼓勵有技術(shù)需求的龍頭企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)積極參與揭榜并提供主要資金支持，明確“誰被卡，誰出題；誰出題，誰出資”的運作原則，政府可以通過稅收減免政策及科技金融服務(wù)緩解企業(yè)資金壓力，提高社會資本的支持力度，提升企業(yè)參與揭榜的積極性，通過第三方技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)機構(gòu)拓寬交流渠道，鼓勵高校和科研機構(gòu)主動與企業(yè)對接。

第三，發(fā)揮新型研發(fā)機構(gòu)引領(lǐng)作用。通過“一主引領(lǐng)、兩翼驅(qū)動、全域協(xié)同”區(qū)域發(fā)展布局，帶動各市州創(chuàng)新資源協(xié)同發(fā)展；鼓勵在武漢的高校、科研機構(gòu)加強與各市州交流合作，建立新型研發(fā)機構(gòu)，參與解決當?shù)仄髽I(yè)需求；通過省級、市級“揭榜掛帥”機制精準設(shè)計，吸引高新企業(yè)向各市州聚集，為當?shù)匾肟萍紕?chuàng)新活力，改善武漢“一枝獨秀”，資源“一家獨大”現(xiàn)狀，變“獨舞”為“群舞”。

（三）健全項目實施全流程配套機制

第一，完善信息共享機制。提升科技管理部門“店小二”服務(wù)意識，在“揭榜掛帥”項目啟動前，做好政策宣講及申報過程指導，制訂申報指南。持續(xù)完善“科惠網(wǎng)”服務(wù)功能，開通項目咨詢答疑通道，將企業(yè)反饋的典型問題歸納匯總，納入后期申報指南修訂之中。在項目需求發(fā)榜后，依托信息共享平臺為企業(yè)及科研單位提供對接機會，并為企業(yè)挑選揭榜方提供專家建議。

第二，優(yōu)化榜單篩選機制。加強“揭榜掛帥”項目需求征集和發(fā)榜方式創(chuàng)新，健全需求導向和問題導向的項目形成機制，防止“穿新鞋走老路”。在實踐中，有必要創(chuàng)新榜單征集和遴選機制[9]，聚焦關(guān)鍵核心技術(shù)難題，加強項目入庫篩選和分類出庫，建立不同類型項目的分層分類管理模式。在完成形式審查后，采用大數(shù)據(jù)查重方式杜絕重復立項。

第三，健全監(jiān)督考核機制。加強科研誠信“負面清單”管理，杜絕“關(guān)系揭榜”和“權(quán)力揭榜”。在項目實施前期，嚴格篩選需求榜單，科學量化相關(guān)指標；在后期結(jié)項時，推進“以評代驗”試點工作，嚴控成果驗收標準。對履行勤勉盡責義務(wù)的單位及個人，建立科學的容錯機制和風險補償機制。完善以創(chuàng)新價值、創(chuàng)造能力、創(chuàng)作貢獻為導向的考核機制，讓更多“揭榜掛帥”者脫穎而出。

五、結(jié)論

進入全面深化科技管理體制改革的新時代，科技項目“揭榜掛帥”制度的實踐優(yōu)勢更加凸顯。盡管各省市“揭榜掛帥”制度實施時間不長，每一種模式都包含部分相同的核心要素或運作流程，但在具體實踐中都有其特定的應(yīng)用情境、關(guān)鍵問題、核心優(yōu)勢與制約因素，因此，在選擇“揭榜掛帥”模式時不能脫離特定的條件和情境[10]。在實踐過程中，仍有必要加強對各省市科技項目“揭榜掛帥”實踐的類型化分析，通過項目特色、參與主體、運作機制、實施成效等方面的綜合比較，充分挖掘新時代科技管理體制機制改革的典型案例和內(nèi)在規(guī)律，為我國加快實現(xiàn)高水平科技自立自強提供更多可復制、可推廣的創(chuàng)新舉措。

注釋：

1.筆者檢索日期為2022年10月20日，全文檢索“揭榜掛帥”，網(wǎng)址：http://pkulaw.com/law.

2. 湖北省2021年提出構(gòu)建“51020”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系?！?1020”即5個萬億級支柱產(chǎn)業(yè)、10個五千億級優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、20個千億級特色產(chǎn)業(yè)集群。5個萬億級支柱產(chǎn)業(yè)：新一代信息技術(shù)（光芯屏端網(wǎng)）、汽車制造、現(xiàn)代化工及能源、大健康、現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品加工。10個五千億級優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)：高端裝備、先進材料、節(jié)能環(huán)保、現(xiàn)代紡織、綠色建材、低碳冶金、現(xiàn)代金融、現(xiàn)代物流、研發(fā)設(shè)計和科技服務(wù)、商務(wù)服務(wù)。20個千億級特色產(chǎn)業(yè)集群：新能源與智能網(wǎng)聯(lián)汽車、新能源、北斗及應(yīng)用、航空航天、高技術(shù)船舶與海洋工程裝備、高端數(shù)控裝備、軌道交通裝備、智能制造裝備、智能家電、安全應(yīng)急10個先進制造業(yè)集群，以及光通信及激光、集成電路、新型顯示、智能終端、信息網(wǎng)絡(luò)、軟件及信息服務(wù)、人工智能、電子信息材料、生物醫(yī)藥及醫(yī)療器械、數(shù)字創(chuàng)意10個戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群。