姜玉環(huán),張繼偉,賴敏,陳鳳桂

(自然資源部第三海洋研究所 廈門 361005)

0 引言

根據(jù)2020年《海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示,我國海洋生態(tài)環(huán)境狀況整體穩(wěn)定,但是近岸海域水質(zhì)和海洋生態(tài)問題仍然突出[1]。進(jìn)入“十四五”時期,我國海洋經(jīng)濟(jì)將延續(xù)恢復(fù)性增長態(tài)勢[2],海洋生態(tài)環(huán)境面臨的壓力依然巨大。隨著我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期,海洋事業(yè)發(fā)展也迎來重要機(jī)遇期和轉(zhuǎn)型期。新常態(tài)下,如何妥善處理海洋開發(fā)利用與海洋生態(tài)系統(tǒng)損失之間的矛盾關(guān)系,推動海洋社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展,是我國沿海地方面臨的重要挑戰(zhàn)[3]。海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為一種調(diào)整海洋生態(tài)保護(hù)建設(shè)和海洋資源開發(fā)利用相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和規(guī)制手段,是推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的一個重要工具[4]。雖然學(xué)界對海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的概念界定尚未形成統(tǒng)一共識,但是已有的理論研究和規(guī)范實(shí)踐都體現(xiàn)了共同的內(nèi)核[5]。多元化的海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在我國沿海地方海洋管理實(shí)踐中得到廣泛應(yīng)用,不斷積累了豐富多樣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。近年來,國家陸續(xù)出臺了一系列海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)和補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)政策文件,為新時期國家和地方層面加快健全海洋生態(tài)補(bǔ)償制度,指明了新的目標(biāo)和方向。在新時期海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的背景下,及時總結(jié)、反思海洋生態(tài)補(bǔ)償政策和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及啟示,對于形成可推廣、可復(fù)制的海洋生態(tài)補(bǔ)償模式和路徑十分必要。因此,本研究基于國家重要政策導(dǎo)向和目標(biāo)要求,明確新發(fā)展階段下海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的戰(zhàn)略定位,分析當(dāng)前沿海主要地方海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn),分析亟待突破的主要問題,在此基礎(chǔ)上,尋求未來發(fā)展完善的解決方案。

1 國家政策發(fā)展動向

黨的十八大提出建設(shè)海洋強(qiáng)國目標(biāo),建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制被確認(rèn)為我國生態(tài)文明體系的重要建設(shè)內(nèi)容,在我國海洋生態(tài)保護(hù)工作中的地位越來越得到重視,為這一機(jī)制的建立健全提供了堅實(shí)的政策基礎(chǔ)。隨后,國家陸續(xù)發(fā)布的各類政策文件中,為海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施提供了理念原則指引和實(shí)現(xiàn)方法支撐。尤其是黨的十九大以來,堅持陸海統(tǒng)籌,加快建設(shè)海洋強(qiáng)國成為國家重大戰(zhàn)略,推動實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生等新的價值和理念為海洋生態(tài)補(bǔ)償制度注入了新的時代內(nèi)涵。2019年國家機(jī)構(gòu)改革完成后,海洋自然資源利用生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制機(jī)制不斷理順,海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?、類型、主體、范圍、方式和標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容得以優(yōu)化發(fā)展并成形。2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》提出“研究建立近海生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度;按照受益者付費(fèi)的原則,通過市場化、多元化方式,促進(jìn)生態(tài)保護(hù)者利益得到有效補(bǔ)償;建立健全依法建設(shè)占用各類自然生態(tài)空間的占用補(bǔ)償制度”,開啟了海洋生態(tài)補(bǔ)償制度深化改革的新發(fā)展階段,推進(jìn)市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)同發(fā)展成為當(dāng)前國家和地方層面的重要任務(wù)。

通過梳理分析主要政策文件的相關(guān)要求,可以歸納出海洋生態(tài)補(bǔ)償政策體系的構(gòu)成要素及其特征表現(xiàn),主要如下:

(1)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)原則。補(bǔ)償原則包括補(bǔ)償工作指導(dǎo)原則和補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施原則。補(bǔ)償工作指導(dǎo)原則主要是從全局角度指導(dǎo)各級各類生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)和實(shí)施的總體思路。如:針對補(bǔ)償制度發(fā)展模式,我國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)主要基于政府生態(tài)保護(hù)職責(zé),實(shí)行政府主導(dǎo)、社會參與和市場調(diào)節(jié)的模式;在補(bǔ)償制度改革的推進(jìn)策略方面,相關(guān)政策要求中突出強(qiáng)調(diào)相關(guān)各項(xiàng)制度之間的銜接配套與統(tǒng)籌協(xié)同,包括對多元要素補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)籌謀劃以及資金統(tǒng)籌使用等方面,以提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)的整體效益。同時,考慮到生態(tài)補(bǔ)償作為一種兼具激勵和約束雙重屬性的環(huán)境經(jīng)濟(jì)工具,這一制度的實(shí)施應(yīng)當(dāng)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況相適應(yīng),進(jìn)而平衡生態(tài)保護(hù)和社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施原則主要涉及對各方利益相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)界定,作為一種利益調(diào)節(jié)手段,普遍認(rèn)可的補(bǔ)償原則是“誰受益誰補(bǔ)償”或“受益者付費(fèi)”原則,即受益和補(bǔ)償相對應(yīng)、享受補(bǔ)償權(quán)利與履行保護(hù)義務(wù)相匹配,受益者和保護(hù)者及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系是補(bǔ)償制度的核心構(gòu)成要素。

(2)補(bǔ)償機(jī)制的類型。國家各類政策文件的要求突出體現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的多元化特征,根據(jù)補(bǔ)償基本要素、屬性和運(yùn)行方式,可以將補(bǔ)償機(jī)制劃分為不同類型。根據(jù)補(bǔ)償屬性,學(xué)界通常依據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐獠啃蕴卣鲗⑵浞譃樯鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)損失(或損害)補(bǔ)償兩類,前者主要是對生態(tài)保護(hù)行為的正外部性實(shí)行的補(bǔ)償(如重要生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償、自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼①根據(jù)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳 財政部辦公廳關(guān)于實(shí)施海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼政策的通知》(農(nóng)辦計財〔2021〕44號),福建省和山東省出臺了相應(yīng)的《海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼政策實(shí)施方案》,體現(xiàn)了主管部門對資源利用主體的資源養(yǎng)護(hù)行為正外部性的補(bǔ)償。等),后者針對相關(guān)主體活動造成的生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性實(shí)行的補(bǔ)償機(jī)制(如,資源開發(fā)補(bǔ)償、空間占用補(bǔ)償?shù)?。根據(jù)補(bǔ)償適用內(nèi)容或要素,可分為區(qū)域綜合補(bǔ)償(如近海生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、重要生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償、自然保護(hù)地保護(hù)補(bǔ)償?shù)?、空間占用補(bǔ)償(如濕地占補(bǔ)、海岸線占補(bǔ)等機(jī)制)和資源開發(fā)補(bǔ)償(如漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼等)。根據(jù)補(bǔ)償運(yùn)行方式,可分為縱向補(bǔ)償(如重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)脆弱脫貧地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)?、橫向補(bǔ)償(如跨省流域補(bǔ)償)、市場化補(bǔ)償(如生態(tài)補(bǔ)償市場化交易機(jī)制等)。不同類型的補(bǔ)償機(jī)制在要素和范圍等方面存在交叉關(guān)系,如自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償既屬于區(qū)域綜合性補(bǔ)償,也屬于縱向補(bǔ)償?shù)囊环N。對于存在空間或主體交叉或重疊的補(bǔ)償類型,需要在實(shí)踐中明確邊界和理順關(guān)系。

(3)利益相關(guān)主體的關(guān)系。不同類型的補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行中,各方主體的地位作用及其相互關(guān)系不同[6],具有復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征(圖1)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償堅持政府主導(dǎo)性作用,不論是中央到省、市地方的縱向補(bǔ)償機(jī)制,還是跨區(qū)域不同地方政府間的橫向補(bǔ)償機(jī)制,主要基于政府的生態(tài)保護(hù)責(zé)任,通過財政轉(zhuǎn)移支付等手段實(shí)現(xiàn)。橫向補(bǔ)償主體間可通過協(xié)商形成良性互動的補(bǔ)償權(quán)利義務(wù)關(guān)系。通過規(guī)制手段實(shí)行的生態(tài)損失(或損害)補(bǔ)償機(jī)制,主體涉及政府和行為主體,雙方是管理者和被管理者的關(guān)系,資源開發(fā)主體既是受益者,也是生態(tài)系統(tǒng)功能的破壞者,是補(bǔ)償義務(wù)主體,而政府在補(bǔ)償機(jī)制建立和監(jiān)督實(shí)施過程中同樣發(fā)揮主導(dǎo)作用。對于市場化補(bǔ)償機(jī)制,市場交易主體具有平等主體地位,政府主要發(fā)揮宏觀引導(dǎo)作用。社會主體在不同補(bǔ)償機(jī)制中的作用和地位體現(xiàn)得并不明顯,需要有力的參與機(jī)制予以保障。

圖1 海洋生態(tài)補(bǔ)償主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

(4)補(bǔ)償實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。目前我國尚未形成健全的海洋生態(tài)補(bǔ)償評估方法體系,缺乏統(tǒng)一的海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立依據(jù)和核算指標(biāo)。如何建立科學(xué)、合理和適度的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)方法,一直是各類生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究與實(shí)踐的關(guān)鍵和難點(diǎn),決定了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的科學(xué)性和可操作性。2021年的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》中提出了建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償總體目標(biāo),并為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定提供了需要考慮的指標(biāo)要素和確立依據(jù)。其中,以生態(tài)環(huán)境要素為實(shí)施對象的分類補(bǔ)償制度,需考慮生態(tài)保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、生態(tài)保護(hù)成效等因素確定補(bǔ)償水平,對不同要素的生態(tài)保護(hù)成本予以適度補(bǔ)償;縱向和橫向生態(tài)保護(hù)綜合補(bǔ)償制度堅持補(bǔ)償力度與財政能力相匹配,與推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化相銜接原則;市場化、多元化補(bǔ)償機(jī)制按照受益者付費(fèi)原則開展,對履行自然資源資產(chǎn)保護(hù)義務(wù)的權(quán)利主體給予合理補(bǔ)償?shù)?。在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步推進(jìn)不同類型海洋生態(tài)補(bǔ)償評估技術(shù)方法體系的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展是未來國家和地方層面海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2 地方制度建設(shè)與實(shí)踐進(jìn)展情況

黨的十八大以來,沿海各省(自治區(qū)、直轄市)隨之出臺了與本地區(qū)實(shí)際條件相適應(yīng)的海洋生態(tài)補(bǔ)償政策,在地方的試點(diǎn)創(chuàng)新和實(shí)踐探索過程中,海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的科學(xué)性和制度框架的完整性不斷提升,各海區(qū)補(bǔ)償政策效果逐年體現(xiàn)[7]。

2.1 制度建設(shè)概況

沿海各省(自治區(qū)、直轄市)在海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和海洋生態(tài)損害補(bǔ)償方面陸續(xù)出臺了相關(guān)法規(guī)規(guī)章和規(guī)范文件以及配套的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),指導(dǎo)地方實(shí)踐的逐步開展。

2017年9月,福建出臺《福建省海岸帶保護(hù)與利用管理?xiàng)l例》,涉及海岸帶資源開發(fā)的生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償要求。

2017年11月,江蘇省連云港市出臺《關(guān)于加強(qiáng)海洋生物資源損失補(bǔ)償管理工作的意見》,涉及補(bǔ)償類型為海洋生態(tài)損失補(bǔ)償。

2018年4月,廈門市出臺《廈門市海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》(有效期3年),涉及補(bǔ)償類型包括海洋生態(tài)損害補(bǔ)償和海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

2019年10月,廣西出臺《廣西壯族自治區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》(有效期5年),涉及補(bǔ)償類型包括海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和海洋生態(tài)損害補(bǔ)償。

2020年6月,河北出臺《河北省海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》(有效期5年),涉及補(bǔ)償類型包括海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和海洋生態(tài)損害補(bǔ)償。

2020年9月,海南省三亞市出臺《三亞市潛水活動珊瑚礁生態(tài)損失補(bǔ)償辦法》(有效期5年),涉及補(bǔ)償類型為海洋生態(tài)損失補(bǔ)償。

2020年12月,山東出臺《山東省海洋環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償辦法》(有效期3年),涉及補(bǔ)償類型包括海域水質(zhì)補(bǔ)償(賠償)、入海污染物控制賠償、海岸帶生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)補(bǔ)償3類。

2020年12月,海南出臺《海南省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》,涉及補(bǔ)償類型包括海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、漁民補(bǔ)償。

2021年7月,廣東出臺《海岸線占補(bǔ)實(shí)施辦法(試行)》(有效期3年),涉及補(bǔ)償類型為海岸線占用補(bǔ)償。

從各主要省份的制度發(fā)展來看,2019年以來的進(jìn)展顯著。其中,海南省制定出臺了綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)胤叫苑ㄒ?guī),廈門市和三亞市出臺了專門的地方政府規(guī)章,其他省份多為政府相關(guān)部門單獨(dú)或聯(lián)合制定的具有時效性的規(guī)范性文件。這種方式雖然具有靈活性高、適用性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn),但也普遍認(rèn)為存在權(quán)威性低、約束力弱的不足[8]。

2.2 補(bǔ)償機(jī)制特征

海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制長期以來呈現(xiàn)地方實(shí)踐引領(lǐng)和政府主導(dǎo)下的多元化發(fā)展趨勢。地方根據(jù)國家政策要求和本地實(shí)際,規(guī)定了海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的具體內(nèi)容。由于各地現(xiàn)實(shí)條件和發(fā)展水平的差異,海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)念愋?、范圍、主體、方式、實(shí)施程序、資金管理、違法責(zé)任、評估方法和標(biāo)準(zhǔn)等具體規(guī)定既存在共性也存在較大差異。

2.2.1 補(bǔ)償類型和主體

地方實(shí)踐基本上包含海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和海洋生態(tài)損害(或損失)補(bǔ)償兩大類,補(bǔ)償主體和范圍不同。前者主要是依據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定,地方政府和部門對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償性財政投入,一般通過縱向財政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn);后者主要是針對海洋資源開發(fā)利用活動主體造成的生態(tài)損害需要承擔(dān)的保護(hù)或修復(fù)支出或成本投入。各地的補(bǔ)償類型設(shè)計各不相同,河北、廣西和福建廈門市建立了兩類補(bǔ)償機(jī)制,江蘇連云港市、海南三亞市建立了專門的生態(tài)或生物資源損失補(bǔ)償機(jī)制,福建實(shí)行了綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn),山東省建立了包括海域水質(zhì)、入海污染物控制和海岸帶生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)補(bǔ)償在內(nèi)的3類機(jī)制。

2.2.2 補(bǔ)償方式

海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以資金補(bǔ)償為主,損害補(bǔ)償主要采取資金補(bǔ)償或生境修復(fù)補(bǔ)償,前者屬于間接補(bǔ)償,后者為直接補(bǔ)償。資金補(bǔ)償由開發(fā)者依據(jù)“開發(fā)者付費(fèi)”和“污染者付費(fèi)”原則,通過購買生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),或在繳納資源使用費(fèi)中涵蓋生態(tài)損害補(bǔ)償部分來實(shí)現(xiàn)。直接修復(fù)補(bǔ)償主要通過損害前采取預(yù)防性措施、損害中和損害后開展保護(hù)建設(shè)和修復(fù)工程,以及替代生境建設(shè)等形式實(shí)現(xiàn)。采用何種補(bǔ)償方式根據(jù)實(shí)際情況和地區(qū)特點(diǎn)確定,河北、江蘇連云港、廣西和廈門的做法是可以將補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)納入補(bǔ)償實(shí)施方案中進(jìn)行測算,或在主管部門指導(dǎo)和監(jiān)管下由開發(fā)主體自行或委托第三方進(jìn)行修復(fù)性補(bǔ)償。三亞市自2017年實(shí)施珊瑚礁生態(tài)損失補(bǔ)償保證金制度,但是根據(jù)2019年10月國務(wù)院發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》要求,取消涉企保證金,因此,其2020年新出臺的損失補(bǔ)償辦法采取了基于修復(fù)的補(bǔ)償方式。

2.2.3 補(bǔ)償程序安排

在我國海洋環(huán)境影響評價制度中,制定環(huán)境保護(hù)、恢復(fù)及替代方案、落實(shí)環(huán)境保護(hù)及補(bǔ)償措施和環(huán)境保護(hù)投資概算等是評估及審批的重要內(nèi)容,在海域使用論證過程中,制定項(xiàng)目用海的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)方案也是主要組成內(nèi)容。因此,在環(huán)評或海域使用論證及其審批階段,主管部門可根據(jù)海洋開發(fā)活動的審批權(quán)限加強(qiáng)環(huán)境評價與海域使用管理,通過適當(dāng)?shù)某绦蛐砸蠖酱倭x務(wù)相對人切實(shí)履行生態(tài)保護(hù)、修復(fù)和整治義務(wù)。地方海洋生態(tài)損害補(bǔ)償實(shí)踐中,河北、廈門、江蘇連云港是將項(xiàng)目編制的補(bǔ)償實(shí)施方案納入環(huán)評文件中,連云港還與主管部門簽署補(bǔ)償協(xié)議,進(jìn)一步根據(jù)補(bǔ)償協(xié)議制定具體的補(bǔ)償實(shí)施方案,廣西通過在用海項(xiàng)目海域使用報告時進(jìn)行專章論述的途徑實(shí)施補(bǔ)償機(jī)制。前置性程序安排的作用在于啟動補(bǔ)償機(jī)制和界定主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系,據(jù)以對開發(fā)活動進(jìn)行事中和事后監(jiān)督,以及后續(xù)責(zé)任認(rèn)定,有利于形成全鏈條審查與監(jiān)管制度,如三亞市的做法,有力地保障損害補(bǔ)償機(jī)制的有效執(zhí)行。

2.2.4 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)

國家層面尚未制定形成統(tǒng)一完善的海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系,除了針對海洋保護(hù)區(qū)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償評估技術(shù)導(dǎo)則》(2021年),對其他重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)等缺乏權(quán)威的補(bǔ)償技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),對于海洋開發(fā)活動生態(tài)損害的評估標(biāo)準(zhǔn)和方法較為分散,側(cè)重漁業(yè)資源的損失和生物資源的損失,先后頒布了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(SC/T 9110—2007)《建設(shè)項(xiàng)目對海洋生物資源影響評價技術(shù)規(guī)程》和國家標(biāo)準(zhǔn)(GB/T 21678—2008)《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計算方法》,2017年頒布了國家標(biāo)準(zhǔn)(GB/T 34546.1—2017)《海洋生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則 第1部分:總則》。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立是地方海洋生態(tài)補(bǔ)償法律制度發(fā)展過程中需要同步開展研究和實(shí)證的重要課題。理論上,生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金額應(yīng)大于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的機(jī)會成本,小于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)對受益者的價值[9]。近年來,沿海省(自治區(qū)、直轄市)基于自身實(shí)際通過適用已有標(biāo)準(zhǔn)或另行制定地方標(biāo)準(zhǔn)的方式為補(bǔ)償工作提供支撐。例如,海南、三亞、廈門、江蘇、山東均制定地方標(biāo)準(zhǔn)。河北主要依據(jù)現(xiàn)有國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行,如:生態(tài)功能補(bǔ)償按照(GB/T 28058-2011)《海洋生態(tài)資本評估技術(shù)導(dǎo)則》核算,海洋漁業(yè)資源現(xiàn)狀調(diào)查和補(bǔ)償金額核算依照(SC/T 9110—2007)《建設(shè)項(xiàng)目對海洋生物資源影響評價技術(shù)規(guī)程》,海洋生物資源生物量的取值不低于(DB13/T 2999-2019)《涉海建設(shè)項(xiàng)目對海洋生物資源損害評估技術(shù)規(guī)范》提出的海洋生物資源平均生物量等。

3 現(xiàn)有政策與制度實(shí)踐存在的問題

3.1 國家政策法規(guī)體系有待完善

國家層面的海洋生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策要求較為宏觀和原則性,直接用于指導(dǎo)地方實(shí)踐的可操作性不強(qiáng),需要地方通過立法和制度建設(shè)予以本地化和具體化,但又可能導(dǎo)致基于不同的理解或意愿不足而選擇性實(shí)施的情況。同時,不同領(lǐng)域的政策基于不同目標(biāo)而提出的補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展要求具有明顯的分散性,分布在綜合性生態(tài)文明體制改革、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等政策框架中,概念表述較為多樣化,具體原則和內(nèi)涵有待厘清,涉及不同部門職責(zé)的相關(guān)政策和機(jī)制尚處于不斷更新發(fā)展中,需要從宏觀視角將其有效銜接和系統(tǒng)性整合,進(jìn)而形成縱橫結(jié)合、多元協(xié)同的海洋生態(tài)補(bǔ)償政策合力,這也為地方層面綜合性海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建提出了更高要求和較大挑戰(zhàn)?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第二十四條關(guān)于海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的規(guī)定亟須通過修訂或修改進(jìn)一步完善和細(xì)化,為海洋生態(tài)補(bǔ)償制度體系重構(gòu)提供全面、明確的法律依據(jù),為地方法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的制定提供上位法的有力支撐。

3.2 地方制度規(guī)范體系有待健全

地方層面普遍存在相關(guān)規(guī)范性文件位階較低,現(xiàn)有政策執(zhí)行監(jiān)督的力度不強(qiáng),地方實(shí)踐中往往采取另行簽署補(bǔ)償協(xié)議(如江蘇的做法)或配套環(huán)境信用管理(如三亞市的做法)等組合方式強(qiáng)化對開發(fā)主體的約束性。地方的補(bǔ)償機(jī)制適用范圍較窄,主要以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為主,或側(cè)重于生態(tài)損失或生物資源損失補(bǔ)償,海洋生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)效果難以保證,需要進(jìn)一步積累和總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),細(xì)化完善海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)地方法規(guī)的上位規(guī)定,加快制定和完善綜合性海洋生態(tài)補(bǔ)償制度辦法。同時,地方實(shí)踐制定了支撐相應(yīng)補(bǔ)償類型和范圍的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)、評估指標(biāo)和價值測算方法各異,優(yōu)點(diǎn)在于靈活適應(yīng)地方政策實(shí)施和管理需要,但需要注意與國家層面先后頒布的各類行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和國家標(biāo)準(zhǔn)之間的有效銜接問題,避免造成技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的沖突,影響補(bǔ)償機(jī)制的效力和科學(xué)性;缺點(diǎn)在于受補(bǔ)償范圍的局限,評估指標(biāo)和內(nèi)容側(cè)重于海洋生態(tài)系統(tǒng)的部分功能或服務(wù),可能造成評估結(jié)果低于海洋生態(tài)系統(tǒng)價值、補(bǔ)償不到位的情況。

3.3 市場化和多元化補(bǔ)償機(jī)制有待創(chuàng)新

目前海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕緩绞且哉鲗?dǎo)的對生態(tài)保護(hù)正外部性的補(bǔ)償,而資源開發(fā)主體對生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性成本的補(bǔ)償,居于輔助地位。今后既要增加政府公共財政對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐度爰捌湫б?還需要建立健全開發(fā)利用活動生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,探索生態(tài)補(bǔ)償市場化和社會化機(jī)制與實(shí)現(xiàn)路徑。2019年《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》提出,探索建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,對履行自然資源資產(chǎn)保護(hù)義務(wù)的權(quán)利主體給予合理補(bǔ)償。實(shí)踐中對海洋資源開發(fā)個體和企業(yè)的保護(hù)行為激勵不足,僅有漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼等政策措施,無法調(diào)動起全社會參與海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆e極性,亟須拓寬資金來源渠道?，F(xiàn)行的生態(tài)空間占用補(bǔ)償實(shí)踐雖然在保障生態(tài)空間面積總量穩(wěn)定方面發(fā)揮一定作用,但仍存在時間和人力成本大、缺乏管控目標(biāo)調(diào)劑機(jī)制、不利于生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)等問題,對此,國際生態(tài)銀行模式和國內(nèi)濕地銀行試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)可以為海洋生態(tài)空間占用補(bǔ)償?shù)氖袌龌瘷C(jī)制建設(shè)提供有益借鑒。

4 未來發(fā)展完善的思路

海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的發(fā)展演進(jìn)是國家政策體系和地方實(shí)踐密切互動的動態(tài)過程,國家宏觀層面的政策和戰(zhàn)略目標(biāo)為地方海洋生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)和實(shí)踐探索提供方向引領(lǐng),地方通過持續(xù)的試點(diǎn)示范為國家海洋生態(tài)保護(hù)和資源開發(fā)政策制定提供實(shí)踐基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。當(dāng)前實(shí)踐中存在的問題和差距,需要國家和地方推進(jìn)多層次、多維度和多尺度的系統(tǒng)整合與協(xié)同治理,推動從根本上解決政策破碎化、體系分散性和制度不成熟等問題,進(jìn)而充分發(fā)揮海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合性制度優(yōu)勢。以下從協(xié)同治理視角,提出未來發(fā)展完善海洋生態(tài)補(bǔ)償政策和制度的思路。

4.1 加強(qiáng)政策協(xié)同

首先,政策目標(biāo)需要協(xié)同規(guī)劃與落實(shí)。國家層面基于自然資源管理或生態(tài)環(huán)境保護(hù)等不同目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)出臺的各項(xiàng)政策,共同支撐了海洋生態(tài)補(bǔ)償制度框架的構(gòu)建,新的關(guān)于生物多樣性保護(hù)和“雙碳”戰(zhàn)略的要求,持續(xù)豐富著中國海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)涵與外延,因此,從目標(biāo)協(xié)同角度,地方層面的制度建構(gòu)和改革實(shí)踐建立在對相關(guān)政策的全面和準(zhǔn)確理解與貫徹基礎(chǔ)上,從系統(tǒng)角度整合不同領(lǐng)域政策目標(biāo)要求,避免對政策進(jìn)行分解或部分實(shí)施,進(jìn)而加劇政策體系的破碎化。同時,海洋生態(tài)和資源空間規(guī)劃需要有效銜接[10],避免規(guī)劃沖突和管理不協(xié)調(diào)問題。其次,不同政策工具需要協(xié)同實(shí)施。海洋生態(tài)補(bǔ)償制度具有類型多樣性、機(jī)制多元化、手段綜合性的特征,與其他海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)和海域資源管理機(jī)制具有密切聯(lián)系,因此,在制度建設(shè)過程中,需要妥善處理不同政策工具的銜接、組合及實(shí)施邊界問題,包括:海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和損害補(bǔ)償?shù)炔煌a(bǔ)償類型的協(xié)同互補(bǔ),避免補(bǔ)償適用范圍的重復(fù)或離散;海洋環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)系統(tǒng)功能和生態(tài)產(chǎn)品等多要素需要統(tǒng)籌考慮,加強(qiáng)對海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù);生態(tài)損害補(bǔ)償和賠償需要有效銜接,界定清晰合理的利益相關(guān)方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù),包括第三方社會治理主體的責(zé)任差別,全方位地促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害成本內(nèi)部化、生態(tài)環(huán)境修復(fù)的執(zhí)行和違法責(zé)任的救濟(jì);理順海洋資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制與環(huán)評、海域使用論證和海域使用金等管理制度之間的關(guān)系,確保不同機(jī)制的相互銜接、補(bǔ)充和促進(jìn)。

4.2 加強(qiáng)多元機(jī)制協(xié)同

多元化海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制涉及政府、社會和市場等多元利益相關(guān)主體,政府的主導(dǎo)性作用既體現(xiàn)在承擔(dān)海洋自然資源所有者和生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)與管理職責(zé),以確保為人民提供優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的海洋生態(tài)公共產(chǎn)品的社會服務(wù)職責(zé)等方面,還體現(xiàn)為通過構(gòu)建多維協(xié)調(diào)的政府機(jī)制、市場機(jī)制和社會機(jī)制體系,為市場主體和社會公眾或組織參與到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中創(chuàng)造開放、透明的制度條件和良好的競爭環(huán)境。政府層面需要通過激勵和約束性政策調(diào)控,加大對生態(tài)保護(hù)行為正外部性的補(bǔ)償,同時兼顧對生態(tài)破壞行為的規(guī)制或懲罰性補(bǔ)償;針對市場化補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新,需要積極開發(fā)海洋生態(tài)補(bǔ)償金融產(chǎn)品,規(guī)范交易規(guī)則和平臺體系,引導(dǎo)激勵社會資本加大對海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)產(chǎn)品的投入,拓寬補(bǔ)償資金來源渠道;廣大社會公眾或組織對政府履行生態(tài)保護(hù)職責(zé)的過程和成效具有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),需要建立完善海洋生態(tài)補(bǔ)償信息發(fā)布機(jī)制和公眾參與機(jī)制,推廣社會信用機(jī)制在海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),促進(jìn)多元化補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)同增效。

4.3 加強(qiáng)跨部門協(xié)同

在政府主導(dǎo)的海洋生態(tài)補(bǔ)償模式框架下,跨部門間的協(xié)調(diào)與協(xié)同尤為重要?？v向補(bǔ)償涉及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)紅線區(qū)、自然保護(hù)地等區(qū)域范圍,對于存在不同部門職責(zé)交叉和空間邊界重疊等問題,需要不同部門之間或同一部門不同機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)。橫向補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)建立在跨政府和跨部門協(xié)調(diào)合作基礎(chǔ)上,但是不同地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡,各地區(qū)對海洋生態(tài)系統(tǒng)功能與服務(wù)的脆弱性和依賴性存在差異,不同區(qū)域或群體對海洋生態(tài)產(chǎn)品具有不同的需求目標(biāo),政府間橫向補(bǔ)償各方主體在權(quán)利義務(wù)關(guān)系界定與協(xié)商過程中可能呈現(xiàn)不同的意愿或地位,除了發(fā)揮上級政府的調(diào)節(jié)作用或政策傾斜,還需要進(jìn)一步完善地區(qū)間橫向需求實(shí)現(xiàn)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的有效匹配和對接[11],避免欠發(fā)達(dá)地區(qū)延續(xù)以海洋生態(tài)環(huán)境損耗為代價的發(fā)展模式。海洋生態(tài)損害補(bǔ)償機(jī)制涉及海洋資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門的管理職責(zé),當(dāng)前的制度實(shí)踐中也主要依托環(huán)評或海域使用論證程序啟動補(bǔ)償成本評估和修復(fù)方案制定等程序,尤其需要生態(tài)環(huán)境部門和自然資源部門明確各自的責(zé)任分工,事前、事中和事后保持密切協(xié)調(diào)與配合。另外,跨部門協(xié)同并非萬能的解決方案,實(shí)踐中需要結(jié)合目標(biāo)和結(jié)果導(dǎo)向,強(qiáng)化考評機(jī)制的綜合運(yùn)用[12],提升績效評價的協(xié)同性,對相關(guān)部門海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)母髯钥冃Ш驼w績效進(jìn)行評估,為各部門的協(xié)同收益分配和實(shí)施激勵提供依據(jù),增強(qiáng)跨部門組織和人員協(xié)作的內(nèi)在動力,形成跨部門合力。

4.4 加強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)同

陸海統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是國家重要戰(zhàn)略,海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)目臻g發(fā)展格局應(yīng)堅持陸海統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)原則,統(tǒng)籌規(guī)劃、保護(hù)和利用陸海生態(tài)空間[13],理順陸海生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)路徑和管理框架。針對河口、海灣等重要區(qū)域建立河海之間、陸海之間和跨區(qū)域單元之間的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同機(jī)制。尤其是我國近海生態(tài)環(huán)境問題突出的重點(diǎn)海域、海灣和河口,加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)同機(jī)制建設(shè)更加迫切[14]?，F(xiàn)有地方實(shí)踐中已經(jīng)開展的入海污染物和海水環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,以及實(shí)行區(qū)域性生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償方案的做法,豐富和發(fā)展了基于生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償方法,未來需要在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步整合銜接從流域到海域、海岸線(帶)和近海、海灣跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,協(xié)調(diào)陸海和跨行政區(qū)域的組織和技術(shù)支撐力量,形成區(qū)域聯(lián)動和機(jī)制連貫的協(xié)同發(fā)展格局。

4.5 加強(qiáng)信息和資源協(xié)同

海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施有賴于完善的海洋生態(tài)系統(tǒng)價值評估、生態(tài)損失評估方法支撐和指標(biāo)數(shù)據(jù)的監(jiān)測與統(tǒng)計能力支持?，F(xiàn)有的理論體系構(gòu)建和研究方法創(chuàng)新均有待提升[15],對各類經(jīng)濟(jì)社會活動的潛在影響研究及應(yīng)用是海洋生態(tài)管理水平提升的重要科學(xué)支撐。因此,相關(guān)技術(shù)方法和標(biāo)準(zhǔn)體系的協(xié)同創(chuàng)新有助于解決當(dāng)前各級各類標(biāo)準(zhǔn)存在的差異大、片面性和銜接弱等問題,推動國家層面盡快完善統(tǒng)一、權(quán)威和系統(tǒng)性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和評估技術(shù)支撐及服務(wù)體系。各類保護(hù)資金的統(tǒng)籌和整合是綜合性生態(tài)補(bǔ)償制度改革與試點(diǎn)的重要內(nèi)容,也是未來加大海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入的重要保障,包括海域使用金、環(huán)境稅(排污費(fèi))、資源稅等各類收益,以及中央各類海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面的財政轉(zhuǎn)移支付資金,需要加強(qiáng)整合和統(tǒng)籌使用,促進(jìn)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵式、可持續(xù)發(fā)展。