延子晴,陳莉莉,崔旺來

(浙江海洋大學(xué) 舟山 316000)

1 問題的緣起

從海洋管理走向海洋治理,是建設(shè)海洋強(qiáng)國的必由之路。2013年黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。2019年,黨的十九屆四中全會再次提出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)。黨的十九屆四中全會將深化行政管理體制改革擺在了新時代治國理政布局中更加突出的位置,成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要高度關(guān)注的一項研究議題?！吧罨笔恰爸袊巍敝卮竺}之下海洋管理體制改革的核心要義。

福建省于1976年恢復(fù)水產(chǎn)局,開始負(fù)責(zé)福建省水產(chǎn)相關(guān)事務(wù);1996年成立福建省海洋局開始綜合管理福建省域海洋事務(wù);2018年國家提出要促進(jìn)治理能力治理水平現(xiàn)代化,福建省進(jìn)行了海洋管理體制的機(jī)構(gòu)改革,形成了多個部門分管的海陸統(tǒng)籌為核心的分散式的管理體系,至此,福建省的海洋管理體制改革經(jīng)歷了分散管理-綜合管理-管理分散化的3個階段,多年的改革,使海洋治理體系及能力得到了一定的提升,特別在海洋法規(guī)制度建設(shè)、海洋空間規(guī)劃管控、海洋市場資源配置、海洋環(huán)境管理、海洋防災(zāi)減災(zāi)以及海洋綜合執(zhí)法等方面不斷取得突破,有力地促進(jìn)了福建省海洋事業(yè)的發(fā)展。改革的同時也導(dǎo)致海洋行政管理出現(xiàn)職能重疊或管理缺位、協(xié)調(diào)不暢等問題,國家海洋治理效能受到考驗。國家治理效能的實現(xiàn)是檢驗國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化程度的一大標(biāo)準(zhǔn),深化海洋行政管理體制改革、提高國家治理效能則成為重中之重,如何結(jié)合福建海洋行政管理的實際,進(jìn)一步深化改革也成為提高福建省海洋治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要議題。

2 深化福建省海洋行政管理體系的理論基礎(chǔ)及理論框架設(shè)計

2.1 理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)90年代中后期,英國學(xué)者PERRI[1]首次提出了整體性治理理念。顧名思義,整體性治理以整體性價值、功能化整合為核心觀點,以全方位、多層次的合作與協(xié)同為路徑,以協(xié)同與整合為主要方法[2],英國、美國等認(rèn)可了整體性治理理論并使其成為當(dāng)今時代學(xué)術(shù)界進(jìn)行研究的重點內(nèi)容。整體性治理理念作為外來概念,國內(nèi)研究起步于2002年。早期國內(nèi)研究主要是對國外著作的翻譯。其中,最早的是陳錚[3]對整體性治理理論的研究,主要研究了英國政府從“競爭政府”到“合作政府”,再到“整體政府”的過程。緊接著,彭錦鵬[4]將整體性治理理論稱為“全觀型理論”,并提出了該理論構(gòu)建所依賴的科技基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)以及人員基礎(chǔ)。竺乾威[5]又將該理論翻譯為“整體性治理”,整體性治理理論逐漸開始被越來越多的學(xué)者關(guān)注并研究,也有越來越多的學(xué)者通過整體性治理理論來分析解決一些社會現(xiàn)存的公共問題,大多涉及行政體制改革、公共危機(jī)處理、養(yǎng)老保險制度和國家預(yù)算等多方面。

整體性治理的要義是將分散的專業(yè)化組織集中整合成專業(yè)性組織,推進(jìn)政府與其建立良好的合作關(guān)系,通過合作管理的模式實現(xiàn)政府有效管理目標(biāo)[6]。整體性治理的運(yùn)用主要體現(xiàn)在以下3個方面:第一方面是對于不同層次或同一層次的管理部門進(jìn)行整合;第二方面是對部門內(nèi)部的功能進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合;第三方面是對公共部門與私營部門之間的整合與協(xié)調(diào)[7]?？傊?政府各部門之間管理的整合性與協(xié)調(diào)性在整體性治理理論中是非常重要的一點,它強(qiáng)調(diào)制度化的、多元化的部門跨界整合與協(xié)調(diào)。

2.2 基于整體性治理理論的海洋管理改革深化路徑框架的設(shè)計

整體性治理理論應(yīng)用于福建海洋管理體制改革深化,從治理有效的機(jī)制構(gòu)建治理體系現(xiàn)代化,推動海洋行政管理體系改革深化,提高國家海洋治理能力,實現(xiàn)福建省海洋治理體系協(xié)同高效?；谡w性治理理論,海洋管理改革優(yōu)化路徑框架的設(shè)計(圖1)包含:第一,職能整合。根據(jù)福建省海洋管理的需要,創(chuàng)建新的管理體制,對職能相近、管理分散的涉海職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,合并重組,構(gòu)建科學(xué)、合理的綜合海洋管理部門,統(tǒng)籌本區(qū)域海洋管理工作。第二,部門協(xié)同。涉海職能機(jī)構(gòu)之間與涉海職能機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)部門之間就海洋管理事務(wù)建立業(yè)務(wù)協(xié)同關(guān)系,保障涉海職能機(jī)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn),提高管理效率。第三,公私合作。涉海職能部門與社會公共組織、非政府組織及第三部門、私人部門等多元主體廣泛開展合作,共同參與福建省海洋管理事務(wù)。通過國家和地方的聯(lián)合建設(shè),實現(xiàn)信息共享、資源共享。第四,制度約束。加快福建省海洋管理制度建設(shè)為福建省海洋管理提供有力制度保障,規(guī)范各個涉海機(jī)構(gòu)的海洋管理行為,明確其權(quán)責(zé)邊界。

圖1 基于整體性理論的福建省海洋管理改革深化路徑設(shè)計框架

3 福建省海洋行政管理體制改革的歷史過程及主要成效

福建省地處中國東南沿海,是我國的海洋大省之一,福建省海洋能源、礦產(chǎn)資源豐富,旅游資源多樣,擁有“漁、港、景、油、能”五大優(yōu)勢資源[8]。福建省共有寧德市、福州市、莆田市、泉州市、廈門市和漳州市6個沿海城市,包括33個沿?？h(市、區(qū))。福建省海洋管理為海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海洋科技進(jìn)步、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及海洋防災(zāi)減災(zāi)等方面提供了重要保障。改革開放40余年,福建省海洋管理圍繞著海洋強(qiáng)省建設(shè),對海洋管理工作進(jìn)行了一系列的探索與嘗試,并取得了優(yōu)異成效。

3.1 歷史過程

第一階段:分散管理階段(1976—1995年)

改革開放后至20世紀(jì)90年代末,福建省政府沒有直接參與我國海洋行政管理事務(wù)。1976年恢復(fù)水產(chǎn)局;1979年12月成立漁政處;1980年7月省水產(chǎn)局改為省水產(chǎn)廳。同年,成立福建省海岸辦;1985年增設(shè)漁機(jī)加工處、商品魚蝦基地建設(shè)辦公室和外經(jīng)處;1989年省政府批準(zhǔn)成立福建省海洋管理處和海島辦;1990年6月成立水產(chǎn)技術(shù)推廣總站;1991年6月和12月,增設(shè)漁情信息服務(wù)中心和遠(yuǎn)洋漁業(yè)辦公室[9]。這一階段,雖然已經(jīng)出現(xiàn)了海洋綜合管理的趨勢,但尚未形成實質(zhì)負(fù)責(zé)海洋管理的綜合行政機(jī)構(gòu),這一時期福建省的海洋管理部門眾多,存在各自為政、信息交流不暢等問題。

第二階段:海洋綜合管理階段(1996—2017年)

1996年1月福建省將省海洋管理處和海島辦合并成立福建省海洋局。2000年4月在全省新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中,福建省海洋局和福建省水產(chǎn)廳全部撤銷,重新組建成立福建省海洋與漁業(yè)局,負(fù)責(zé)全省海洋海岸帶的綜合管理工作[9]。海洋與漁業(yè)局的成立,很大程度上推動了福建省海洋綜合管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。2009年,在省政府機(jī)構(gòu)改革中,省海洋與漁業(yè)局改為省海洋與漁業(yè)廳,成為省政府組織部門。2013年,國務(wù)院重新組建國家海洋局,國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法,統(tǒng)一指揮調(diào)度海警隊伍開展海上維權(quán)執(zhí)法活動。同年福建省成立福建海警總隊,隸屬中國海警局,是一支綜合海上執(zhí)法力量。2015年10月福建省海洋與漁業(yè)廳因工作和職能變化,經(jīng)批準(zhǔn),設(shè)立海洋經(jīng)濟(jì)處,機(jī)關(guān)處室做整合更名。

第三階段:海洋管理分散化階段(2018年至今)

2018年10月,福建省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《福建省省級機(jī)構(gòu)改革實施方案》,在省海洋與漁業(yè)廳有關(guān)統(tǒng)籌海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和漁業(yè)管理相關(guān)職責(zé)的基礎(chǔ)上,組建省海洋與漁業(yè)局,作為省政府直屬機(jī)構(gòu)[10]。此時的海洋與漁業(yè)局增加了海洋經(jīng)濟(jì)的職能,但對于海洋管理的部分職能已經(jīng)被劃分出去,將海洋空間規(guī)劃、海域海島管理、海洋權(quán)益維護(hù)等職責(zé)歸屬于省自然資源廳;將海洋資源調(diào)查、確權(quán)登記、開發(fā)利用、海洋空間規(guī)劃、海洋空間生態(tài)修復(fù)、海洋地質(zhì)災(zāi)害防治等職責(zé)歸屬于省生態(tài)環(huán)境廳;水旱災(zāi)害防御、水文管理、洪水預(yù)警報等職責(zé)歸屬于水利廳;海洋應(yīng)急指揮、救援,綜合減災(zāi)等職責(zé)歸屬于應(yīng)急管理廳等,海洋管理又走向分散管理的道路。這一階段海洋管理職責(zé)已有負(fù)責(zé)部門專門管理,進(jìn)一步整合了海洋管理的相關(guān)職責(zé),但隨著海陸統(tǒng)籌戰(zhàn)略的進(jìn)一步實施,涉海部門又產(chǎn)生了部門分化的現(xiàn)象,福建省海洋管理體制面臨如何深化的挑戰(zhàn)。

3.2 取得主要成效

(1)海洋行政管理的法治化水平得到提升。改革開放以來,福建省注重做好海洋管理的立法和政策研究工作,研究制定了《福建省海岸帶保護(hù)與利用管理條例》《福建省海域使用管理辦法》等一系列海洋管理辦法。福建省海洋管理逐步走上法治化管理軌道。

(2)海洋行政管理的部分職能得到強(qiáng)化。改革開放以來,福建省海洋空間規(guī)劃管理職能不斷加強(qiáng)。2015年,福建省以縣域海域空間為基本單位,確定海域主體功能,按照主體功能定位完善區(qū)域政策,打造合理的海洋空間格局。2016年《福建省“十三五”海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項規(guī)劃》對“十三五”期間福建省海洋經(jīng)濟(jì)空間布局進(jìn)行系統(tǒng)謀劃,全面推進(jìn)福建海峽藍(lán)色經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)和21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)建設(shè)。至今福建省已基本形成灣區(qū)功能互補(bǔ)、各具特色、有控有保的海岸帶協(xié)調(diào)發(fā)展格局;在規(guī)劃框架內(nèi)開展用海用島已經(jīng)成為共識,省市縣三級規(guī)劃銜接管控的局面形成,規(guī)劃引領(lǐng)和管控的格局得到加強(qiáng)。

(3)海洋行政管理的市場化手段不斷規(guī)范。2001年,《福建省海域使用金征收管理暫行辦法》發(fā)布,對海域使用金征收使用做出部分規(guī)定。2015年9月,福建省海洋與漁業(yè)局發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)海域資源市場化配置的實施意見》,福建省實現(xiàn)海域資源市場化配置從點到面、從小到大的態(tài)勢,海域資源配置逐步推向市場。目前福建省在配置范圍上實現(xiàn)了全省覆蓋,在市場建設(shè)上實現(xiàn)了一級市場、二級市場的同步發(fā)展。2014年全省通過招拍掛38宗,金額8 669萬元;2015年以來,全省招拍掛11宗,面積823 hm2,海域市場化配置工作走在全國前列[11]。

(4)海洋行政管理的體系化建設(shè)不斷完善。2006年以來,福建省開始海洋防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè),積極建設(shè)“千里岸線減災(zāi)系統(tǒng)”“萬艘漁船安全應(yīng)急系統(tǒng)”及“百千萬工程”等海洋防災(zāi)減災(zāi)項目。其中“千里岸線減災(zāi)系統(tǒng)”中,海上立體實時觀測網(wǎng)繼續(xù)完善,并開展業(yè)務(wù)化運(yùn)行。福建沿海風(fēng)暴潮漫灘預(yù)警輔助決策系統(tǒng)、赤潮預(yù)警系統(tǒng)、海面風(fēng)浪流數(shù)值預(yù)報系統(tǒng)、海上突發(fā)事件應(yīng)急輔助決策系統(tǒng)均已進(jìn)入運(yùn)行階段。海洋災(zāi)害監(jiān)測及預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)基礎(chǔ)建設(shè)項目也全面啟動?！叭f艘漁船安全應(yīng)急系統(tǒng)”建設(shè)已基本完成省、市、部分縣(市)三級指揮中心建設(shè),三級聯(lián)動的應(yīng)急指揮管理軟件平臺、應(yīng)急視頻會商系統(tǒng)、漁港及養(yǎng)殖區(qū)視頻監(jiān)控系統(tǒng)、配套的短波與超短波海上通信網(wǎng)絡(luò)已全部建成。福建“百千萬工程”在海洋防災(zāi)減災(zāi)、抗臺搶險中作用也開始凸顯[12]。

(5)海洋綜合行政執(zhí)法工作不斷加強(qiáng)。為有效解決海洋與漁業(yè)執(zhí)法力量分散、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題,切實降低執(zhí)法成本,提升執(zhí)法效果,2004年5月,經(jīng)福建省委編委批復(fù),省漁政管理處、中華人民共和國福建漁港監(jiān)督局、中華人民共和國福建漁業(yè)船舶檢驗局、福建省漁業(yè)無線電管理總站和中國海監(jiān)福建省總隊等執(zhí)法機(jī)構(gòu)合并組建“福建省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊”,同時加掛“中華人民共和國福建漁港監(jiān)督局”“中華人民共和國福建漁業(yè)船舶檢驗局”“中國海監(jiān)福建省總隊”和“中國漁政福建省總隊”等牌子,機(jī)構(gòu)性質(zhì)為參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理事業(yè)單位,規(guī)格相當(dāng)于副廳級,隸屬于福建省海洋與漁業(yè)局[13]。海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊不僅實現(xiàn)全面漁船管控,漁業(yè)安全生產(chǎn);加強(qiáng)漁業(yè)資源保護(hù);推進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖執(zhí)法;而且也提高水生野生動物保護(hù)執(zhí)法力度;有效地嚴(yán)防境外疫情海上輸入、海域管控、伏季休漁監(jiān)管、水產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法、打擊非法采砂等工作,有力地保障全方位推動海洋與漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展[14]。

4 福建省海洋管理體制改革深化面臨的困境

4.1 職能配置的重疊加劇了海洋行政管理部門職能“碎片化”

通過對福建省、市、縣(市、區(qū))涉海機(jī)構(gòu)的職能分析,據(jù)不完全統(tǒng)計,當(dāng)前福建省的省級涉海管理機(jī)構(gòu)就有10個。整體來看,各級涉海機(jī)構(gòu)職能重疊現(xiàn)象比較嚴(yán)重,同時也出現(xiàn)一些真空地帶。主要存在如下問題。

(1)省級職能配置重疊。除了省海洋與漁業(yè)局外,福建省海洋生態(tài)治理涉及科學(xué)技術(shù)廳、財政廳、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳和水利廳;海洋應(yīng)急處理涉及財政廳、交通運(yùn)輸廳和應(yīng)急管理廳;海洋災(zāi)害防治涉及自然資源廳、水利廳、應(yīng)急管理廳等。

(2)市級職能配置重疊。當(dāng)前,福建省6個沿海市均存在職能重疊現(xiàn)象,重疊職能主要包括海洋生態(tài)治理、海洋災(zāi)害防治、海洋發(fā)展規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃。僅僅一個海洋生態(tài)治理,就有6個市出現(xiàn)了職能重疊的現(xiàn)象,如寧德市、廈門市、漳州市的自然資源局和生態(tài)環(huán)境局等。

(3)縣級職能配置重疊。福建省6個沿海市所轄28個縣(市、區(qū))存在多種職能重疊現(xiàn)象,重疊職能主要包括海洋生態(tài)治理、海洋災(zāi)害防治、海洋發(fā)展規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃。在寧德市所轄4個縣(市、區(qū)),漳州市、福州市所轄5個縣(市、區(qū))均出現(xiàn)3個部門職能重疊現(xiàn)象。

4.2 機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一導(dǎo)致了海洋行政管理主體“碎片化”

當(dāng)前,福建省涉海機(jī)構(gòu)存在省市兩級設(shè)置不統(tǒng)一、市縣(區(qū))兩級設(shè)置不統(tǒng)一和省市縣三級設(shè)置不統(tǒng)一3種現(xiàn)象,造成涉海管理協(xié)同難度大、管理效率低下等現(xiàn)象。

省市機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。福建省的海洋與漁業(yè)局負(fù)責(zé)海洋經(jīng)濟(jì)與漁業(yè)發(fā)展的有關(guān)法律法規(guī)和政策、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展等職能[15]。而下轄市的海洋與漁業(yè)局的職能與省海洋與漁業(yè)局的職能存在或多或少的差異。

機(jī)構(gòu)數(shù)量過多削弱了福建省海洋綜合管理能力。同時,各涉海機(jī)構(gòu)之間會就權(quán)力與責(zé)任歸屬產(chǎn)生矛盾。機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、職能分散化等問題阻礙福建省海洋管理的優(yōu)化協(xié)同,亟待解決。

4.3 公私合作關(guān)系松散導(dǎo)致海洋行政治理模式“碎片化”

目前,福建省海洋管理主要是由政府主導(dǎo),體制內(nèi)的涉海部門仍然是海洋治理的主要主體,尚未形成多元主體共同參與海洋管理的機(jī)制。在福建建設(shè)“海洋強(qiáng)省”的背景下,海洋成為公共部門、私人企業(yè)以及公民個人的利益聚焦點,但是對于多主體如何參與合作治理,政府海洋行政管理部門缺乏“成本-效率”意識,擔(dān)憂公私合作會對自身利益造成影響,大多數(shù)情況下不會主動地去推進(jìn)公私合作,同時私人企業(yè)與公民個人缺乏公私合作意識。除了企業(yè)與政府之間的矛盾,存在職能重疊的各涉海部門在管理過程中往往出現(xiàn)爭取利益的現(xiàn)象,各涉海機(jī)構(gòu)往往通過占有盡可能多的海洋資源加快各自發(fā)展速度。

4.4 制度建設(shè)不足加劇了海洋行政管理部門責(zé)任“碎片化”

由于福建省海洋行政管理起步比較晚,海洋法律法規(guī)方面還存在一些真空地帶,缺乏系統(tǒng)的地方性法律體系為海洋管理提供制度保障,雖然目前福建省現(xiàn)已頒布《福建省海域使用管理條例》等涉海規(guī)劃和辦法,但仍存在針對性不足,參與治理的各個主體的責(zé)任并未明確等問題,落實的方法、策略、監(jiān)督機(jī)制仍舊缺位,規(guī)章條例的執(zhí)行主體界定不夠明確,導(dǎo)致各管理主體開展工作、行使權(quán)利的過程出現(xiàn)“無法可依”的情形。同時,海洋執(zhí)法隊伍及執(zhí)法監(jiān)督隊伍的法制意識和依法行政的理念有待加強(qiáng)和改善。此外,涉海相關(guān)法規(guī)修訂速度慢,滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,且內(nèi)容仍不完善,滿足不了海洋行政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法需求,亟須引起重視。

5 整體性治理視角下福建海洋行政管理體系深化路徑

5.1 深化海洋行政管理職能分工

優(yōu)化福建省海洋管理職能、進(jìn)一步理順各涉海機(jī)構(gòu)海洋管理權(quán)責(zé)關(guān)系,重點是要打破海洋管理分割的局面,將福建省海洋管理職能落實到“三定”方案中,從而解決福建省海洋管理政出多門的問題,進(jìn)一步實現(xiàn)海洋高效協(xié)同管理。

具體而言,首先要充分發(fā)揮福建省海洋工作領(lǐng)導(dǎo)小組在海洋事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,主動開展工作,細(xì)化任務(wù)職責(zé),對各涉海機(jī)構(gòu)進(jìn)行督促檢查,研究整改工作。其次,要合理界定省、市、縣(市、區(qū))海洋管理權(quán)限和范圍,加強(qiáng)對海域行政區(qū)域界線管理工作的指導(dǎo)協(xié)調(diào)和督促檢查。最后,轉(zhuǎn)變福建省海洋管理職能,一方面要向下級地方政府放權(quán),減少省級部門對下級地方政府過細(xì)的管理,從而充分提高下級地方政府的積極性;另一方面,對于一些不該管、管不了或管不好的事務(wù)應(yīng)該交給事業(yè)單位或行業(yè)組織,取消那些不必要的行政審批和許可,從根本上對政府管理權(quán)限產(chǎn)生一定的約束[16]。

就省級部門而言,如在海洋生態(tài)環(huán)境方面,涉及部門就有財政廳、自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳、海洋與漁業(yè)局等,相關(guān)職責(zé)需要明確劃分;在對水生動物相關(guān)職責(zé)需要界定管理權(quán)限,尤其是在水生動物保護(hù)方面。

5.2 深化海洋行政管理部門協(xié)同執(zhí)法

整體性治理對跨機(jī)構(gòu)之間的管理通常設(shè)置任務(wù)型組織來處理,這種任務(wù)型組織主要表現(xiàn)為跨機(jī)構(gòu)的委員會或者領(lǐng)導(dǎo)小組,它們可以打破不同機(jī)構(gòu)之間的壁壘,從而加強(qiáng)各機(jī)構(gòu)之間統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)[17]。這就需要建立管理福建省涉海部門之間的聯(lián)動機(jī)制,使得各涉海部門之間有效溝通,形成科學(xué)合理、符合福建省實際情況的海洋管理治理系統(tǒng),探索出一條有利于福建省海洋管理實際情況的協(xié)調(diào)機(jī)制[18]。

(1)成立福建省海洋管理委員會。打破各個涉海部門之間的壁壘,促進(jìn)各個涉海機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。政府各個涉海部門在處理海洋相關(guān)事務(wù)時都可以通過該機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商,通過跨部門、跨區(qū)域方式,促進(jìn)環(huán)保、海洋、海事、港口、漁業(yè)等涉海單位加強(qiáng)溝通與協(xié)助。

(2)建立一體化海洋信息公開平臺。促進(jìn)福建各部門發(fā)布海洋管理信息共享,提高海洋管理決策效率。利用大數(shù)據(jù)對福建省海洋管理過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析,有針對性地采取管理手段,避免資源浪費(fèi),提升協(xié)同治理效率和水平。具體來說,首先將福建省、市、縣(市、區(qū))各個涉海機(jī)構(gòu)的海洋管理信息進(jìn)行集中統(tǒng)一管理,通過對各個涉海機(jī)構(gòu)海洋管理信息進(jìn)行采集、整合與利用,構(gòu)建一個信息共享的平臺。同時福建省的海洋管理信息化也與各個涉海部門海洋管理信息系統(tǒng)密切相關(guān)。除了建立福建省統(tǒng)一的海洋管理信息資料庫,還需要基于目前福建省所有的海洋管理部門局域網(wǎng)進(jìn)行信息收集和共享工作,收集和共享福建省、市、縣(市、區(qū))三級政府提供的所有海洋管理的信息,將福建省各個涉海部門的局域網(wǎng)相互連接,通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)將所有的海洋管理信息進(jìn)行整合,并且通過國家與地方的共同努力,實現(xiàn)自上而下,由點到面的縱橫二維海洋管理信息共享,實現(xiàn)海洋管理信息收集和傳達(dá)的有效性和及時性,為各涉海機(jī)構(gòu)進(jìn)行海洋管理提供最準(zhǔn)確及時的信息。

5.3 深化海洋行政管理公私合作模式

公私合作模式要發(fā)揮黨建引領(lǐng)的作用,以政府為主體,構(gòu)建地方海洋管理高效的中樞領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng),提升各政府職能部門與社會力量的參與意識,構(gòu)建全民參與海洋管理的氛圍。調(diào)動全社會的資源力量參與海洋管理工作,借助社會組織力量,與政府協(xié)同合作,構(gòu)建海洋管理工作協(xié)同機(jī)制,引導(dǎo)各部門間溝通,保障社會組織等海洋管理工作有效開展[19]。海外部分國家海洋管理的社會化程度較高,公眾參與特征十分明顯,并能夠十分明確地界定政府與社會各自的職責(zé)范圍,強(qiáng)調(diào)公私合作,鼓勵多元參與。在市場能夠有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域,充分發(fā)揮市場的作用,政府盡可能地減少干預(yù)。

例如,印度尼西亞在中央政府下設(shè)立了“海洋理事會”以充當(dāng)這一職責(zé)。理事會除了有重要涉海部門主要負(fù)責(zé)人的參與外,還吸納了一些社會上利益主體參與進(jìn)來,當(dāng)遇到重大涉海問題需要進(jìn)行決策時,多元利益主體便可通過這一部門開展協(xié)作,共同處理重大海洋問題[20]。

5.4 深化海洋行政管理制度約束力

從國外海洋管理體制的先進(jìn)經(jīng)驗來看,各主要海洋強(qiáng)國都非常重視海洋法制建設(shè),大都建立了本國綜合性的海洋法律法規(guī)[21]。相比而言,我國海洋立法工作較滯后,海洋法律法規(guī)不完善。改革開放至今,福建省出臺了許多海洋管理相關(guān)的法律法規(guī),但海洋立法還存在著不足,部分現(xiàn)存法律法規(guī)力度較弱。有些法規(guī)存在漏洞,甚至有些法律法規(guī)未發(fā)揮應(yīng)有作用。整合涉海機(jī)構(gòu)職能,構(gòu)建合理的海洋管理體系的關(guān)鍵,在于要有統(tǒng)一的法規(guī)、規(guī)章和政策等為保障。海洋管理事務(wù)繁雜,海洋問題的解決需要各涉海部門間的協(xié)調(diào),必須實現(xiàn)有法可依。

因此福建省應(yīng)按照加快建設(shè)海洋強(qiáng)國和全面建成法治國家的戰(zhàn)略要求,加快海洋管理的地方性法規(guī)的建設(shè),建立健全海洋地方性法規(guī)和規(guī)章。適時修訂海洋管理法規(guī),增強(qiáng)針對性和可操作性。不違背國家憲法、法律法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)定,健全福建省海洋管理的地方性法規(guī),為海洋管理活動提供法律保障,使福建省及各地市、縣的治海行為有法可依,減少主觀因素干擾,克服主觀隨意性。制定明確的地方海洋管理法律制度體系,用以規(guī)范各部門的海洋管理工作。另外,還需要通過立法的形式,保障海洋管理中的公眾參與。