沿邊開發(fā)開放是我國對外開放的重要組成部分，也是“十四五”時期對外開放工作的重點。隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進，以及新發(fā)展格局的加快構(gòu)建，沿邊地區(qū)開放發(fā)展進入加速提檔升級的新階段。地處我國西南邊陲的云南沿邊地區(qū)正孕育新的發(fā)展生機，形成新的發(fā)展氣象[1]。2021 年12 月3 日中老昆萬鐵路(昆明—萬象，以下簡稱“中老鐵路”)正式開通運營，為此結(jié)合當前國家和區(qū)域發(fā)展背景，從國際貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等維度分析中老鐵路未來發(fā)展面臨的困難及挑戰(zhàn)，并提出針對性的措施建議，以期更好地發(fā)揮中老鐵路對沿邊地區(qū)發(fā)展的帶動作用。

1 中老鐵路發(fā)展概況

1.1 中老鐵路基本情況

中老鐵路總長1 035 km，均為電氣化客貨混運鐵路。全線由昆玉段、玉磨段和磨萬段組成，于2015 年12 月開工建設(shè)，2021 年12 月3 日全線實現(xiàn)通車運營。隨著中老鐵路的開通運營、萬象公鐵聯(lián)運水平的提升及周邊集疏運體系的不斷完善，從近期看，將形成以昆明為集結(jié)中心，向內(nèi)承接我國西南、中南部區(qū)域貨運，輻射成都、重慶、武漢和西安等地的內(nèi)陸物流節(jié)點，與中歐班列形成一個密切對接的大循環(huán)，進一步推動云南省對外經(jīng)貿(mào)合作和外向型經(jīng)濟發(fā)展；從中遠期看，依托中老鐵路經(jīng)昆明至萬象，通過公鐵聯(lián)運進入泰國曼谷，將形成便捷的中泰陸上貿(mào)易大通道，跨境班列市場需求也將進一步覆蓋泰國等其他國家和地區(qū)，為加快打造中泰經(jīng)濟走廊奠定堅實的基礎(chǔ)，進一步鞏固發(fā)展我國與東盟的經(jīng)貿(mào)往來[2-3]。中老鐵路線路走向及客運站設(shè)置示意圖如圖1 所示。

圖1 中老鐵路線路走向及客運站設(shè)置示意圖Fig.1 China-Laos Railway route and passenger station setting

1.2 中老鐵路運輸需求分析

中老鐵路開通后，其客運需求主要包括3部分：①境內(nèi)段，昆明、玉溪、普洱、西雙版納、磨憨等云南省主要城市具有大量的城際出行需求，中老鐵路的開通運營將大大縮短居民出行時間，提供更好的城際出行服務(wù)；②境外段，鐵路的建成將有效盤活老撾北部地區(qū)的交通系統(tǒng)，形成一條以瑯勃拉邦為交點的“十字型”鐵路骨架，和老撾西部、東部的高速公路網(wǎng)連接，覆蓋從北到南9 個省，帶來大量客流；③跨境段，中老鐵路連接中國的昆明、西雙版納，老撾的瑯勃拉邦、萬象等主要城市，通道延伸串聯(lián)泰國曼谷和新加坡等眾多旅游城市，形成縱貫中國與東南亞的黃金旅游通道。隨著中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展、沿線交通設(shè)施的改善，以及各國間相互簽證等手續(xù)的簡化，中老鐵路旅游客運量具有較大的增長潛力。截至2022 年7 月4 日，中老鐵路累計發(fā)送旅客411 萬人次，其中國內(nèi)段日均開行列車43.2 列，最高峰開行65 列，最高日發(fā)送旅客3.3 萬人次，累計發(fā)送旅客357 萬人次；老撾段日均開行客車6 列，高峰日開行8 列，最高單日發(fā)送旅客近5 000 人次，累計發(fā)送旅客54 萬人次[4]。

貨運方面，由于中老鐵路的建成通車能夠有效降低鐵路沿線主要城市間貨物運輸?shù)木C合成本，因此在境內(nèi)段，過去由昆明樞紐集結(jié)貨物，利用公路向其他城市運輸?shù)哪Ｊ綄⒑艽蟪潭壬限D(zhuǎn)變?yōu)殍F路運輸模式；在跨境段，一方面跨境公路貨運轉(zhuǎn)向鐵路運輸，另一方面，國內(nèi)廣大內(nèi)陸腹地向老撾、泰國等東盟國家的進出口貿(mào)易將通過中老鐵路運輸[5]。截至2022 年7 月2 日，昆明海關(guān)已累計監(jiān)管驗放中老鐵路國際貨物列車1 548 列，貨運總量達78.14萬t、貨值達77.03 億元人民幣，進出口貨物已涵蓋農(nóng)產(chǎn)品、機電產(chǎn)品、礦產(chǎn)品等2 000 余種商品[6-7]。

2 中老鐵路開通對帶動云南沿邊地區(qū)發(fā)展的作用分析

2.1 提升沿邊地區(qū)在新發(fā)展格局中的開放優(yōu)勢和作用

（1）提升沿邊地區(qū)作為開放前沿的交通區(qū)位優(yōu)勢。長期以來，我國沿邊地區(qū)缺乏大能力快速運輸通道，物流成本偏高，口岸擁堵多發(fā)，貿(mào)易市場空間、物流規(guī)模和效率均受到較大制約。中老鐵路的開通運營將進一步完善云南沿邊地區(qū)綜合交通運輸體系，形成水、陸、空、鐵國家級對外開放口岸，極大緩解公路口岸擁堵，提升交通運輸效率，擴大市場腹地范圍。

（2）有助于沿邊地區(qū)打造西部陸海新通道的戰(zhàn)略支點。西部陸海新通道建設(shè)既包括經(jīng)廣西北部灣出海的海上大通道，也包括經(jīng)陸上口岸聯(lián)通中南半島國家的陸上大通道。中老鐵路的開通運營將進一步加快西部陸海新通道陸上大通道的建設(shè)，有助于云南沿邊地區(qū)打造西部陸海新通道的戰(zhàn)略支點，進一步發(fā)揮云南省在國際陸海貿(mào)易新通道上的作用。

（3）有利于沿邊地區(qū)發(fā)揮國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要節(jié)點作用。中老鐵路的開通運營將極大縮短沿邊地區(qū)聯(lián)通國內(nèi)和國際市場的時空距離，拓寬其向國內(nèi)、國際兩個扇面的輻射范圍，加速國內(nèi)國際資源要素的循環(huán)暢通，助力沿邊地區(qū)發(fā)揮國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要節(jié)點作用。

2.2 鞏固沿邊地區(qū)經(jīng)貿(mào)和民生發(fā)展基礎(chǔ)

（1）擴大沿邊地區(qū)經(jīng)貿(mào)發(fā)展規(guī)模。東盟一直以來都是云南省最重要的對外經(jīng)貿(mào)合作伙伴，尤其在中老貿(mào)易中，云南省占我國對老撾貿(mào)易總額近3 成左右。隨著中老鐵路開通，云南沿邊地區(qū)同老撾間的貿(mào)易規(guī)模將進一步鞏固增長，相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、商貿(mào)物流等領(lǐng)域的投資有望進一步擴大，屆時云南省與泰國、新加坡、馬來西亞、柬埔寨等國間的貿(mào)易潛力也將被進一步挖掘。

（2）推動沿邊地區(qū)公共基礎(chǔ)服務(wù)相對均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。中老鐵路開通將徹底結(jié)束云南沿邊地區(qū)“火車沒有汽車快”的歷史，大幅改善當?shù)鼐用窨拓浲ㄐ袟l件，并將帶動電力、通信、能源等基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展，增強邊境地區(qū)居民獲得感和幸福感，有助于地區(qū)社會穩(wěn)定和民族安定團結(jié)。

（3）促進沿邊地區(qū)人口集聚和城鎮(zhèn)化發(fā)展。隨著沿邊地區(qū)經(jīng)濟進一步發(fā)展，人口規(guī)模仍將有較大幅度增長。由鐵路開通帶動的產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易發(fā)展，也將在邊境地區(qū)特別是口岸城市形成更多加工企業(yè)、商品市場、物流中心等，進而促進沿邊地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展。此外，根據(jù)世界銀行預(yù)測，中老鐵路開通后，每年將會有400 萬老撾居民和來自周邊國家的1 000 萬游客通過中老鐵路出行，也將加速沿邊地區(qū)人口流動，有益于旅游業(yè)及相關(guān)服務(wù)行業(yè)發(fā)展。

2.3 為沿邊地區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入新動能

（1）提升貿(mào)易發(fā)展層次。由于鐵路開通將極大拓展市場腹地范圍和提升物流組織效率，沿邊地區(qū)有望改善以邊貿(mào)為主的貿(mào)易發(fā)展結(jié)構(gòu)，貨物交易種類以及包括加工貿(mào)易、跨境電商等在內(nèi)的貿(mào)易發(fā)展形式有望進一步豐富，跨境旅游、國際商貿(mào)物流、國際金融保險等服務(wù)貿(mào)易也將得到快速發(fā)展。

（2）推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。目前，勐臘(磨憨)重點開發(fā)開放試驗區(qū)和中老磨憨—磨丁經(jīng)濟合作區(qū)等沿邊地區(qū)開放平臺，已在國際產(chǎn)能合作方面取得初步成效，浙江、四川、重慶等沿海內(nèi)陸省份部分企業(yè)也逐步開始在沿邊地區(qū)謀劃和實施產(chǎn)業(yè)落地。中老鐵路開通后，將有助于國內(nèi)生產(chǎn)制造及進出口等相關(guān)企業(yè)面向東盟地區(qū)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈布局，加強與周邊國家間的產(chǎn)能合作，進而推動沿邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)向價值鏈中高端延伸。

3 中老鐵路帶動沿邊開發(fā)開放存在的問題分析

3.1 基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善，服務(wù)能力水平較低

（1）境外綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)與集疏運體系短板突出。目前老撾境內(nèi)物流主要依靠公路完成，但老撾境內(nèi)公路整體路況差，且運費過高，航空運輸發(fā)展緩慢，湄公河航道由于未經(jīng)系統(tǒng)整治嚴重制約水運發(fā)展，萬象至泰國雖然通有鐵路但為米軌標準，標準軌換裝成本較高。因此，萬象作為中老鐵路一端重要樞紐，綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)水平的低下，制約了其貨物集疏運水平，成為中老鐵路進一步發(fā)展的主要瓶頸[8]。

（2）物流設(shè)施與服務(wù)能力水平較為低下。中老鐵路沿線目前物流企業(yè)的服務(wù)主要以傳統(tǒng)儲運業(yè)務(wù)為主，滿足供應(yīng)鏈需求的現(xiàn)代綜合物流服務(wù)能力較弱，缺少配套增值服務(wù)。一方面老撾物流行業(yè)存在較高程度的行政壁壘，物流市場并未完全向外資開放，物流行業(yè)市場競爭機制尚未形成，整體發(fā)展水平較為落后；另一方面由于老撾物流定價機制的不完善，導(dǎo)致其物流企業(yè)缺乏進一步改善服務(wù)水平的動力，因此老撾物流行業(yè)整體呈現(xiàn)出服務(wù)能力水平較低但成本較高的現(xiàn)象。

（3）主要樞紐口岸通關(guān)便利化水平不高。中老鐵路建成通車后主要通過磨憨口岸通關(guān)，磨憨口岸雖然為國家級口岸，但由于歷年來建設(shè)資金投入不足，口岸硬件及軟件基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，通關(guān)便利化程度較低。老撾口岸通關(guān)手續(xù)復(fù)雜、管理機構(gòu)多、與周邊國家物流通關(guān)流程差異較大。因此，中老跨境物流通關(guān)效率低下，貨物流通不暢。此外中國、老撾、泰國三方口岸通關(guān)制度不盡相同，各國口岸通關(guān)便利化水平不高制約了貨物跨境流通效率水平的提升。

3.2 經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國際運輸規(guī)則制約明顯

（1）經(jīng)貿(mào)發(fā)展層次仍需進一步深化提高。老撾目前僅有西瓜、香蕉、玉米、大米和木薯等少數(shù)農(nóng)產(chǎn)品簽訂了輸華議定書，大量動植物產(chǎn)品進口還存在檢驗檢疫風險和法律障礙，還需繼續(xù)加強推進對老撾輸華農(nóng)產(chǎn)品的檢驗檢疫準入工作。此外，境內(nèi)邊民互市貿(mào)易清單還存在過多限制，制約了對外貿(mào)易的進一步發(fā)展。

（2）云南自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展還需完善。從云南省自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，云南省從東盟大量進口的金屬礦、初級金屬、橡膠、棕櫚油等大宗初級產(chǎn)品往往不經(jīng)加工直接運往內(nèi)地，而經(jīng)由云南出口的機電產(chǎn)品、石化產(chǎn)品等大多非本省生產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的短板導(dǎo)致云南省目前無法更好地利用中老鐵路提升自身經(jīng)濟發(fā)展及對外貿(mào)易水平。

（3）國際運輸及通關(guān)便利化規(guī)則有待健全。2018 年3 月，大湄公河次區(qū)域(The Greater Mekong Sub Region，GMS) 6 國政府(柬埔寨、越南、老撾、緬甸、泰國和中國)共同簽署了《關(guān)于實施〈大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運輸協(xié)定〉“早期收獲”的諒解備忘錄》，按照商定的工作計劃，除緬甸外的GMS5 個國家車輛持GMS 行車許可證和暫準入境單證(TAD)便可在《大湄公河次區(qū)域便利貨物及人員跨境運輸協(xié)定》規(guī)定的線路上通行，這將進一步推動整個區(qū)域運輸便利化，促進區(qū)域貨物和人員往來。但由于各國之間尚未形成陸路運輸多邊合作機制，中國、老撾、泰國3 國在“一站式檢查、通關(guān)信息交換、統(tǒng)一單證”等關(guān)鍵性問題上難以達成共識，三方跨境物流運輸協(xié)定還未簽署，影響了跨境物流體系的構(gòu)建和推進，也影響了中國、老撾、泰國貿(mào)易水平的進一步提升[9]。

總體來看，由于中老鐵路仍然存在沿線地方基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)配套設(shè)施不完善、集疏運體系較為落后等硬件條件的短板，以及中老兩國貿(mào)易政策和國際運輸規(guī)則等外部環(huán)境的制約，未來在運營過程中面臨著服務(wù)半徑較小、腹地范圍有限、吸引貨源能力較弱、有效市場需求不足等困難，針對以上問題，應(yīng)從持續(xù)推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善合作協(xié)調(diào)機制和做好貨源組織及市場拓展等方面入手提出政策措施與建議，更好發(fā)揮中老鐵路推動兩國貿(mào)易、帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要作用。

4 中老鐵路更好發(fā)揮帶動作用的措施建議

4.1 持續(xù)完善基礎(chǔ)設(shè)施，大力發(fā)展多式聯(lián)運

（1）加快鐵路專用線和集疏運體系建設(shè)。統(tǒng)籌中老鐵路沿線節(jié)點與各類園區(qū)的空間布局，按照無縫化銜接要求，加強直達重點園區(qū)、大型企業(yè)的鐵路專用線建設(shè)，推進裝卸場站共用，打造一體化集疏運體系。整合現(xiàn)有鐵路貨運站、鐵路專用線、物流場站等資源，加強配套設(shè)施建設(shè)，補齊公共倉儲、鐵路轉(zhuǎn)運、公路區(qū)域分撥配送等短板，增強貨流集散的保障能力。

（2）加強口岸建設(shè)，深化口岸合作。推動王家營西中鐵聯(lián)集昆明中心站設(shè)立海關(guān)監(jiān)管區(qū)，賦予其內(nèi)陸口岸功能，實現(xiàn)集裝箱貨物在昆明可以就地報關(guān)或到達清關(guān)；圍繞昆明中心站打造鐵路口岸物流樞紐，進一步完善云南省內(nèi)陸口岸功能與布局，為面向全國、輻射南亞東南亞的中越、中老、中緬、中孟印等國際集裝箱班列創(chuàng)造條件。深化中老口岸合作，在磨憨口岸探索推行“一地兩檢”模式，支持中老邊境口岸管理部門信息互換、執(zhí)法互助、監(jiān)管互認，簡化通關(guān)手續(xù)和流程，不斷提升口岸信息化水平。

（3）大力發(fā)展多式聯(lián)運。整合中老鐵路沿線物流資源，鼓勵昆明、玉溪、普洱、西雙版納等跨境鐵路沿線城市加強多式聯(lián)運場站和吊裝、滾裝、平移等快速換裝轉(zhuǎn)運設(shè)施建設(shè)；統(tǒng)籌推動在中老鐵路沿線布局建設(shè)一批具有多式聯(lián)運功能的綜合物流產(chǎn)業(yè)園，按照無縫化銜接要求，加強與港口、機場、公路貨運樞紐聯(lián)動發(fā)展，建立鐵水、鐵空、公鐵國際多式聯(lián)運體系；在“中老泰經(jīng)濟走廊”的重要交通樞紐、港口建設(shè)陸海國際聯(lián)運物流節(jié)點，配套建設(shè)多式聯(lián)運中轉(zhuǎn)設(shè)施，探索推進云南—老撾—泰國/緬甸/柬埔寨—東盟國家的“鐵公海”國際多式聯(lián)運[10]。

4.2 對接國際規(guī)則標準，完善合作協(xié)調(diào)機制

（1）加強與國際規(guī)則標準的對接，完善班列國際合作網(wǎng)絡(luò)。建議支持老撾加入鐵路合作組織(以下簡稱“鐵組”)等國際合作平臺，加強與鐵組等國際合作平臺成員國在運輸組織、運價協(xié)調(diào)、線路拓展等方面的溝通銜接。根據(jù)中老跨境班列開行情況以及老方合作意愿，優(yōu)化跨境班列政府間合作機制。做好中老跨境班列品牌宣傳，樹立良好的國際公共服務(wù)產(chǎn)品形象。

（2）完善與周邊國家的雙多邊跨境物流合作協(xié)調(diào)機制。聯(lián)合打造雙多邊運力交易中心、跨境物流交易所、離岸數(shù)據(jù)服務(wù)中心、中南半島糧食物流基地和糧食貿(mào)易大通道合作協(xié)調(diào)機制等合作平臺，推動物流信息共享，提升貨運需求與運力供給的匹配度。鼓勵我國企業(yè)通過合資、合作等方式深度參與老撾交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在拓展中老鐵路輻射范圍的同時增強國內(nèi)國際供應(yīng)鏈發(fā)展韌性。

（3）成立平臺公司，提供更多班列運輸產(chǎn)品。依托既有班列平臺公司或新成立平臺公司，做好班列貨源組織工作，積極推廣集拼集運模式、內(nèi)外貿(mào)混編運輸，促進運力資源的集約高效利用。在開行常規(guī)班列的基礎(chǔ)上，在市場確有需求的條件下，探索開行“定制班列”“精品班列”“跨境電商班列”“冷鏈班列”，通過“量價互?！?、浮動運價等措施增強班列市場競爭力，促進公路貨流向鐵路轉(zhuǎn)移。

4.3 做好班列貨源組織和市場拓展工作

（1）積極推動產(chǎn)業(yè)融合和產(chǎn)能合作。依托中老鐵路，積極推動云南省承接鐵路沿線及廣大內(nèi)陸腹地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進產(chǎn)能融合，加快鐵路沿線州市綠色食品加工、裝備制造、鋼材、建材、化工、紡織等外向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動沿線州市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)一批落地加工基地和園區(qū)，為中老鐵路貨運班列提供貨源支撐。

（2）以境外投資及經(jīng)貿(mào)合作項目推動貿(mào)易發(fā)展。深入?yún)⑴c老撾、泰國等交通基礎(chǔ)設(shè)施的改造，在發(fā)展投資合作的同時，聯(lián)通中老鐵路交通網(wǎng)絡(luò)、推進貿(mào)易發(fā)展。利用南亞東南亞國家商品展暨投資貿(mào)易洽談會、中國—南亞博覽會等會展平臺，加強國際商貿(mào)和服務(wù)合作。

（3）大力發(fā)展跨境電商。完善國際郵件互換局(交換站)布局，提高磨憨口岸國際快件監(jiān)管中心運營水平，打造面向南亞、東南亞的跨境電商寄遞中心。發(fā)展保稅展示、保稅交易，建設(shè)一批進口消費品展示交易直銷平臺，把云南打造成南亞東南亞商品“線上賣場”，推動南亞東南亞特色商品“本地電商化”。支持企業(yè)開展跨境電商直郵、保稅備貨、B2B 直接出口、出口海外倉等跨境電商業(yè)務(wù)，建設(shè)一批海外倉、邊境倉、公共倉和海外運營中心，推動跨境電商和跨境物流協(xié)調(diào)發(fā)展。

5 結(jié)束語

隨著新發(fā)展格局的加快構(gòu)建，中老兩國、中泰經(jīng)濟走廊、中國-中南半島間經(jīng)貿(mào)往來的不斷深入，云南沿邊地區(qū)迎來更多的發(fā)展機遇與開放機遇，將逐漸成為國內(nèi)國際雙循環(huán)的開放前沿。中老鐵路未來應(yīng)加快完善基礎(chǔ)設(shè)施和合作協(xié)調(diào)機制，進一步做好貨源組織和市場拓展工作，通過設(shè)施聯(lián)通發(fā)揮交通運輸在高質(zhì)量推動沿邊地區(qū)開發(fā)開放中的重要作用，把沿邊地區(qū)的開發(fā)開放推向更高層次。