楊發(fā)兵，周明，沈瑞

（中建二局設(shè)計(jì)管理研究院，北京 100070）

1 引言

我國(guó)2021年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中將實(shí)施城市更新納入我國(guó)“十四五”規(guī)劃中，至此城市更新正式走上了歷史的光輝舞臺(tái)。城市更新作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性的城市建設(shè)行為，其需要一系列科學(xué)、合理的發(fā)展政策和策略對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)，進(jìn)而通過城市更新來解決城市發(fā)展過程中的短板和推動(dòng)城市化進(jìn)程高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和開發(fā)模式優(yōu)化轉(zhuǎn)型。

2 我國(guó)城市更新歷程及其主要問題

2.1 我國(guó)城市更新歷程

在我國(guó)改革開放初期，為了改善城市衛(wèi)生環(huán)境，在北京、上海等城市中出現(xiàn)了零星的舊城改造項(xiàng)目，這便可被譽(yù)為我國(guó)城市更新的開端。1998年，隨著我國(guó)住房分配體制的改革，城市居民依靠集體分房成為歷史，貨幣化改革促使了城市房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，并造就了房地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)和“退二進(jìn)三”去工業(yè)化的特征，城市更新規(guī)模明顯增加。2009年，國(guó)家為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，各部門積極擴(kuò)大內(nèi)需，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等五大部門聯(lián)合推出了《關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（建保〔2009〕295號(hào)），該指導(dǎo)意見提出自2009年起力爭(zhēng)在五年內(nèi)完成城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造。這喻示著城市棚戶區(qū)改造行動(dòng)的開端，而棚戶區(qū)改造作為城市更新的重要組成部分，代表著我國(guó)城市更新進(jìn)了新階段。

據(jù)我國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，2015—2018年，我國(guó)每年新開工的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目均在600萬套以上，2015—2020年，合計(jì)完成棚戶區(qū)改造2 967萬套。2020年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕23號(hào)）提出2020年新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個(gè)，涉及居民近700萬戶；預(yù)計(jì)到2022年，我國(guó)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作將基本完成，至此我國(guó)城市更新將從量變向質(zhì)變轉(zhuǎn)化，在更新的過程中更加注重更新項(xiàng)目對(duì)于城市環(huán)境和功能的改善。某地城市棚戶區(qū)改造如圖1所示。

圖1 某地城市棚戶區(qū)改造

2.2 我國(guó)城市更新存在的主要問題

城市更新作為城市發(fā)展過程中的必經(jīng)之路，是許多城市保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力，改善城市面貌的重要舉措，但縱觀國(guó)內(nèi)許多城市更新的案例，不少項(xiàng)目在助推城市發(fā)展時(shí)產(chǎn)生了一定的“副作用”。

1）通常情況下，每座城市都會(huì)定期根據(jù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、人口數(shù)量等影響因素制定城市總體規(guī)劃，該規(guī)劃中將會(huì)對(duì)整座城市內(nèi)各區(qū)域的建筑體量和人口分布、產(chǎn)業(yè)模式等進(jìn)行明確。如果在總體規(guī)劃中某一區(qū)域的建筑總量相對(duì)固定，而城市更新項(xiàng)目雖然會(huì)拆除一定數(shù)量的建筑，但總體上還是會(huì)增加部分建筑面積，在更新期間產(chǎn)生的建筑面積增量將影響區(qū)域內(nèi)其他存量土地的開發(fā)利用。

2）目前，城市更新項(xiàng)目獲利途徑主要體現(xiàn)在項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)土地價(jià)值和容積率的提升等兩個(gè)方面，但土地價(jià)值受到政府房地產(chǎn)調(diào)控政策的限制，政府為了平衡區(qū)域內(nèi)房?jī)r(jià)，通常情況下城市更新項(xiàng)目建成后可售物業(yè)的平均價(jià)格漲幅一般控制在10%～20%。因此，大多數(shù)城市更新項(xiàng)目將獲利點(diǎn)聚焦在項(xiàng)目范圍內(nèi)的容積率變化上，通過土地空間整理和建筑布局達(dá)到容積率的最大化，但過高的容積率不但會(huì)降低項(xiàng)目的空間品質(zhì)，而且會(huì)對(duì)區(qū)域及其周邊建筑的采光、通風(fēng)等環(huán)境造成影響[1]。隨著城市更新項(xiàng)目中建筑總體面積和居住人口數(shù)量的增加，其對(duì)于城市基礎(chǔ)配套設(shè)施的需求也不斷增加，例如，以區(qū)域內(nèi)機(jī)動(dòng)車保有量增加一項(xiàng)為例，其需要在區(qū)域內(nèi)設(shè)置更多的停車位和布置更多的市政道路來滿足車輛正常通行的需求，即使在更新區(qū)域內(nèi)布置了一定數(shù)量的市政道路來滿足車輛通行需求，但上述車輛在進(jìn)入項(xiàng)目區(qū)域時(shí)所途徑非城市更新區(qū)域中市政路網(wǎng)的布設(shè)密度和寬度依舊不能滿足車輛通行需求，進(jìn)而引發(fā)交通阻塞。同時(shí)，人口數(shù)量的增加還要求城市提供更多的供氣、供電、供水、供熱、排水等生活配套設(shè)施，這對(duì)于項(xiàng)目周邊區(qū)域中原已飽和的城市服務(wù)能力而言更是雪上加霜。

3）我國(guó)大部分城市更新項(xiàng)目的主導(dǎo)者為國(guó)企或政府控股的投資公司，受到公司體制的限制，對(duì)于更新對(duì)象的選擇更具有政治意義，較多的關(guān)注更新項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)于區(qū)域環(huán)境、城市面貌等，以至于項(xiàng)目的獲利能力較低。

3 我國(guó)城市更新改進(jìn)策略研究

3.1 完善城市更新參與標(biāo)準(zhǔn)，吸引多方參與

城市更新項(xiàng)目作為一項(xiàng)投資額度達(dá)、開發(fā)時(shí)間長(zhǎng)的城市商業(yè)開發(fā)，推動(dòng)更多的主體參與到項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)之中，不僅能更加充分地協(xié)調(diào)多方利益，而且有助于表達(dá)各方對(duì)城市空間使用的訴求。通過以政府為規(guī)則主導(dǎo)，建立包含民間資本、國(guó)有集體基本及外資等多方機(jī)構(gòu)或組織準(zhǔn)入機(jī)制，不斷協(xié)調(diào)各方關(guān)系最終形成符合各地城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式和更新對(duì)象實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)程序，并不斷針對(duì)每個(gè)城市更新對(duì)象對(duì)相應(yīng)條款進(jìn)行局部微調(diào)和修正，以保證更新項(xiàng)目參與主體遴選的合理性。充分引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓各類型的參與主體在市場(chǎng)化、公開化、透明化的項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中角逐，使之拿出更加優(yōu)惠的改造條件，進(jìn)而造福項(xiàng)目所在區(qū)域內(nèi)的市民群眾[3]。

除了拆除重建類的城市更新新項(xiàng)目外，還有不少老舊小區(qū)改造類型的城市更新項(xiàng)目，這些項(xiàng)目由于新建物業(yè)體量較小、項(xiàng)目獲利難度較大，故此類項(xiàng)目所涉及的資金多由政府財(cái)政資金和居民建筑維修基金共同承擔(dān)。為了進(jìn)一步提高老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的資金使用效率，應(yīng)當(dāng)在改造過程中積極征求社區(qū)居民對(duì)于空間改造的目的和意愿，并將部分有能力參與到項(xiàng)目改造的社區(qū)居民納入項(xiàng)目管理層中，充分發(fā)揮其熟知社區(qū)環(huán)境、廣受社區(qū)居民支持的特點(diǎn)，決策項(xiàng)目改造對(duì)象和監(jiān)督項(xiàng)目改造施工。在獲得社區(qū)居民的廣泛支持后，老舊小區(qū)改造便可動(dòng)用更多的社區(qū)物業(yè)資金和公共維修基金，甚至還可通過出讓或租賃項(xiàng)目改造后部分新增物業(yè)用房來爭(zhēng)取社區(qū)居民的其他自有資金投資。同時(shí)，此舉有利于獲得社區(qū)居民對(duì)于改造施工的支持，降低社區(qū)居民對(duì)于改造過程中臨時(shí)占地所造成的交通擁堵等問題不滿情緒。另外，在老舊小區(qū)改造過程中還應(yīng)與周邊區(qū)域的城市更新相結(jié)合，統(tǒng)籌考慮社區(qū)商業(yè)配套等公共服務(wù)設(shè)施的配置，將具有商業(yè)價(jià)值的后期運(yùn)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)等在改造方案中予以綜合設(shè)定[3]。

3.2 科學(xué)論證項(xiàng)目容積率調(diào)整方法，健全區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制

鑒于目前大部分城市更新項(xiàng)目依靠調(diào)整區(qū)域容積率獲利，而城市更新項(xiàng)目中的容積率包括基準(zhǔn)容積率、獎(jiǎng)勵(lì)容積率和可移動(dòng)容積率三大類，如何對(duì)上述三類容積率指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)整，既關(guān)系到更新項(xiàng)目的收益情況，又會(huì)對(duì)項(xiàng)目周邊區(qū)域的城市環(huán)境產(chǎn)生影響。

基準(zhǔn)容積率一般是政府規(guī)劃部門在編制區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃階段進(jìn)行確定，考慮到城市更新項(xiàng)目會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)的建筑布局、交通流向進(jìn)行優(yōu)化，而利用更新公共設(shè)施配建、優(yōu)化市政道路路網(wǎng)、調(diào)整建筑退紅邊界等方法，可以節(jié)約出部分建筑用地用于各類建筑建設(shè)。因此，在進(jìn)行城市更新時(shí)，可針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施范圍內(nèi)整體拆建內(nèi)容對(duì)基準(zhǔn)容積率進(jìn)行重新計(jì)算和論證，得出符合區(qū)域發(fā)展和項(xiàng)目盈利的基準(zhǔn)容積率值，并逐一細(xì)化到每一更新模塊中。城市綠化率、人防工程配套率等部分可移動(dòng)容積率指標(biāo)，在滿足區(qū)域公共利益和城市發(fā)展目前的前提下可通過“合理調(diào)整、區(qū)域外補(bǔ)償”的方式，對(duì)部分指標(biāo)進(jìn)行異地補(bǔ)償。部分城市為了鼓勵(lì)屋頂花園、海綿城市、垂直綠化等生態(tài)綠化技術(shù)的應(yīng)用與推廣，在計(jì)算城市綠地指標(biāo)時(shí)可按照一定比率對(duì)應(yīng)用上述生態(tài)綠化技術(shù)的“特殊區(qū)域綠化”進(jìn)行折算，從而降低相應(yīng)的城市綠化面積，故在計(jì)算容積率時(shí)還應(yīng)因地制宜地運(yùn)用各地不同的獎(jiǎng)勵(lì)政策。

在城市更新項(xiàng)目因局部容積率增加而對(duì)周邊區(qū)域所產(chǎn)生的負(fù)面影響，可通過各類方式進(jìn)行補(bǔ)償。例如，項(xiàng)目范圍內(nèi)因居住人口的增加而需對(duì)供水、供氣、供電等市政基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)容，如部分基礎(chǔ)設(shè)施的前端管線需要同步增容的，該城市更新項(xiàng)目理應(yīng)額外支付范圍外市政技術(shù)設(shè)施改造費(fèi)用。同時(shí)，城市更新項(xiàng)目為了達(dá)到相應(yīng)的容積率指標(biāo)，區(qū)域內(nèi)建筑的體量、高度、密度等都會(huì)發(fā)生較大的變化，其中，建筑高度和密度等兩項(xiàng)指標(biāo)會(huì)對(duì)周邊區(qū)域內(nèi)采光和通風(fēng)造成一定影響。因此，在進(jìn)行城市更新項(xiàng)目謀劃時(shí)可將建筑控制高度與布局導(dǎo)入環(huán)境分析模型中，進(jìn)而得出不同限高和密度對(duì)周邊區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有建筑的影響程度，最后，根據(jù)擬定的建筑布局方案與周邊區(qū)域內(nèi)受影響的建筑業(yè)主開展賠償協(xié)商工作，從而在區(qū)域外經(jīng)濟(jì)賠償和區(qū)域內(nèi)建筑配置上達(dá)成最優(yōu)方案。

3.3 在城市更新中融入綠色健康理念

城市更新作為高強(qiáng)度城市開發(fā)的一種新模式，其對(duì)于城市空間的利用率已經(jīng)到了極其苛刻的地步，通過高額拆遷補(bǔ)償所獲得的城市建設(shè)用地上可謂是寸土寸金，而在這高強(qiáng)度開發(fā)過程中為了降低對(duì)城市生態(tài)環(huán)境的影響，應(yīng)當(dāng)將綠色健康理念融入城市更新之中。

首先，高強(qiáng)度的城市建設(shè)將極大地改變項(xiàng)目范圍內(nèi)城市下墊面現(xiàn)狀，區(qū)域內(nèi)大量地表徑流無法正常下滲，雖然項(xiàng)目區(qū)域可采取抬高場(chǎng)地地坪、鋪設(shè)雨水管網(wǎng)、增設(shè)強(qiáng)排泵站等措施來保證項(xiàng)目所在區(qū)域在降雨期間不受淹，但大量轉(zhuǎn)移的地表徑流將增大周邊區(qū)域的雨洪調(diào)節(jié)壓力。在城市更新中結(jié)合城市綠地建設(shè)，將雨水花園、透水鋪裝、生態(tài)塘、植草溝等低影響開發(fā)技術(shù)融入其中，最大限度地提高項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)地表徑流的下滲和調(diào)蓄能力，使周邊區(qū)域所需收納的額外雨洪降至最低。雨水花園如圖2所示。

圖2 雨水花園

其次，在更新區(qū)域推廣應(yīng)用綜合管廊等一系列新型市政基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步提高區(qū)域城市地下空間的利用率，其不但可以容納更多的市政管線，而且碩大的內(nèi)部綜合管理十分有利于維修人員和施工機(jī)械進(jìn)出，大大提高了各類管線的后期維修養(yǎng)護(hù)效率，管廊還可以滿足今后市政管線擴(kuò)容的需求。

最后，在更新區(qū)域內(nèi)的建筑中應(yīng)用光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等綠色能源技術(shù)，可以減少更新區(qū)域內(nèi)新增建筑面積的單位能耗。同時(shí)，結(jié)合低影響開發(fā)技術(shù)收集和利用降雨，經(jīng)處理的雨水能夠滿足區(qū)域內(nèi)景觀和衛(wèi)生沖洗的用水需求。

4 結(jié)語

城市更新作為城市發(fā)展的必經(jīng)之路，其是避免城市在不斷發(fā)展的過程中與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家中許多大城市一樣出現(xiàn)“離心更新”問題的重要措施，在更新的過程中可以不斷激發(fā)城市活力。在實(shí)施城市更新項(xiàng)目時(shí)，不僅要關(guān)注項(xiàng)目本身的獲利能力，而且還要注重城市更新對(duì)于周邊區(qū)域的影響，最終達(dá)到共生共榮的目的。