付 偉

公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與服務(wù)下沉

傳統(tǒng)中國的治理結(jié)構(gòu)分為自上而下的官制系統(tǒng)和底層的地方性管制單位。[1]在這種“雙軌體制”之下，村莊的公共服務(wù)和社會(huì)治理在很大程度上需要靠鄉(xiāng)村社會(huì)自發(fā)解決，農(nóng)村公共服務(wù)和公共品供給始終維持在一個(gè)較低水平。

1949年以后到農(nóng)村稅費(fèi)改革前夕，國家總體上維持了對(duì)農(nóng)村的“汲取式”的關(guān)系。雖然這段時(shí)期農(nóng)村公共服務(wù)的具體組織機(jī)制經(jīng)歷了一系列變化，但是總體上依然表現(xiàn)為公共服務(wù)體系的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”和農(nóng)村公共服務(wù)供給總體上不足。在國家“城市優(yōu)先”的公共政策下，農(nóng)村只能通過自給自足的方式來解決公共服務(wù)供給問題，由此導(dǎo)致的結(jié)果是農(nóng)村公共服務(wù)供給水平總體偏低，以及在較長一段時(shí)期內(nèi)農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重。[2]

稅費(fèi)改革以后，我國基層政權(quán)也逐步從“汲取型政權(quán)”[3]向“服務(wù)型政權(quán)”轉(zhuǎn)型。[4]在這個(gè)過程中，一方面國家掌握了越來越多的資源，當(dāng)然也承擔(dān)了越來越多的職責(zé)，逐步發(fā)展成為一個(gè)名副其實(shí)的“大政府”，其中公共服務(wù)支出已經(jīng)成為政府支出的重要內(nèi)容。另一方面，國家權(quán)力也開始進(jìn)一步地向鄉(xiāng)村社會(huì)滲透，這也導(dǎo)致了國家與農(nóng)民的關(guān)系比以往時(shí)刻更加密切，但是也更加復(fù)雜。[5]

在稅費(fèi)改革之前，我國在鄉(xiāng)村建立了“七站八所”公共服務(wù)體系，這一體系成為鄉(xiāng)村社會(huì)提供公共服務(wù)品的重要抓手。稅費(fèi)改革以后，國家開始通過項(xiàng)目制的方式供給農(nóng)村公共品，但是這些以項(xiàng)目制方式提供的公共品基本上以水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。[6]隨著國家加大對(duì)鄉(xiāng)村公共服務(wù)的投入力度，村莊的公共服務(wù)水平得以快速提升，尤其是共同富裕提出的構(gòu)建涵蓋人的全生命周期的公共服務(wù)體系，使得現(xiàn)階段村莊公共服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)完全超出了傳統(tǒng)村莊公共服務(wù)的范疇。與之同時(shí)，在“服務(wù)下沉”的過程中，基層的治理體系也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

Z省是東部發(fā)達(dá)省份，[7]在城鄉(xiāng)一體均衡發(fā)展和公共服務(wù)下沉方面進(jìn)行了諸多先行探索。Z省庸市潮鎮(zhèn)費(fèi)村依托鄉(xiāng)村工業(yè)化實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，是一個(gè)典型的東部發(fā)達(dá)村莊，2020年集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)到260萬元。2021年費(fèi)村共有673戶，戶籍人口3000多人。本文從Z省費(fèi)村的實(shí)地調(diào)研資料出發(fā)，討論公共服務(wù)下沉的具體實(shí)踐以及這種服務(wù)下沉的意外后果。

“服務(wù)下沉”與村級(jí)組織職能轉(zhuǎn)型

在“服務(wù)下沉”過程中，村級(jí)組織的職能發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變。一方面，其汲取資源的職能逐步弱化甚至消失；另一方面，為群眾提供各類公共服務(wù)逐步成為村級(jí)組織的重要職能。

首先，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是村莊公共服務(wù)供給的重要內(nèi)容。費(fèi)村實(shí)施了大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，比如美麗鄉(xiāng)村、村莊道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)等。這些項(xiàng)目主要依靠上級(jí)政府的項(xiàng)目資金以及少量的村級(jí)組織自籌經(jīng)費(fèi)。2019年，費(fèi)村的建設(shè)項(xiàng)目包括了460萬的改柏油馬路（全部上級(jí)財(cái)政項(xiàng)目）、150萬的李河治理（需要村里負(fù)擔(dān)10%）、150萬的三個(gè)組“大建大美”（可以通過“一事一議”獲得上級(jí)財(cái)政項(xiàng)目資金，但是也需要村里負(fù)擔(dān)50萬元）。2021年，費(fèi)村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)計(jì)劃投入1000萬元，計(jì)劃在兩個(gè)組打造美麗鄉(xiāng)村景觀，其中本級(jí)村集體經(jīng)濟(jì)需要投入150萬元，上級(jí)下達(dá)的項(xiàng)目資金800萬，其余的需要眾籌50萬元，主要是靠村里的鄉(xiāng)賢籌集資金。

其次，村級(jí)組織經(jīng)常會(huì)接到上級(jí)政府布置的諸如電信反詐、消防安全、交通大整頓等“運(yùn)動(dòng)式”治理任務(wù)。這些治理活動(dòng)本質(zhì)上也都是維持社會(huì)的公共秩序，因此在某種意義上也構(gòu)成了村級(jí)組織為村莊提供的公共服務(wù)的重要內(nèi)容。

為群眾提供各類公共服務(wù)逐步成為村級(jí)組織的重要職能

除了上述的建設(shè)型公共品供給和上級(jí)下派的治理任務(wù)以外，大量日常性、常態(tài)化公共服務(wù)項(xiàng)目日益成為村級(jí)組織的工作內(nèi)容?！禯省高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)實(shí)施方案（2021—2025年）》提出“率先基本實(shí)現(xiàn)人的全生命周期公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)共享，努力成為共建共享品質(zhì)生活的省域范例?；竟卜?wù)實(shí)現(xiàn)均等化，更高水平推進(jìn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”。根據(jù)這個(gè)方案，我們可以預(yù)見涉及村民日常生活方方面面的日常性、常態(tài)化公共服務(wù)將會(huì)成為村級(jí)組織的日常工作。

從費(fèi)村的實(shí)踐來看，村級(jí)組織為村民提供的日常性、常態(tài)化公共服務(wù)主要包括了黨群服務(wù)、法律服務(wù)、健康服務(wù)、文化服務(wù)、生活服務(wù)、農(nóng)業(yè)服務(wù)和政務(wù)服務(wù)等七大類、總計(jì)152小項(xiàng)的服務(wù)項(xiàng)目。具體來看，黨群服務(wù)包括黨員組織關(guān)系轉(zhuǎn)移、黨員關(guān)愛、黨員發(fā)展、黨員遠(yuǎn)程教育等針對(duì)黨員的管理和服務(wù)等，共計(jì)9個(gè)小項(xiàng)。法律服務(wù)，包括矛盾糾紛調(diào)處，婦女、未成年人、老年人權(quán)益保障，法律援助，“七五”普法，社區(qū)矯正與安置幫教，安全防范知識(shí)宣講等，共計(jì)6個(gè)小項(xiàng)。健康服務(wù)，包括免費(fèi)藥具領(lǐng)取，計(jì)生四項(xiàng)手術(shù)，體檢，白內(nèi)障復(fù)明工程，組織健康講座等，共計(jì)10個(gè)小項(xiàng)。文化服務(wù)，包括活動(dòng)室對(duì)外服務(wù)、電影下鄉(xiāng)、文藝匯演、新時(shí)代文明實(shí)踐夜校、新時(shí)代文明實(shí)踐大課堂、費(fèi)村播報(bào)等，共計(jì)11項(xiàng)。生活服務(wù)，包括電動(dòng)自行車防盜登記、出租房屋登記、新居民居住登記、防汛防臺(tái)登記、企業(yè)招工信息發(fā)布及查詢、家宴中心預(yù)約、食品安全管理和指導(dǎo)、保險(xiǎn)類（主要是指為60歲及以上本地戶籍老人免費(fèi)購買意外險(xiǎn)）等，共計(jì)12項(xiàng)。農(nóng)業(yè)服務(wù)共有8項(xiàng)，包括本轄區(qū)的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)設(shè)施補(bǔ)助等。政務(wù)服務(wù)共有96項(xiàng)，主要包括社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老金、養(yǎng)老保險(xiǎn)、殘疾人補(bǔ)助、慈善、社會(huì)救助、養(yǎng)老等，基本上涵蓋了民生領(lǐng)域的各個(gè)項(xiàng)目。

大量日常性、常態(tài)化公共服務(wù)項(xiàng)目日益成為村級(jí)組織的工作內(nèi)容

村級(jí)組織承擔(dān)的這些日常性、常態(tài)化服務(wù)項(xiàng)目呈現(xiàn)了縣域治理體系內(nèi)部的條塊關(guān)系調(diào)整。前述這些常態(tài)化服務(wù)項(xiàng)目都是縣級(jí)政府的各個(gè)職能部門工作下沉的結(jié)果，村級(jí)組織進(jìn)一步成為縣級(jí)政府職能部門服務(wù)下沉體系的末梢。具體來看，在常態(tài)化的服務(wù)內(nèi)容中最為繁多的內(nèi)容是政務(wù)服務(wù)，一共96個(gè)小項(xiàng)的公共服務(wù)內(nèi)容。對(duì)于很多政務(wù)服務(wù)項(xiàng)目，比如低保、殘疾人參保補(bǔ)助申請(qǐng)等，即使村級(jí)組織并沒有相關(guān)的服務(wù)權(quán)限，在這個(gè)過程中也需要承擔(dān)大量責(zé)任，村級(jí)組織通過“受理”“轉(zhuǎn)辦”的方式將村民的訴求轉(zhuǎn)交給相關(guān)的行政部門辦理，這種“轉(zhuǎn)單”的方式實(shí)現(xiàn)了村民的公共服務(wù)需求能足不出戶地快速得到解決。

政府“接管”公共服務(wù)

“服務(wù)下沉”的過程呈現(xiàn)出鮮明的“自上而下”供給的特征，這與政府逐步“接管”村莊公共服務(wù)有關(guān)。所謂政府“接管”村莊公共服務(wù)具有兩層含義：一是公共服務(wù)和公共品供給的資金來源主要依靠政府公共財(cái)政，公共品供給所需要的資金主要依靠上級(jí)政府各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（當(dāng)然發(fā)達(dá)地區(qū)還可以部分依靠村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入）；二是公共服務(wù)的決策機(jī)制和考核機(jī)制也是政府主導(dǎo)的“自上而下”的過程。政府主導(dǎo)公共品提供和公共服務(wù)供給的結(jié)果是基層政府和治理體系呈現(xiàn)出權(quán)力集中和結(jié)構(gòu)集中的同時(shí)，[8]進(jìn)一步呈現(xiàn)出服務(wù)供給責(zé)任集中。

在“自上而下”的邏輯下，村莊公共服務(wù)供給逐步呈現(xiàn)出高標(biāo)準(zhǔn)、常態(tài)化和標(biāo)準(zhǔn)化的特征，這表現(xiàn)為服務(wù)的內(nèi)容和水平需要服從上級(jí)政府的統(tǒng)一規(guī)劃，服務(wù)的過程和效果也需要接受上級(jí)政府的嚴(yán)格監(jiān)督和審查。[9]傳統(tǒng)時(shí)期農(nóng)村主要通過村莊內(nèi)部自發(fā)地提供公共品，村級(jí)組織也往往只能完成特定的、有限的和臨時(shí)性的公共品供給任務(wù)。比如人民公社時(shí)期依靠赤腳醫(yī)生提供的基本衛(wèi)生服務(wù)，比如包產(chǎn)到戶以后依靠“三提五統(tǒng)”的方式籌集公共服務(wù)資金。但是在政府“接管”村莊公共服務(wù)的過程中，通過“自上而下”的方式實(shí)現(xiàn)了村莊公共服務(wù)的常態(tài)化供給，改變了傳統(tǒng)村莊的公共品供給模式和供給水平。

正是因?yàn)榇?，我們看到前述?52項(xiàng)公共服務(wù)體現(xiàn)了村莊提供的公共服務(wù)已經(jīng)從之前的低水平、非常態(tài)的公共服務(wù)供給模式轉(zhuǎn)變成為一個(gè)全面覆蓋城鄉(xiāng)居民，以及人的生命周期的常態(tài)化公共服務(wù)體系。這套公共服務(wù)的內(nèi)容一方面是內(nèi)容豐富，從傳統(tǒng)村莊少量應(yīng)急性、臨時(shí)性、兜底性公共服務(wù)（比如賑災(zāi)），轉(zhuǎn)變成為一個(gè)全方位、全覆蓋的公共服務(wù)體系。另一方面，這個(gè)公共服務(wù)的提供是標(biāo)準(zhǔn)化、高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)內(nèi)容，而非傳統(tǒng)時(shí)期那種非標(biāo)準(zhǔn)化、低水平、兜底性和臨時(shí)性的模式。

“服務(wù)下沉”和村莊公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化對(duì)基層治理體系產(chǎn)生了深刻影響。為了應(yīng)對(duì)新時(shí)期公共服務(wù)“下沉”帶來的治理任務(wù)激增，村級(jí)組織需要設(shè)立一套常態(tài)化的組織體系，從而客觀上導(dǎo)致了村級(jí)組織規(guī)模擴(kuò)大。以費(fèi)村所屬的潮鎮(zhèn)為例，目前潮鎮(zhèn)有27個(gè)村社，一共有158名村社干部，每個(gè)村社有6到8名村社干部。村級(jí)組織除了班子成員以外，還有多名為村民提供常態(tài)化公共服務(wù)的村聘工作人員。比如，費(fèi)村在村干部之外，還聘用了文化專員、社保專員、人居環(huán)境維護(hù)員。

在服務(wù)“下沉”的背景下，村級(jí)組織呈現(xiàn)出“行政化”的趨勢(shì)，[10]村級(jí)組織工作人員趨于“職員化”，[11]他們每天都要準(zhǔn)時(shí)上下班，領(lǐng)取一份在當(dāng)?shù)乜梢运阕髦械仁杖胨降墓べY收入，也必須接受上級(jí)各個(gè)部門、各個(gè)條線的考核。村干部的工作狀態(tài)與之前“半脫產(chǎn)”、臨時(shí)性的工作模式呈現(xiàn)出鮮明的對(duì)比。

最后，村民與村級(jí)組織的關(guān)系也發(fā)生了巨大變化。村民對(duì)村級(jí)組織的訴求越來越多，要求也越來越高，并且村民對(duì)村級(jí)組織的服務(wù)需求是全方面的，也是十分瑣碎的，小到路燈維修、鄰里矛盾糾紛化解、自來水供給，大到村莊的環(huán)境維護(hù)、土地治理等。隨著村民對(duì)服務(wù)需求的激增，村級(jí)組織也需要不斷創(chuàng)新公共服務(wù)項(xiàng)目，以滿足村民不斷豐富的需求。比如，費(fèi)村就在上級(jí)政府要求之外，為村民提供了大量文化活動(dòng)服務(wù)項(xiàng)目。然而不可避免的，村級(jí)公共服務(wù)項(xiàng)目的常態(tài)化，再加上村級(jí)組織的“行政化”“職業(yè)化”，一定程度上會(huì)導(dǎo)致村級(jí)組織回應(yīng)村民訴求的能力弱化。

高成本服務(wù)：公共品供給中的政府行為與意外后果

村莊公共服務(wù)供給有一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象就是基層公共服務(wù)供給的成本高。筆者親身參與了Z省庸市的“大病無憂”商業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的推廣工作，這個(gè)事件生動(dòng)反映了當(dāng)前發(fā)達(dá)地區(qū)村莊公共服務(wù)“高成本供給”特征。

庸市的“大病無憂”商業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)是庸市的上級(jí)政府興市為了“緩解因病致貧因病返貧，促進(jìn)共同富?！倍瞥龅囊豁?xiàng)惠民政策。每人每年僅需100元保費(fèi)，最高可獲得200萬元高額保障，而且可使用醫(yī)保個(gè)人歷年賬戶余額購買。這個(gè)商業(yè)險(xiǎn)可以對(duì)大病保險(xiǎn)患者進(jìn)行疊加報(bào)銷，同時(shí)將部分非醫(yī)保報(bào)銷范圍內(nèi)的高價(jià)材料和高價(jià)藥品列入保障范圍，從而補(bǔ)齊醫(yī)保待遇短板，能有效緩解重病、大病、特病患者經(jīng)醫(yī)保報(bào)銷后醫(yī)療負(fù)擔(dān)仍較重導(dǎo)致因病致貧返貧的問題。為了推動(dòng)這項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施，地級(jí)市政府為轄區(qū)的各個(gè)縣市下達(dá)了指標(biāo)，各級(jí)政府又將任務(wù)層層分解。

雖然這個(gè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)的確是惠民政策，但是要推行依然會(huì)遇到很多意想不到的問題。比如有個(gè)村民說，“現(xiàn)在都7月中旬了，我現(xiàn)在買一年的大病無憂險(xiǎn)其實(shí)很不劃算（因?yàn)槲医涣艘荒甑腻X，只享受了半年的保險(xiǎn)）。你不要逼我了，我今年肯定不會(huì)買，我明年再買。”由于他的態(tài)度相當(dāng)堅(jiān)決，上門宣傳的村干部也只好作罷。

服務(wù)下沉過程中的“高成本服務(wù)”現(xiàn)象與政府主導(dǎo)的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式有關(guān)系

由此我們看到村級(jí)組織在推動(dòng)這項(xiàng)公共服務(wù)的過程中面臨這樣的困境：一方面是上級(jí)考核壓力大，另一方面是部分群眾總會(huì)有這樣那樣的理由不愿意購買。為了在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成既定任務(wù)，潮鎮(zhèn)政府只好出臺(tái)政策，讓各個(gè)村社為購買保險(xiǎn)的村民/居民補(bǔ)貼50元。這項(xiàng)政策出臺(tái)以后，馬上有了立竿見影的效果，潮鎮(zhèn)的大病無憂的參保率很快達(dá)到了80%以上。但是市里又進(jìn)一步將參保率提到了100%，于是潮鎮(zhèn)獎(jiǎng)補(bǔ)政策也只得相應(yīng)加碼，將居民購買大病無憂險(xiǎn)的補(bǔ)貼由50元提高到100元。最后雖然完成了這項(xiàng)任務(wù)，但是村鎮(zhèn)兩級(jí)也為推動(dòng)這個(gè)服務(wù)項(xiàng)目付出了極高的成本。

服務(wù)下沉過程中的“高成本服務(wù)”現(xiàn)象與政府主導(dǎo)的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式有關(guān)系。公共服務(wù)下沉過程中資金供給和決策機(jī)制都是自上而下的，在推動(dòng)公共服務(wù)落地的過程中，也是依靠一套自上而下的動(dòng)員機(jī)制。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)的服務(wù)效果進(jìn)行臨時(shí)或者常態(tài)化評(píng)比，要求下級(jí)組織對(duì)工作缺點(diǎn)進(jìn)行限期整改。這樣，一旦某項(xiàng)公共服務(wù)成為屬地的中心工作，屬地領(lǐng)導(dǎo)就只能不計(jì)一切成本去推動(dòng)落實(shí)。這套動(dòng)員機(jī)制運(yùn)行的結(jié)果是讓“服務(wù)下沉”轉(zhuǎn)化為了“任務(wù)下沉”，也讓各項(xiàng)公共服務(wù)演變成為“運(yùn)動(dòng)式服務(wù)”，服務(wù)供給成本也相應(yīng)“水漲船高”。

由此，我們看到“自上而下”的動(dòng)員機(jī)制對(duì)服務(wù)下沉的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握了公共服務(wù)資源，通過考核結(jié)果與村莊項(xiàng)目資金分配掛鉤，也可以進(jìn)一步影響村級(jí)干部的待遇。因此，村級(jí)組織也必須參與到各種“運(yùn)動(dòng)式服務(wù)”過程中?？己酥笜?biāo)中還有大量的一票否決項(xiàng)目，這些“一票否決”的考核內(nèi)容主要涉及人居環(huán)境、安全生產(chǎn)等方面。比如村莊建設(shè)的涼亭、河道邊的觀景臺(tái)，如果村民在游玩的時(shí)候發(fā)生了安全事故，也會(huì)追究村級(jí)組織的責(zé)任。村級(jí)組織服務(wù)內(nèi)容越多、責(zé)任越大、風(fēng)險(xiǎn)越高，導(dǎo)致村級(jí)組織需要投入大量的經(jīng)費(fèi)和精力去維護(hù)這些基礎(chǔ)設(shè)施，也進(jìn)一步推高了服務(wù)成本。

群眾退場(chǎng)：村莊公共品供給中的國家與農(nóng)民關(guān)系

在“服務(wù)下沉”過程中，在國家越來越多地主導(dǎo)村莊公共品和公共服務(wù)供給的同時(shí)，群眾卻在村莊公共服務(wù)供給體系中逐步退場(chǎng)。所謂“群眾退場(chǎng)”是指在村莊的公共品和公共服務(wù)供給過程中，基層政府和村級(jí)組織需要承擔(dān)的事務(wù)越來越多、肩負(fù)的責(zé)任越來越大，而群眾主動(dòng)承擔(dān)的責(zé)任卻越來越少甚至完全處于“退場(chǎng)”的狀態(tài)，村莊失去了內(nèi)生供給公共品和公共服務(wù)的能力。

“群眾退場(chǎng)”有兩個(gè)突出表現(xiàn)。首先，村級(jí)組織很難通過“一事一議”的方式從村民手中籌集公共服務(wù)資金。以庸市農(nóng)村人居環(huán)境治理為例，人居環(huán)境治理和維護(hù)是村莊重要的公共品，也是目前許多村莊的重點(diǎn)治理任務(wù)。目前，村莊主要依靠集體經(jīng)濟(jì)收入和上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助聘請(qǐng)第三方物業(yè)公司來進(jìn)行“三位一體”（即路面、水面和綠化）環(huán)境維護(hù)。庸市橋鎮(zhèn)有6萬居民，該鎮(zhèn)居民每人每年僅僅繳納20元垃圾處理費(fèi)，該鎮(zhèn)該項(xiàng)收入大概120萬元；但是該鎮(zhèn)每年付給物業(yè)公司的人居環(huán)境治理費(fèi)用就需要1200萬元?？梢姡迕窕I集的垃圾治理費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以維持村莊環(huán)境治理，每年需要大量財(cái)政補(bǔ)貼。

其次，“群眾退場(chǎng)”還表現(xiàn)為群眾在村莊公共品供給、村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)過程中缺席。仍以前述的人居環(huán)境治理為例，群眾幾乎不會(huì)主動(dòng)參與村莊的路面、水面和綠化維護(hù)，村莊也很難依靠群眾形成有效的人居環(huán)境的治理和維護(hù)機(jī)制。從村莊環(huán)境維護(hù)的責(zé)任邊界劃分來看，村民已經(jīng)一步步退到了自己家的院落；村莊的道路、河流以及其他公共空間的環(huán)境維護(hù)完全變成了村級(jí)組織需要承擔(dān)的范圍。

“群眾退場(chǎng)”與新時(shí)期公共品和公共服務(wù)供給模式有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)。政府在“接管”公共服務(wù)的過程中，形成了“自上而下”的公共服務(wù)模式。雖然政府供給的公共品和公共服務(wù)，一方面確實(shí)提升了村莊和村民生活品質(zhì)，能夠滿足村民美好生活需要；但另一方面在供給過程中也不可避免地會(huì)被國家意志所改造。換言之，村莊公共品和公共服務(wù)供給既是出于村莊內(nèi)生需求，又帶有國家治理的外在意志。

政府供給的公共品和公共服務(wù)，確實(shí)提升了村莊和村民生活品質(zhì)

“服務(wù)下沉”的過程，既是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下沉的過程，也是村級(jí)組織用新的標(biāo)準(zhǔn)和觀念對(duì)村民進(jìn)行規(guī)范和管理的過程。比如，在人居環(huán)境整治過程中，很多要整改的問題都是老百姓亂堆放舊衣服、柴火等雜物。對(duì)于這些雜物的認(rèn)定，在村民和政府之間就明顯存在著張力和矛盾。按照政府的人居環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)，這些雜物就是應(yīng)該清理整頓的垃圾。但是從村民的日常生活來看，這些雜物很有可能還能發(fā)揮作用。

因此，盡管政府推動(dòng)“服務(wù)下沉”的主觀愿望是為了滿足群眾對(duì)美好生活的向往，但是在具體實(shí)踐過程中卻并不“直接”與村民需求精準(zhǔn)匹配，甚至在一定的情況下偏離了村民生活需求。群眾或許也知道生態(tài)環(huán)境優(yōu)美很重要，但就是克服不了自己的一些生活習(xí)慣和傳統(tǒng)觀念的影響，或者甚至是從自己私利出發(fā)有時(shí)候也不會(huì)嚴(yán)格遵守環(huán)境治理的規(guī)定，依然會(huì)亂扔垃圾，依然會(huì)不遵守垃圾分類的規(guī)定。

在這個(gè)情形下，對(duì)于村級(jí)組織來說，要在有限的時(shí)間內(nèi)完成高標(biāo)準(zhǔn)的公共品供給任務(wù)，并且通過上級(jí)的嚴(yán)格考核和督查，最有效的辦法其實(shí)是基層政府和村委會(huì)“拿錢”去解決問題。動(dòng)員群眾參與村莊治理，需要很長的教育動(dòng)員時(shí)間。甚至，或許依靠群眾參與的公共品供給也不可能達(dá)到上級(jí)的考核要求。在這樣的行動(dòng)邏輯下，村級(jí)組織被迫紛紛采取“花錢雇人”的方式完成村莊的公共品供給，這也在一定程度上將國家主導(dǎo)的“服務(wù)下沉”導(dǎo)向了“高成本服務(wù)”。

總結(jié)與討論

隨著城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展，我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)的二元供給結(jié)構(gòu)被逐步打破，在這個(gè)過程中鄉(xiāng)村公共服務(wù)短板在逐步補(bǔ)齊，這就是本文所謂的“服務(wù)下沉”的過程。服務(wù)下沉首先改變了既有公共服務(wù)供給模式，將國家主導(dǎo)的常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)體系引入鄉(xiāng)村。但是同時(shí)也對(duì)基層治理體系產(chǎn)生了重大影響，本文緊扣村級(jí)組織的職能轉(zhuǎn)型，分析了“服務(wù)下沉”對(duì)于國家與農(nóng)民關(guān)系的巨大沖擊，對(duì)村級(jí)組織運(yùn)行過程的巨大影響。服務(wù)下沉，也是任務(wù)下沉的過程，這對(duì)基層組織專業(yè)化能力提出了更高的需求。在新發(fā)展階段，如何及時(shí)、高效、精準(zhǔn)地回應(yīng)群眾日益豐富、多元、變化和全面的美好生活需要，是基層治理組織面臨的重要問題。

“服務(wù)下沉”是高度嵌入基層治理體系之中的。服務(wù)下沉到村莊的過程是政府接管鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的過程，這個(gè)過程不可避免地讓政府行為影響了鄉(xiāng)村公共品供給的邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級(jí)政府采取了考核邏輯來動(dòng)員村莊，村莊不得不將服務(wù)邏輯演變成為治理邏輯，將常態(tài)化服務(wù)演變成為運(yùn)動(dòng)式服務(wù)。從村莊與村民的關(guān)系來看，隨著國家的資源和服務(wù)進(jìn)入鄉(xiāng)村，也是群眾一步步退出公共服務(wù)供給體系的過程。

當(dāng)然政府主導(dǎo)的“服務(wù)下沉”完全是出于滿足群眾對(duì)美好生活的向往，但是在實(shí)踐的過程中往往會(huì)在一定程度上受到政府行為邏輯的影響。這具體表現(xiàn)為公共服務(wù)提供過程中的標(biāo)準(zhǔn)過高、要求過嚴(yán)、時(shí)間過緊，導(dǎo)致的結(jié)果就是公共品供給過程中的群眾退場(chǎng)和成本過高。由于政府自上而下的邏輯，使得一套國家的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)邏輯輸入到了鄉(xiāng)村，在這個(gè)過程中，為了追求服務(wù)的高標(biāo)準(zhǔn)、治理的快速見效，也往往忽視了村莊的主體性培育。

我國農(nóng)村長期存在著公共服務(wù)的短板，亟待國家加大投入，構(gòu)建城鄉(xiāng)均衡的公共服務(wù)體系，這也是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化道路的題中之義。不可否認(rèn)，目前政府的資金投入和組織協(xié)調(diào)在服務(wù)下沉的過程中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用；但是也要充分認(rèn)識(shí)到，村莊的內(nèi)生秩序和群眾的積極參與也是這個(gè)體系不可或缺的內(nèi)容。因此，“服務(wù)下沉”需要調(diào)動(dòng)國家“自上而下”和村莊“自下而上”兩個(gè)方面的積極性，從而降低村莊公共服務(wù)的成本，提高基層公共服務(wù)供給體系的效率，建立村莊公共服務(wù)供給的長效機(jī)制。首先，需要思考國家和村民在公共品供給過程中，各自需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任？其次，村莊如何形成一定“內(nèi)生型”的公共品供給能力？調(diào)動(dòng)村民參與的本土化理論資源是什么？[12]這都需要在理論上和實(shí)踐上做出更多的探索。

注釋：

[1]張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2018年版，第1～2頁。

[2]劉志昌：《中國基本公共服務(wù)均等化的變遷與邏輯》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2014年版，第71頁；林萬龍：《中國農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度變遷研究》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2003年版，第53頁；岳經(jīng)綸：《社會(huì)政策與“社會(huì)中國”》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第5頁。

[3]周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，載《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。

[4]郁建興、徐越倩：《從發(fā)展型政府到公共服務(wù)型政府——以Z省為個(gè)案》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第5期。

[5]付偉：《“通過土地治理”：發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地利用與治理》，載《開放時(shí)代》2020年第5期。

[6]陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2013年第2期；桂華：《項(xiàng)目制與農(nóng)村公共品供給體制分析——以農(nóng)地整治為例》，載《政治學(xué)研究》2014年第4期。

[7]本文涉及的地名均進(jìn)行了匿名處理。

[8]周慶智：《改革與轉(zhuǎn)型：中國基層治理四十年》，載《政治學(xué)研究》2019年第1期；周慶智：《基層社會(huì)自治與社會(huì)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型》，載《政治學(xué)研究》2016年第4期。

[9]賀雪峰、鄭曉園：《監(jiān)督下鄉(xiāng)與基層治理的難題》，載《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2021年第2期。

[10]李梅：《新時(shí)期鄉(xiāng)村治理困境與村級(jí)治理“行政化”》，載《學(xué)術(shù)界》2021年第2期。

[11]印子：《村級(jí)治理行政化的演化過程與治理效果——基于蘇北C鎮(zhèn)調(diào)研的分析》，載《求實(shí)》2020年第4期。

[12]周飛舟：《從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興：邁向“家國一體”的國家與農(nóng)民關(guān)系》，載《社會(huì)學(xué)研究》2021年第6期；付偉：《家庭本位與村莊治理的底層邏輯》，載《中國社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)》2021年第4期。