劉 莉

“中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要”（以下簡稱“綱要”）指出“構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”1《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，人民出版社2021年版，第87頁。，“推動形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局”2《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，人民出版社2021年版，第87頁。，早在2019年8月習(xí)近平總書記已經(jīng)指出在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中需“完善空間治理”，這表明推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要對國土空間進(jìn)行規(guī)劃布局、功能定位、科學(xué)開發(fā)、綠色保護(hù)等空間治理活動，“空間治理則是指通過資源配置實現(xiàn)國土空間的有效、公平和可持續(xù)利用，以及各地區(qū)間相對均衡的發(fā)展”3劉衛(wèi)東：《經(jīng)濟(jì)地理學(xué)與空間治理》，載于《地理學(xué)報》2014年第8期。?？臻g治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在空間向度上的要求和具體體現(xiàn)，新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中空間治理現(xiàn)代化從兩條層面加以推進(jìn)：一是對國土空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化治理，以科學(xué)的空間規(guī)劃“再塑”國土空間結(jié)構(gòu)，助推生產(chǎn)力在區(qū)域板塊間的分散布局和高效集聚；二是對區(qū)域空間關(guān)系進(jìn)行“縫合”治理，通過制度保障、科技支撐和產(chǎn)業(yè)動力，調(diào)動空間聯(lián)通聯(lián)動機制“牽動”區(qū)域板塊、地區(qū)和城鄉(xiāng)間的高效協(xié)調(diào)綠色發(fā)展。

一、新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的空間“拼圖”及治理路徑

“綱要”指出深入實施“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間支撐體系”4《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，人民出版社2021年版，第87頁。，這是新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化的方向和依據(jù)，決定了新時代空間治理的全局化、統(tǒng)籌性和精細(xì)化。區(qū)域首先是一個經(jīng)濟(jì)空間概念，是生產(chǎn)力布局和生產(chǎn)關(guān)系運行的空間聚合體，包括了區(qū)域板塊、地區(qū)和城鄉(xiāng)區(qū)域等空間層次，社會主義生產(chǎn)方式的優(yōu)化發(fā)展需要“重塑”區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、空間格局和空間關(guān)系，這種“重塑”活動就是對空間的治理。新時代黨和國家根據(jù)生產(chǎn)方式的空間要求，構(gòu)想通過科學(xué)的空間規(guī)劃、統(tǒng)籌布局和生態(tài)保護(hù)等空間治理活動來推動區(qū)域空間連合、協(xié)調(diào)發(fā)展和綠色發(fā)展，繪制了國土空間結(jié)構(gòu)的“藍(lán)圖”和區(qū)域空間格局“拼圖”。

（一）區(qū)域空間連合發(fā)展要求科學(xué)的空間規(guī)劃

空間是生產(chǎn)勞動及其相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動展開的場域，生產(chǎn)要素在空間中聚集和配置的范圍和方式，直接影響和制約著生產(chǎn)力發(fā)揮的效能。1參見劉莉：《歷史—地理唯物主義視野中城市經(jīng)濟(jì)空間的演進(jìn)路徑與地理趨勢》，載于《學(xué)術(shù)研究》2018年第11期。十九大報告指出數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，高鐵、公路、橋梁、港口、機場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速推進(jìn)，2習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第3頁。這涉及如何對空間中生產(chǎn)資料、數(shù)字信息、人口、基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)要素進(jìn)行組合和連接，提出空間集合化和連合型發(fā)展新要求?？臻g的集合化和連合型發(fā)展要求區(qū)域內(nèi)重點空間單元連合起來，共享資源、技術(shù)、信息和基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)生產(chǎn)要素合理流動、高效集聚和有序整合，提高區(qū)域空間的生產(chǎn)集聚力和經(jīng)濟(jì)效率；同時重點空間單元產(chǎn)生的“引擎”效應(yīng)會輻射到更大區(qū)域，形成若干從事相近或相關(guān)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)集群乃至帶狀的城市集聚帶，提升區(qū)域空間的整體生產(chǎn)效應(yīng)和在全球的空間競爭力，“大都市區(qū)和城市群等城市區(qū)域的成長及其優(yōu)勢地位的取得已成為世界城鎮(zhèn)化進(jìn)程的基本特征和規(guī)律”3馬學(xué)廣：《全球城市區(qū)域的空間生產(chǎn)與跨界治理研究》，科學(xué)出版社2016年版，第1頁。。

按照經(jīng)濟(jì)空間的發(fā)展規(guī)律，世界各大都市區(qū)和城市圈是基于地理選擇、產(chǎn)業(yè)聚集和人才效應(yīng)長期發(fā)酵而成的，如世界五大城市群，改革開放四十年來中國沿海地區(qū)也出現(xiàn)了城市帶群的生長趨勢，如珠三角、長三角城市群，但是如何在這一空間聚集基礎(chǔ)上有意識地加以助推和提升，一方面使現(xiàn)有城市群輻及的區(qū)域更廣，使帶群內(nèi)各空間部位聯(lián)結(jié)更緊密，另一方面在內(nèi)地催生一些新的城市帶群拉動各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，這就涉及到科學(xué)的空間規(guī)劃問題?！艾F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃傾向于成為空間的規(guī)劃”4包亞明：《現(xiàn)代性與空間的生產(chǎn)》，上海教育出版社2003年版，第47頁。，空間規(guī)劃成為生產(chǎn)力中的管理要素，社會主義國家可以運用強有力的政府干預(yù)，發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢對空間進(jìn)行規(guī)劃和布局，運用政策傾斜、地方扶持、精準(zhǔn)施策，助推和加速城市帶群、經(jīng)濟(jì)圈的生成和生長。

黨的十八大以來國家特別強調(diào)空間規(guī)劃的重要性，十九屆五中全會指出，“強化國土空間規(guī)劃”，黨和國家科學(xué)把握了區(qū)域空間集合化和連合化發(fā)展的空間演變趨勢，合理規(guī)劃和科學(xué)布局了東中西部各個區(qū)域板塊的城市群和經(jīng)濟(jì)圈，設(shè)計了統(tǒng)籌東西方、協(xié)調(diào)南北方的空間格局“拼圖”，推動生產(chǎn)要素在區(qū)域間分散平衡和高效集聚，擴展生產(chǎn)力高效發(fā)展的寬度和幅度，使中西部地區(qū)的生產(chǎn)力能夠得到相對均衡的布局。

（二）區(qū)域空間協(xié)調(diào)發(fā)展要求統(tǒng)籌空間主體功能

國家會根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展的要求規(guī)劃空間，也會根據(jù)生產(chǎn)關(guān)系變化“再構(gòu)”空間關(guān)系，如優(yōu)先發(fā)展重點空間面、重新劃定空間序級、規(guī)定各類型空間的關(guān)系，通過這一系列空間布局和定位活動維護(hù)和運行生產(chǎn)關(guān)系，這就是生產(chǎn)關(guān)系的運行與和空間關(guān)系再構(gòu)之間的辯證關(guān)系。在改革開放初期，我國實行的是首先開放沿海區(qū)域讓其先發(fā)展起來的非均衡空間發(fā)展戰(zhàn)略，這一空間戰(zhàn)略極大地釋放了沿海空間的生產(chǎn)力，但同時也存在著沿海和中部、西部地區(qū)、城市和鄉(xiāng)村空間不平衡的空間關(guān)系。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是非均衡空間發(fā)展戰(zhàn)略的邏輯延續(xù)，遵循了“先富”—“共富”的辯證發(fā)展路線，根據(jù)社會主義生產(chǎn)關(guān)系“共富”的空間要求，黨和國家進(jìn)一步調(diào)整各空間單元在國家發(fā)展中的定位、序級和發(fā)展方向，齊頭并進(jìn)推進(jìn)各區(qū)域空間單元的協(xié)調(diào)發(fā)展。

“綱要”指出“發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢”，就是依照各個區(qū)域的地理環(huán)境和現(xiàn)實條件，確定各區(qū)域在國家總體生產(chǎn)關(guān)系體系中在各類生產(chǎn)、物流、消費、生態(tài)方面的比較優(yōu)勢，發(fā)揮各個區(qū)域在國家整體發(fā)展戰(zhàn)略中在現(xiàn)代工業(yè)體系、糧食生產(chǎn)、生態(tài)安全和邊疆安全等方面的主體功能和專業(yè)化分工，構(gòu)成互通互聯(lián)、相互協(xié)調(diào)和區(qū)域特色的高質(zhì)量國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。如東部區(qū)域發(fā)展科技型創(chuàng)新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加大培育現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系；中部區(qū)域發(fā)揮工業(yè)技術(shù)、物流樞紐、糧食生產(chǎn)等比較優(yōu)勢，承接海外和東部沿海轉(zhuǎn)移而來的制造產(chǎn)業(yè)，加快培育內(nèi)生性優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系；1參見高國力：《如何優(yōu)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略布局》，《學(xué)習(xí)時報》，2020年02月24日。西部地區(qū)集中發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)和歷史文化產(chǎn)業(yè)等新型生產(chǎn)和娛樂消費業(yè)，建成物流樞紐、商貿(mào)集聚中心；東北地區(qū)“改造提升裝備制造等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展寒地冰雪、生態(tài)旅游等特色產(chǎn)業(yè)，打造具有國際影響力的冰雪旅游帶”2《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，人民出版社2021年版，第96、115頁。。

除了國家對四大區(qū)域板塊主體功能進(jìn)行宏觀定位外，在城市帶群、經(jīng)濟(jì)圈、省、市、縣域內(nèi)部區(qū)域空間規(guī)劃中，各級地方政府也需要根據(jù)地理條件、空間方位和總體戰(zhàn)略對各空間單元發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌布局，分類確定各空間單元的主體功能和分類發(fā)展方向，合理布局產(chǎn)業(yè)集群中的空間分工并形成整體協(xié)調(diào)的空間布局，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢、互為臂力，彌補地區(qū)短板和薄弱，結(jié)成在特色化發(fā)展中整體協(xié)調(diào)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間格局。

（三）區(qū)域空間綠色發(fā)展要求治理生態(tài)空間

自然首先是空間中先在的生產(chǎn)要素，涉及到人們遵循一定的“人—自然”關(guān)系原則對自然要素進(jìn)行選擇、開發(fā)和再創(chuàng)造的活動，因此生產(chǎn)方式的發(fā)展還涉及到對生產(chǎn)過程中人與自然界關(guān)系的優(yōu)化。新時代國家對區(qū)域生態(tài)均衡發(fā)展進(jìn)行通盤部署，確定不同類型空間發(fā)展重點和發(fā)展方向，確保自然環(huán)境和生產(chǎn)空間之間合理平衡，如推進(jìn)生態(tài)功能區(qū)布局和建設(shè)、對生態(tài)脆弱地區(qū)制定差異化政策、開展長江流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點、完善對生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付制度等；同時旨在推進(jìn)各區(qū)域空間綠色均衡發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)國土空間的科學(xué)開發(fā)與保護(hù)。

在一些承擔(dān)生態(tài)安全、水源安全以及生態(tài)遭受嚴(yán)重破壞的地區(qū)，探索新的發(fā)展模式和治理方式。習(xí)近平總書記在長江經(jīng)濟(jì)帶和黃河流域生態(tài)保護(hù)高質(zhì)量發(fā)展座談會上都指出要探索“生態(tài)優(yōu)化、綠色發(fā)展”和“著力加強生態(tài)保護(hù)治理”，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和生態(tài)觀光旅游業(yè)，構(gòu)建生態(tài)安全屏障；在生態(tài)薄弱地區(qū)，科學(xué)進(jìn)行山水林田湖草沙綜合治理，對水土流失、荒漠化、石漠化、草場、礦山進(jìn)行系統(tǒng)治理，保護(hù)和修復(fù)濕地，進(jìn)行重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程建設(shè)，推進(jìn)自然生態(tài)的恢復(fù)。

對于經(jīng)濟(jì)集約化發(fā)展程度比較高、人口密集的東部城市群區(qū)域，要通過綠色產(chǎn)業(yè)和綠色技術(shù)推進(jìn)資源集約高效運用、綠色循環(huán)生產(chǎn)，減少對自然的依賴和對環(huán)境的破壞，發(fā)展以新型能源為動力的汽車、節(jié)能環(huán)保、新型數(shù)字技術(shù)產(chǎn)業(yè)等綠色低碳產(chǎn)業(yè)，“形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式”3習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利—在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第50頁。；運用綠色技術(shù)針對被污染的環(huán)境進(jìn)行深度治理，“加強對重點流域、重點湖泊、城市水體和近岸海域綜合治理”4《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，人民出版社2021年版，第96、115頁。，以及對土壤、環(huán)境噪聲水污染進(jìn)行系統(tǒng)治理和源頭治理。

二、“再塑”國土空間結(jié)構(gòu)布局生產(chǎn)力區(qū)域分散集聚

國土空間結(jié)構(gòu)是由點、線、面依據(jù)內(nèi)在經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)系和空間位置連接形成的有機統(tǒng)一的空間組合形態(tài)，包括空間板塊、空間單元、空間部位的連接和協(xié)同方式，“空間結(jié)構(gòu)設(shè)計是支撐國家發(fā)展戰(zhàn)略有效實施的基本框架，能夠通過空間管制與調(diào)控實現(xiàn)國家發(fā)展資源要素的合理配置”5國家開發(fā)銀行《格林納達(dá)國家發(fā)展戰(zhàn)略與總體設(shè)計》課題組：《格林納達(dá)國家發(fā)展空間結(jié)構(gòu)設(shè)計》，載于《西部學(xué)刊》2017年第2期。。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”6《中共中央 國務(wù)院印發(fā)〈生態(tài)文明體制改造總體方案〉》，新華網(wǎng)（http://www.xinhuanet.com//politics/2015-09/21/c_1116632159.htm.)，2019年5月10日，中共中央、國務(wù)院提出建立“國土空間規(guī)劃體系”的意見，這再次指出進(jìn)行國土空間規(guī)劃優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)的重要性。

新時代黨和國家通過科學(xué)的空間規(guī)劃對原有國土空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行了科學(xué)“再塑”，提出“優(yōu)化提升”東部多層級、多節(jié)點的城市群，構(gòu)想在東北、西北、西南西部“發(fā)展壯大”“合理培育”中心城市、城市群、經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)軸帶，從宏觀上設(shè)計了“多點托面、面面成圈、圈圈連軸”的國家空間結(jié)構(gòu)“藍(lán)圖”和區(qū)域空間格局“拼圖”，為牽動人口、經(jīng)濟(jì)、設(shè)施與資源環(huán)境在區(qū)域板塊間的相對均衡和分散集聚提供空間框架。

各省、市、縣級政府也與國家空間規(guī)劃進(jìn)行聯(lián)動協(xié)同，“國土空間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃以及各級地方政府相應(yīng)規(guī)劃構(gòu)成了多領(lǐng)域、多層次的‘金字塔’型網(wǎng)絡(luò)化規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)”1錢坤：《時空復(fù)合型國家規(guī)劃體系：國家現(xiàn)代化建設(shè)藍(lán)圖的中國式建構(gòu)》，載于《社會主義研究》2021年第4期。，各級地方政府在國家宏觀空間結(jié)構(gòu)“藍(lán)圖”下不斷優(yōu)化區(qū)域空間和次級空間結(jié)構(gòu)，既牽動生產(chǎn)力在區(qū)域內(nèi)地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的分散均衡布局，也對國家宏觀空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行精細(xì)化“填充”和“雕刻”，保持宏觀國家空間結(jié)構(gòu)有序穩(wěn)固和高效運行。

（一）激活多核狀的區(qū)域空間活躍點

習(xí)近平總書記指出：“從國內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展看，超大城市周邊都有一批布局合理、層次鮮明、功能互補、規(guī)模適度的重要節(jié)點城市”2《習(xí)近平關(guān)于社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第252頁。，國家在東西部布局了北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安9個國家中心城市的建設(shè)，同時各省市根據(jù)歷史條件、發(fā)展現(xiàn)狀和地理區(qū)位合理規(guī)劃省域中心城市，并圍繞著省域中心城市進(jìn)一步分梯度地培育多“核”狀的中小城市和小城鎮(zhèn)，以培育各核心城市的極核作用為重點，以激活次核心為支撐、以縣城和小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，助推“多中心、多層級、多節(jié)點的網(wǎng)絡(luò)型城市群”3《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，人民出版社2021年版，第79頁。的形成。

一方面，通過多核心城市“串線”“結(jié)網(wǎng)”輻射外融力，帶動各區(qū)域不發(fā)達(dá)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。如在成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈的戰(zhàn)略部署中，以重慶和成都為雙“核心”，規(guī)劃下一級中小城市為次級核心。四川省政府印發(fā)的《成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)“十四五”一體化發(fā)展規(guī)劃》中，圍繞“極核”中心城市成都，以德陽、眉山、資陽區(qū)域次中心城市形成次級圈層，在次級圈層外再通過綿陽、樂山、遂寧、雅安4小城市作為“外圈”，在“內(nèi)圈”與“外圈”之間，還以縣城和重點發(fā)展小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，連接“內(nèi)圈”和“外圈”以及中間大片農(nóng)村地區(qū)形成圈層聯(lián)動融合，帶動鄉(xiāng)村地區(qū)和廣大落后地區(qū)發(fā)展。在黃河“幾”字彎都市圈協(xié)同發(fā)展規(guī)劃中，以太原、呼和浩特、銀川三個省會城市為中心，和黃河沿線城市如包頭、榆林、洛陽需培育的區(qū)域中心城市，通過多核心“點點串線”“線線成圈”，形成圈層式網(wǎng)絡(luò)狀發(fā)散式連接形成“浸潤”效應(yīng)實現(xiàn)“以城帶鎮(zhèn)”“以城帶鄉(xiāng)”的融合發(fā)展。

另一方面，培育中心城市的“多核”中心，拉伸中心城市的空間延長軸，縮短與其他核心城市的空間距離，為更大范圍區(qū)域一體化發(fā)展提供空間支撐。如北京通州副中心的規(guī)劃，使之成為促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的空間樞紐；在粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)中，廣州的南沙區(qū)由于毗鄰港澳的獨特的空間位置，成為著力培育的廣州又一城市中心，推動廣州城市空間結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)雙核心的形態(tài)，并和港澳結(jié)成更高一級的圈套圈的粵港澳經(jīng)濟(jì)圈。

（二）布局城市群帶等區(qū)域空間重點面

習(xí)近平總書記指出，“我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式”4《習(xí)近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第270頁。，“綱要”指出“優(yōu)化提升”發(fā)展得較好的東部城市群、“發(fā)展壯大”已有形成態(tài)勢的城市群、“培育發(fā)展”哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州－西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群。5《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，人民出版社2021年版，第79頁。各省市縣根據(jù)這些宏觀構(gòu)想進(jìn)行了區(qū)域空間規(guī)劃，規(guī)劃了跨省級、跨地市、跨縣域的區(qū)域性城市群，力圖通過“以點帶面”“城城連圈”，推動重點空間“面”如城市帶群、經(jīng)濟(jì)圈的生成和優(yōu)化提升，聚合成資源設(shè)施共享、功能互補、整合效應(yīng)的點連線、線成網(wǎng)、網(wǎng)套圈、圈套圈的大型經(jīng)濟(jì)聚合區(qū)域。

合理規(guī)劃區(qū)域都市圈和經(jīng)濟(jì)圈的空間格局，形成區(qū)域協(xié)同發(fā)展。在粵港澳大灣區(qū)世界級城市群的空間框架中，廣東規(guī)劃了“十四五”期間五大都市圈建設(shè)——廣州都市圈和深圳都市群、珠江口岸先都市群、汕潮揭都市圈、湛茂都市圈，實現(xiàn)形成圈內(nèi)資金、人才、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素的快捷流動、聚集和高效組合，通過外聯(lián)內(nèi)聚、優(yōu)化發(fā)展整合而成大型聚合型經(jīng)濟(jì)圈；中共中央、國務(wù)院2021年10月印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》指出，圍繞重慶主城和成都培育現(xiàn)代化都市圈，促進(jìn)雙圈互動兩翼協(xié)同，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)優(yōu)勢互補、分工合理、良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，以點帶面、以城帶鄉(xiāng)拉動中心城市周邊市地和區(qū)縣加快發(fā)展，形成特色鮮明、布局合理、集約高效的城市群發(fā)展格局，將成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈打造成“內(nèi)陸開放戰(zhàn)略高地和參與國際競爭的新基地，助推形成陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)的對外開放新格局”6《中共中央國務(wù)院印發(fā) 成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》，《人民日報》，2021年10月21日。。

（三）部署連通東西南北的區(qū)域空間軸帶

中國國土空間包括了東部、中部地區(qū)、西部、東北地區(qū)四大區(qū)域板塊，“‘四大板塊’強調(diào)發(fā)展空間增長極由點及面、連接成軸”1劉懷玉、劉必好：《中國新發(fā)展空間辯證法的歷史反思與當(dāng)代建構(gòu)》，載于《教學(xué)與研究》2017年第3期。，黨和國家在城市圈、城市群、經(jīng)濟(jì)圈等重點空間面建設(shè)的基礎(chǔ)上又提出了建設(shè)空間軸帶的設(shè)想，以“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展為引領(lǐng)，形成橫縱經(jīng)濟(jì)軸帶，成為國家空間結(jié)構(gòu)中新的“支撐帶”和“脊梁骨”，發(fā)揮軸帶的支撐、整合和融貫作用，通過“拉動”效應(yīng)推進(jìn)中東西部、協(xié)調(diào)南北方，形成我國四大區(qū)域板塊之間的合縱連橫發(fā)展態(tài)勢。

2014年9月國務(wù)院對推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展進(jìn)行了部署，2016年1月習(xí)近平總書記在重慶主持召開的推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的座談會上提出建設(shè)“經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場更統(tǒng)一、機制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶”2習(xí)近平：《在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上的講話》，人民出版社2018年版，第3、18、6頁。。長江經(jīng)濟(jì)帶通過規(guī)劃的“一軸、兩翼、三極、多點”的空間格局，整合長江上中下游、干支流的各級各類城鎮(zhèn)，形成上中下游優(yōu)勢互補、協(xié)作聯(lián)動的空間格局；這也是一條承東連西、接南通北、通江達(dá)海的協(xié)調(diào)發(fā)展帶，促進(jìn)東部沿海的經(jīng)濟(jì)增長空間沿著長江向中西部內(nèi)陸地區(qū)延展；“長江經(jīng)濟(jì)帶是‘一帶一路’在國內(nèi)的主要交匯地帶”3習(xí)近平：《在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上的講話》，人民出版社2018年版，第3、18、6頁。，通過“一帶一路”接入世界經(jīng)濟(jì)“大走廊”，形成國內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向互濟(jì)，推進(jìn)沿海、內(nèi)陸、沿江協(xié)同發(fā)展。

2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出“構(gòu)建形成黃河流域‘一軸兩區(qū)五極’的發(fā)展動力格局”4《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，《光明日報》，2021年10月09日。，黃河流域的整體規(guī)劃有助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、串聯(lián)整合起上中下游協(xié)同保護(hù)式發(fā)展，形成黃河流域的組團(tuán)集群式發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展生成現(xiàn)代旅游文化產(chǎn)業(yè)集群和生態(tài)經(jīng)濟(jì)軸帶集群，整體推進(jìn)黃河全流域生態(tài)安全、生活宜居和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，成為縮小南北方發(fā)展差距、國家生態(tài)安全和深度融入共建“一帶一路”的國家戰(zhàn)略支撐帶。

新時代黨和國家對國家空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行了“再塑”，“一帶一路”建設(shè)使我國空間結(jié)構(gòu)與全球經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)保持接合和連通，是中國“構(gòu)建新型國家層面區(qū)域系協(xié)調(diào)機制的重要一步”5蔡之兵、張可云：《空間布局、地方競爭與區(qū)域協(xié)調(diào)——新中國70年空間戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變歷程對構(gòu)建中國特色社會主義空間科學(xué)的啟示》，載于《人文雜志》2019年第12期。，推動我國中西部區(qū)域空間與沿線各國發(fā)展的“對接”與“耦合”，是對國家空間結(jié)構(gòu)的“外溢式重組”，是“突破傳統(tǒng)社會束縛的空間重構(gòu)創(chuàng)新過程”，也是“突破西方自由主義空間控制的過程”。6劉懷玉、劉必好：《中國新發(fā)展空間辯證法的歷史反思與當(dāng)代建構(gòu)》，載于《教學(xué)與研究》2017年第3期。

三、“縫合”區(qū)域空間關(guān)系調(diào)動空間聯(lián)動協(xié)同機制

我國通過統(tǒng)籌謀劃、總體布局、分步推進(jìn)，形成“格局均衡、板塊連通、外引內(nèi)聯(lián)”宏觀國土空間結(jié)構(gòu)和“疏密有致、全域協(xié)調(diào)”區(qū)域空間結(jié)構(gòu)，為區(qū)域、地區(qū)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展搭建宏觀空間框架；但實踐中還存在“區(qū)域合作虛多實少，城市群缺乏協(xié)同”7習(xí)近平：《在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上的講話》，人民出版社2018年版，第3、18、6頁。，以及核心城市引擎能力弱、區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)內(nèi)卷、產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)同程度不高，公共服務(wù)碎片化等問題。因此省市縣級地方政府作為空間治理具體實施者，應(yīng)在宏觀國土空間結(jié)構(gòu)“藍(lán)圖”和區(qū)域空間結(jié)構(gòu)“拼圖”下，對區(qū)域內(nèi)各空間單元關(guān)系進(jìn)行“縫合”治理，以區(qū)域空間治理組織協(xié)同和機制創(chuàng)新為保障、以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)互聯(lián)互通為空間依托、以產(chǎn)業(yè)體系空間分工和功能互補為聯(lián)通動力，調(diào)動區(qū)域空間單元聯(lián)動協(xié)同發(fā)展機制，推進(jìn)區(qū)域板塊間、地區(qū)之間以及城鄉(xiāng)之間多層級協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）以區(qū)域空間治理組織協(xié)同和機制創(chuàng)新為保障

“綱要”指出城市群要“統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)布局、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共享、生態(tài)共建環(huán)境共治”8《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，人民出版社2021年版，第79頁。，在城市群、城市帶、經(jīng)濟(jì)圈、經(jīng)濟(jì)帶的空間形態(tài)中生產(chǎn)要素的流動和配置跨越了行政區(qū)域的邊界限制，這就要求對現(xiàn)有的行政區(qū)域管理體系進(jìn)行改革和創(chuàng)新，打破行政區(qū)域壁壘，完善跨地區(qū)協(xié)調(diào)機制的要求，對城際、區(qū)際、省際的區(qū)域空間治理事務(wù)進(jìn)行協(xié)商共治。

首先，創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)作的行政體制，完善區(qū)域協(xié)調(diào)機制。應(yīng)建立常態(tài)化協(xié)調(diào)制度、組織和機制，“探索建立跨行政區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略、重大生產(chǎn)力布局、重大政策聯(lián)動的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)會商制度；建立區(qū)域協(xié)同發(fā)展中重要政策協(xié)調(diào)、重大項目建設(shè)協(xié)調(diào)、具體產(chǎn)業(yè)分工布局建設(shè)中協(xié)調(diào)落實機制”1韓永文、馬慶斌等：《完善體制機制和創(chuàng)新政策體系，加快落實區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略》，載于《中國發(fā)展觀察》2020年第Z4期。，建立省際、城際、府際的跨區(qū)域協(xié)作組織如城市聯(lián)盟組織，協(xié)調(diào)城市群、城市帶內(nèi)、經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)重大項目布局，統(tǒng)籌規(guī)劃和共建科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、航空港經(jīng)濟(jì)區(qū)等飛地經(jīng)濟(jì)，并組織制定相鄰區(qū)域協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)域空間銜接規(guī)劃；設(shè)立跨區(qū)域的專業(yè)性協(xié)調(diào)會議和審議機制，協(xié)商水資源、土地、能源的利用和生態(tài)防治事宜，協(xié)同保護(hù)區(qū)域重大生態(tài)資源；制定國家土地管理制度、能源消費控制制度、生態(tài)補償制度在區(qū)域內(nèi)實施的具體標(biāo)準(zhǔn)和實施細(xì)則，通過利益補償機制和財政轉(zhuǎn)移制度平衡地區(qū)間的空間權(quán)益關(guān)系。

第二，完善區(qū)域合作互助制度，開展區(qū)域全方位合作。習(xí)近平總書記指出需要“深化區(qū)域合作機制，加強區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的合作”2《習(xí)近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第272、272頁。，通過省際、府際和城際合作，統(tǒng)籌跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、科技創(chuàng)新、技術(shù)合作和生態(tài)聯(lián)防聯(lián)治等重大問題。如在京津冀協(xié)同發(fā)展中，形成了京津冀三省市政府聯(lián)席會議制度、政協(xié)主席聯(lián)席會議制度、國土部門聯(lián)席會議制度、技術(shù)資產(chǎn)交易聯(lián)席會議制度、京津冀行政協(xié)同審批制度、京津冀法院聯(lián)席會議制度，在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、環(huán)境污染等領(lǐng)域開展區(qū)域深度合作和協(xié)同治理；同時建設(shè)和引導(dǎo)區(qū)域社會文化聯(lián)盟組織、產(chǎn)學(xué)研科技創(chuàng)新聯(lián)盟組織、環(huán)保組織開展科技教育、文化活動合作和環(huán)保防治等專業(yè)性區(qū)域合作。

（二）以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的互聯(lián)互通為空間依托

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求是“實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡”3《習(xí)近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第272、272頁。，這要求在城鄉(xiāng)空間單元、城市帶（群）內(nèi)部、以及相鄰區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的一體化建設(shè)?；A(chǔ)設(shè)施包括為社會生產(chǎn)提供服務(wù)的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施如能源供應(yīng)設(shè)施、交通運輸系統(tǒng)、信息技術(shù)設(shè)施、倉儲設(shè)施等，以及提供生活服務(wù)的社會基礎(chǔ)設(shè)施如服務(wù)業(yè)、公共交通、通訊機構(gòu)、教育醫(yī)療機構(gòu)、文化體育設(shè)施、生態(tài)產(chǎn)品設(shè)施等，這首先是平衡滿足人們美好生活的物質(zhì)設(shè)施需要，同時也是區(qū)域空間聯(lián)動聯(lián)通機制得以發(fā)揮的物質(zhì)依托。

首先，推進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)。交通網(wǎng)絡(luò)承擔(dān)著人員流動、生產(chǎn)要素高效配置、產(chǎn)品快速流通的任務(wù)，有助于實現(xiàn)要素資源向縱深滲透、推進(jìn)合理的產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作，區(qū)域聯(lián)動協(xié)調(diào)發(fā)展離不開暢通的“交通大動脈”以及“毛細(xì)血管”狀的路網(wǎng)聯(lián)通，地方政府應(yīng)依靠科技支撐和社會資金的支持，合理布局和設(shè)計公路、鐵路和航空網(wǎng)絡(luò)的樞紐中心點，以樞紐為圓心，以高速公路、高鐵、城際輕軌發(fā)展為重點，形成向邊緣地區(qū)縱深狀發(fā)散狀的區(qū)域立體交通網(wǎng)絡(luò)，并推進(jìn)與周邊城市群路網(wǎng)、城市軌道交通樞紐場站的“無縫銜接”，推進(jìn)對鄉(xiāng)村和區(qū)域邊界交通設(shè)施和通達(dá)深度的建設(shè)；還要推進(jìn)城市群都市圈內(nèi)生態(tài)、環(huán)境、通訊、物流等基礎(chǔ)設(shè)施以及文化、體育、公交線路等公共設(shè)施的優(yōu)化布局，并由城市向小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村延伸覆蓋和均衡分布。

第二，推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)的信息化聯(lián)通?！熬V要”指出建設(shè)“集成互聯(lián)、安全高效的信息基礎(chǔ)設(shè)施”4《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，人民出版社2021年版，第31頁。，應(yīng)注重發(fā)展信息基礎(chǔ)設(shè)施，對水電氣、公共交通、衛(wèi)生醫(yī)療、教育、文化等公共服務(wù)設(shè)施、公共文化平臺的區(qū)域互聯(lián)互通進(jìn)行智能化升級和數(shù)字化管理；培育“智慧移云”網(wǎng)絡(luò)平臺，如發(fā)展區(qū)域各類產(chǎn)權(quán)交易平臺、自然資源交易平臺和金融資產(chǎn)交易平臺等，推動生產(chǎn)要素快捷流動和配置；探索“人工智能+政務(wù)服務(wù)”的區(qū)域智慧平臺，搭建跨區(qū)域的企業(yè)服務(wù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等公共服務(wù)信息平臺，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)信息、資金、人才、征信等方面的互聯(lián)互通，為區(qū)域內(nèi)企業(yè)和人才提供便捷自助的行政審批和公共服務(wù)；推動區(qū)塊鏈技術(shù)在城市群、都市圈數(shù)據(jù)收集和處理中的運用，運用云計算對城市群帶內(nèi)的人口流動狀況、學(xué)齡兒童、醫(yī)療教育、養(yǎng)老資源進(jìn)行動態(tài)信息收集并及時研判并形成空間決策，推動相鄰區(qū)域、城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的均等化。

（三）以產(chǎn)業(yè)體系的空間分工和功能互補為聯(lián)通動力

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的直接動力來自于經(jīng)濟(jì)體系的輻射外融力和各類產(chǎn)業(yè)集群的分工協(xié)同力。各級政府應(yīng)基于現(xiàn)實地理位置和資源生態(tài)條件的不同，“根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子”5《習(xí)近平談治國理政》第3卷，外文出版社2020年版，第271頁。，合理布局區(qū)域內(nèi)各空間區(qū)塊的產(chǎn)業(yè)分工，圍繞著產(chǎn)業(yè)體系分工協(xié)作、功能互補，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)對接形成區(qū)域?qū)I(yè)化產(chǎn)業(yè)集群。

首先，合理布局區(qū)域內(nèi)農(nóng)村與相鄰小城市小城鎮(zhèn)以及中心城市之間的產(chǎn)業(yè)分工?！熬V要”指出，“強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”1《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，人民出版社2021年版，第67頁。。需要創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略耦合機制、創(chuàng)新空間組織模式，圍繞中心城市合理定位下一層級的小城市小城鎮(zhèn)以及遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村增長中心的產(chǎn)業(yè)分工，形成梯度化網(wǎng)絡(luò)狀的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、分工協(xié)作的發(fā)展策略。如與中心城市現(xiàn)代工業(yè)體系的定位相銜接，相鄰小城鎮(zhèn)、郊區(qū)、遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)村運用資源特色和地理優(yōu)勢，在空間上分散承擔(dān)中心城市分散出來的新能源生產(chǎn)、產(chǎn)品物流、外包裝生產(chǎn)、生活供給、休閑娛樂等經(jīng)濟(jì)功能，推動中心城市的科技、文化、康養(yǎng)、教育等融入小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合協(xié)同發(fā)展。

第二，圍繞主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)整合成相關(guān)或相近產(chǎn)業(yè)集群，形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化。優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局，充分發(fā)揮不同空間單元在創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、生態(tài)旅游、對外貿(mào)易的比較優(yōu)勢和專業(yè)化功能，優(yōu)勢互補、分工協(xié)作形成各具特色產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)；圍繞城市群主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)部門合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)鏈在各個空間單元分布，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游的空間合作，實現(xiàn)各產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)深層聯(lián)動；通過區(qū)域內(nèi)“引擎帶動”“軸帶整合”實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈空間延展、人才鏈流動、服務(wù)鏈互聯(lián)互通，形成跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群，并向全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈和創(chuàng)新鏈的高端攀升。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為基礎(chǔ)、以城市群、經(jīng)濟(jì)帶軸一體化發(fā)展為核心和支撐，以東西南北四大區(qū)域板塊協(xié)調(diào)均衡發(fā)展為指向，其目的是實現(xiàn)“人民生活水平大體相當(dāng)”。黨、國家運用“全國一盤棋”的制度優(yōu)勢對國土空間進(jìn)行了總體部署和統(tǒng)籌安排，優(yōu)化了國土空間結(jié)構(gòu)“牽動”生產(chǎn)力在各區(qū)域空間的分散集聚布局，堅持了通過生產(chǎn)力布局來實現(xiàn)生產(chǎn)關(guān)系“共富”要求的唯物主義原則，遵循了“重點突破—協(xié)調(diào)聯(lián)動—總體協(xié)調(diào)”的空間辯證法，設(shè)計了“以點帶面—網(wǎng)網(wǎng)成圈—圈圈結(jié)帶”的區(qū)域空間發(fā)展進(jìn)路，是國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的初步體現(xiàn)；在國土空間結(jié)構(gòu)的宏觀框架下，還需要提升各級地方政府“繡花式”的空間治理能力來“縫合”區(qū)域空間關(guān)系，調(diào)動“功能互補→協(xié)調(diào)外融→輻射共頻”的空間聯(lián)動協(xié)同機制，協(xié)同推進(jìn)東西南北縱橫聯(lián)通聯(lián)動發(fā)展的新格局。