馮曉暢

一、引言

新時(shí)代以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨把黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)作為堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的兩個(gè)面向，在兩條主線(xiàn)上同步推進(jìn)黨的各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展。作為一項(xiàng)匯聚中國(guó)共產(chǎn)黨治理智慧的制度設(shè)計(jì)，黨組在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善黨的建設(shè)過(guò)程中的作用不言而喻。我們黨要更好管黨治黨、執(zhí)政興國(guó)，必須與時(shí)俱進(jìn)做好黨組工作，確保黨組更好發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的重要作用。1《中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議 審議〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例〉和〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例〉》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年03月30日。然而，目前黨組在實(shí)踐運(yùn)作中還存有一些亟待解決的問(wèn)題，比如，有些地方和單位的黨組職責(zé)任務(wù)不清，設(shè)立條件和標(biāo)準(zhǔn)存在隨意性，與相關(guān)黨組的關(guān)系不明晰，等等。2《更好發(fā)揮黨組把方向、管大局、保落實(shí)重要作用——中央辦公廳負(fù)責(zé)人就〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例〉答記者問(wèn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年04月16日。這些問(wèn)題均在不同程度上阻礙了黨組充分發(fā)揮其作用和優(yōu)勢(shì)。鑒于此，學(xué)界嘗試從多個(gè)維度解構(gòu)、分析、再認(rèn)識(shí)黨組，回應(yīng)黨組在實(shí)踐中遇到的難題。有些學(xué)者著重關(guān)注黨組的基本屬性、內(nèi)在價(jià)值、實(shí)踐困境等問(wèn)題。1胡德平：《論中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的基本屬性》，載于《理論學(xué)刊》2014年第5期；儲(chǔ)建國(guó)、余禮信：《讓黨組歸位：對(duì)中共黨組制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的探索》，載于《理論與改革》2015年第5期。有學(xué)者重點(diǎn)考察黨組制度的歷史沿革、制度框架結(jié)構(gòu)和黨組制度發(fā)揮的政治功能。2田橋：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組制度的沿革、結(jié)構(gòu)與功能》，載于《社會(huì)主義研究》2019年第6期；吳曉林、郭慧玲：《黨組政治研究：“雙重嵌套”的政治整合結(jié)構(gòu)》，載于《探索》2016年第3期。有些學(xué)者則以2019年中共中央修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《黨組工作條例》）為契機(jī)，重新認(rèn)識(shí)黨組的多重角色與功能定位，3施新州：《黨組：堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)節(jié)點(diǎn)——兼論對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》修改的建議》，載于《中國(guó)延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。深入剖析這部黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)理論的制度創(chuàng)新和貢獻(xiàn)。4張曉燕：《論黨組工作條例對(duì)新時(shí)代黨的領(lǐng)導(dǎo)理論的制度創(chuàng)新》，載于《理論與改革》2019年第5期。上述研究偏重于從歷史角度梳理黨組的發(fā)展脈絡(luò)，揭示黨組運(yùn)轉(zhuǎn)的一般規(guī)律和實(shí)踐困境，突出黨組的政治整合功能。但遺憾的是，既有研究不僅普遍缺乏理論支撐，而且忽視了從與黨組有關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)文本中挖掘資源，這在一定程度上造成了理論與現(xiàn)實(shí)的分野。

黨組的一切行動(dòng)都理應(yīng)是有組織且有秩序的。本文以《黨組工作條例》為載體，從組織社會(huì)學(xué)的角度探究黨組作為一個(gè)普通組織的運(yùn)行邏輯以及其相對(duì)獨(dú)特的功能面向。5組織社會(huì)學(xué)主要研究行動(dòng)者在既定的組織結(jié)構(gòu)中的動(dòng)態(tài)依賴(lài)關(guān)系和組織結(jié)構(gòu)與行動(dòng)者之間的關(guān)聯(lián)性。鄭智航：《黨管政法的組織基礎(chǔ)與實(shí)施機(jī)制——一種組織社會(huì)學(xué)的分析》，載于《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第5期。從歷史的維度出發(fā)，針對(duì)黨組的組織變遷展開(kāi)梳理，追溯該組織設(shè)立的背景，在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)圍繞黨組的組織結(jié)構(gòu)、組織決策、組織環(huán)境等組織核心要素展開(kāi)分析，以期展現(xiàn)保證黨組有序運(yùn)行的組織基礎(chǔ)。最后，概括總結(jié)黨組現(xiàn)象背后所蘊(yùn)藏的組織功能。

二、黨組的組織變遷：基于制度史的考察

黨組是長(zhǎng)期扎根于中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部的極具特色的組織形式，自始至終貫穿于黨的建設(shè)和發(fā)展的全過(guò)程，并在其中發(fā)揮重要作用。在特定的政治時(shí)局和復(fù)雜的外部環(huán)境的影響下，為了順應(yīng)革命、建設(shè)、改革等不同歷史時(shí)期的特點(diǎn)和要求，黨組表現(xiàn)出不同的組織特征與實(shí)踐面向。從制度演進(jìn)史的視角考察黨組的組織變遷，更能夠概括不同時(shí)期黨組運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在邏輯和基本規(guī)律?？傮w看來(lái)，黨組制度在近百年發(fā)展變遷過(guò)程中先后經(jīng)歷萌芽上升期、曲折發(fā)展期和日趨完善期三個(gè)重要的階段。

（一）黨組制度的萌芽：從黨團(tuán)到黨組

建黨伊始，中國(guó)共產(chǎn)黨就高度重視組織建設(shè)的相關(guān)工作，黨組制度的發(fā)展變遷是其中的一個(gè)縮影。追溯中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的歷史，它是從由民主革命時(shí)期的黨團(tuán)發(fā)展演變而來(lái)。中共黨團(tuán)是在借鑒參考俄共（布）黨團(tuán)制度的組織形式與運(yùn)作方式的基礎(chǔ)上誕生的，同時(shí)又深受?chē)?guó)民大革命時(shí)期特殊的政治環(huán)境及其所承擔(dān)的歷史使命的影響。為了團(tuán)結(jié)和領(lǐng)導(dǎo)廣大群眾，增強(qiáng)在國(guó)共兩黨合作過(guò)程中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，擴(kuò)大在不同歷史階段的影響力，中國(guó)共產(chǎn)黨以黨團(tuán)為組織媒介展開(kāi)一系列嘗試，逐步“衍生出一整套滲透、整合、領(lǐng)導(dǎo)群眾組織乃至群眾運(yùn)動(dòng)的組織機(jī)制和行動(dòng)規(guī)則”6馬思宇：《無(wú)形與有形：中共早期“黨團(tuán)”研究》，載于《中共黨史研究》2017年第2期。。

1924年國(guó)民黨一大的召開(kāi)拉開(kāi)了國(guó)共合作的序幕，會(huì)議前夕中國(guó)共產(chǎn)黨20余名參會(huì)代表成立黨團(tuán)，共同研究關(guān)于統(tǒng)一共產(chǎn)黨員的意志和行動(dòng)問(wèn)題，意圖保證共產(chǎn)黨的組織獨(dú)立性，以防止被國(guó)民黨組織吞噬。7歐陽(yáng)湘：《毛澤東參與國(guó)民黨一大期間中共黨團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)考》，載于《中共黨史研究》2017年第9期。1925年1月，中共四大第一次正式明確提出黨團(tuán)，四大通過(guò)的《對(duì)于組織問(wèn)題之決議案》規(guī)定：“吾黨在國(guó)民黨及其他有政治性質(zhì)的重要團(tuán)體中，應(yīng)組織黨團(tuán)，從中支配該黨和該團(tuán)體的活動(dòng)”8《中共中央文件選集》第1冊(cè)，中共中央黨校出版社1989年版，第381頁(yè)。。該規(guī)定明確了黨團(tuán)的存在場(chǎng)域和基本任務(wù)，為創(chuàng)設(shè)和發(fā)展黨團(tuán)奠定了良好基礎(chǔ)。同年8月，中央發(fā)布的第53號(hào)通告針對(duì)不同團(tuán)體中黨團(tuán)的組織和任務(wù)作出相對(duì)明確的規(guī)定，黨團(tuán)在各個(gè)團(tuán)體中的領(lǐng)導(dǎo)作用得到鞏固。9參見(jiàn)《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第2冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第450-451頁(yè)。次年7月，中共第三次中央擴(kuò)大執(zhí)行委員會(huì)在關(guān)于組織問(wèn)題的決議案中，圍繞黨團(tuán)的作用、性質(zhì)、工作任務(wù)及其工作過(guò)程中的缺點(diǎn)等內(nèi)容加以明確規(guī)定。黨團(tuán)工作的核心就是在非黨組織中貫徹并實(shí)現(xiàn)黨的政策，加強(qiáng)黨組織在非黨組織中的影響力。1《中共中央文件選集》第2冊(cè)，中共中央黨校出版社1989年版，第184-185頁(yè)。為了進(jìn)一步提升黨團(tuán)組織的制度化水平，1927年6月中共中央政治局會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第三次修正章程決議案》和1928年7月召開(kāi)的中共六大通過(guò)的黨章均設(shè)專(zhuān)門(mén)一章規(guī)定黨團(tuán)的設(shè)立條件、組織構(gòu)成、工作機(jī)制等內(nèi)容。2《中共中央文件選集》第3冊(cè)，中共中央黨校出版社1989年版，第153-154頁(yè)；《中共中央文件選集》第4冊(cè)，中共中央黨校出版社1989年版，第481-482頁(yè)。在黨團(tuán)與蘇維埃、群眾組織等組織的關(guān)系問(wèn)題上，中國(guó)共產(chǎn)黨明確提出“黨只能經(jīng)過(guò)黨團(tuán)實(shí)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)，不應(yīng)機(jī)械占據(jù)政權(quán)與群眾組織整個(gè)機(jī)關(guān)：黨對(duì)政權(quán)及群眾組織的正確關(guān)系是要經(jīng)過(guò)黨團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)作用來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”3《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第8冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第636頁(yè)。。黨團(tuán)長(zhǎng)時(shí)間扮演著貫徹黨的意志、團(tuán)結(jié)人民群眾、匯聚各方力量的重要領(lǐng)導(dǎo)角色，鄧小平曾在《黨與抗日民主政權(quán)》一文中詳細(xì)闡明了黨團(tuán)運(yùn)作過(guò)程中要注意堅(jiān)持民主、團(tuán)結(jié)、堅(jiān)定政治立場(chǎng)、恪守嚴(yán)格的紀(jì)律等7個(gè)方面的問(wèn)題。4《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第17-19頁(yè)。

1945年召開(kāi)的中共七大修訂了黨章，“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則”5《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第316頁(yè)。。七大黨章在總結(jié)中共四大關(guān)于黨團(tuán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上把黨團(tuán)正式改名為黨組，并且專(zhuān)門(mén)設(shè)立“黨外組織中的黨組”一章。該章規(guī)定了黨組的設(shè)立條件、成員構(gòu)成以及黨組與黨委的關(guān)系等內(nèi)容。從黨團(tuán)到黨組的轉(zhuǎn)變是黨的組織建設(shè)發(fā)展完善的見(jiàn)證，這一轉(zhuǎn)變一方面表明組織的規(guī)范化程度日益提升，黨組的設(shè)立條件更為科學(xué)、人員構(gòu)成更為明確。另一方面表明組織的專(zhuān)業(yè)化程度不斷提高，黨組放棄了黨團(tuán)原有的組織選舉、發(fā)展黨員等職能，強(qiáng)調(diào)黨組的核心職能是落實(shí)黨的政策主張和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）黨組制度的徘徊：曲折發(fā)展的黨組

新中國(guó)的成立標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)型，黨組制度是處理執(zhí)政黨與新生政權(quán)關(guān)系的重要保障。新民主主義革命時(shí)期延續(xù)下來(lái)的黨組制度也在新政權(quán)中得到進(jìn)一步鞏固和發(fā)展。1949年11月，中共中央制定《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨黨組的決定》，要求“通過(guò)黨組在政府部門(mén)實(shí)現(xiàn)黨的政策和決定，并加強(qiáng)黨員干部和非黨干部的團(tuán)結(jié)”6《中國(guó)共產(chǎn)黨歷史》第2卷，中共黨史出版社2011年版，第174頁(yè)。。然而，黨組的發(fā)展并沒(méi)有完全按照預(yù)設(shè)的軌跡展開(kāi)?！坝捎谠S多政府部門(mén)只對(duì)政務(wù)院負(fù)責(zé)，而不向中共中央報(bào)告工作，結(jié)果使中共中央無(wú)法對(duì)政府工作保持經(jīng)常和直接領(lǐng)導(dǎo)?！?秦立海：《中央人民政府政務(wù)院述論》，載于《當(dāng)代中國(guó)史研究》2011年第3期。政府內(nèi)部集中與分散的矛盾日益突出。1953年3月，《關(guān)于撤銷(xiāo)政府黨組干事會(huì)的通知》明確規(guī)定，“政府黨組干事會(huì)自即日起正式撤消，今后各黨組及黨組小組均由中央直接領(lǐng)導(dǎo)”8《周恩來(lái)年譜（1949～1976）》上卷，中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第290-291頁(yè)。。黨組的地位和作用也因此受到嚴(yán)重削弱，黨組在政治生活中變得形同虛設(shè)。

文革期間，在黨內(nèi)政治生活非常態(tài)運(yùn)行以及過(guò)度強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的政治環(huán)境下，黨組制度遭到重創(chuàng)，黨組的影響力幾乎不復(fù)存在。八大黨章關(guān)于黨組的若干規(guī)定沒(méi)能在九大黨章中得到延續(xù)，涉及黨組的條款被全部廢止。雖然十大黨章在第三章第7條規(guī)定了“在國(guó)家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體中，可設(shè)立黨的委員會(huì)或黨組”。但是，黨組的地位依舊未得到真正恢復(fù)。十一大黨章可以視為黨組恢復(fù)發(fā)展的起點(diǎn)，其中第二章第14條具體規(guī)定了黨組設(shè)立、黨組成員等相關(guān)內(nèi)容。中共十一大閉會(huì)之后，中央和地方的各級(jí)組織中的黨組紛紛設(shè)立，文革時(shí)期設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)小組或黨的核心小組被陸續(xù)取消。十二大黨章更是將黨組的地位提升到新高度，通過(guò)設(shè)立專(zhuān)章的形式系統(tǒng)規(guī)定了黨組的內(nèi)部構(gòu)成、職責(zé)任務(wù)等內(nèi)容。然而，黨組恢復(fù)發(fā)展的良好勢(shì)頭并沒(méi)有得到延續(xù)。中共十三大在黨政分開(kāi)的政治改革理念引領(lǐng)下，黨組的覆蓋面有所變化，逐步撤銷(xiāo)黨組成為實(shí)踐的必然。十三大黨章刪除了在政府機(jī)關(guān)、經(jīng)濟(jì)組織和文化組織中設(shè)立黨組的相關(guān)規(guī)定。但實(shí)踐證明，撤銷(xiāo)黨組并沒(méi)有真正理順黨政關(guān)系，也沒(méi)有帶來(lái)組織機(jī)構(gòu)集體行動(dòng)的統(tǒng)一和效率的提升，反而給在各單位加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)制造了障礙。

（三）黨組制度重回正軌：日趨完善的黨組

黨組制度在經(jīng)歷多次起伏后重回正軌，十四大黨章恢復(fù)十二大黨章關(guān)于黨組的若干規(guī)定是黨組制度常態(tài)化、規(guī)范化和制度化的重要標(biāo)志。十六大黨章增加了“黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”和“做好干部管理工作”的內(nèi)容，這些新規(guī)定進(jìn)一步明確了黨組的職能任務(wù)，有助于加強(qiáng)黨對(duì)非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。十七大黨章和十八大黨章都維持了黨組制度的相關(guān)規(guī)定，在保持黨組制度穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上繼續(xù)總結(jié)和發(fā)展黨組實(shí)踐運(yùn)作的一般規(guī)律和成功經(jīng)驗(yàn)。2015年6月，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》，具體規(guī)定了黨組的設(shè)立、職責(zé)、組織原則、議事決策、責(zé)任追究等內(nèi)容，是對(duì)黨章第九章內(nèi)容的細(xì)化和補(bǔ)充。這部條例及時(shí)填補(bǔ)了黨組活動(dòng)的一些制度空白，是黨組制度趨于完善的重要體現(xiàn)。

黨的十九大通過(guò)的黨章修正案為黨章注入了新時(shí)代血脈，實(shí)現(xiàn)了黨章的與時(shí)俱進(jìn)，是黨章發(fā)展史上的重要里程碑。1宋功德：《新黨章?lián)肀聲r(shí)代引領(lǐng)新征程——十九大黨章修正案的修訂背景、修改重點(diǎn)和重大意義》，載于《前線(xiàn)》2017年第11期。其中第九章增加了黨組的兩項(xiàng)任務(wù)，分別是“加強(qiáng)對(duì)本單位黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任”和“討論和決定基層黨組織設(shè)置調(diào)整和發(fā)展黨員、處分黨員等重要事項(xiàng)”。更新黨章條文是為了把全面從嚴(yán)治黨的經(jīng)驗(yàn)以制度化的方式固定下來(lái)，解決個(gè)別單位黨的建設(shè)弱化、虛化的問(wèn)題，同時(shí)也賦予黨組管人用人的權(quán)力。2019年3月審議修訂的《黨組工作條例》圍繞黨組的工作要求、組織原則、職責(zé)任務(wù)等內(nèi)容作出細(xì)化和完善，進(jìn)一步推進(jìn)黨組工作制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。十九屆四中全會(huì)將制度之治上升到重要的戰(zhàn)略位置。黨組制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的制度板塊之一，完善黨組制度有利于充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，在黨內(nèi)釋放更大治理效能，同時(shí)對(duì)國(guó)家治理和社會(huì)治理產(chǎn)生示范效應(yīng)。

三、黨組的組織基礎(chǔ)：基于《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》的規(guī)范分析

任何組織的組織基礎(chǔ)都是由組織結(jié)構(gòu)、組織決策、組織環(huán)境等多個(gè)因素共同決定的，黨組也不例外。最新修訂的《黨組工作條例》把黨組的組織運(yùn)行規(guī)律及其工作機(jī)理轉(zhuǎn)化為剛性的制度規(guī)范，這既是對(duì)黨組實(shí)踐運(yùn)作和工作得失的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是對(duì)黨組職能任務(wù)與功能價(jià)值的制度定型?！饵h組工作條例》規(guī)定了大量與組織基礎(chǔ)有關(guān)的內(nèi)容，它們散落分布于多個(gè)條文之中，彼此既相對(duì)獨(dú)立又存在緊密關(guān)聯(lián)。

（一）內(nèi)外兼顧的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)

組織的核心要素之一是組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，它不僅會(huì)影響組織的基本決策和目標(biāo)追求，而且可能決定組織的未來(lái)走向?！敖M織的結(jié)構(gòu)形態(tài)沒(méi)有優(yōu)劣之分，它隨著組織的任務(wù)、技術(shù)、環(huán)境和組織成員而變化，沒(méi)有任何一種結(jié)構(gòu)形態(tài)可以通用于所有的組織狀況?！?于顯洋：《組織社會(huì)學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2020年版，第123頁(yè)。不同組織因其所處環(huán)境、組織目標(biāo)等因素的差異，組織結(jié)構(gòu)會(huì)表現(xiàn)出不同形式。就黨組而言，黨組作為根植于黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)中的特殊單元，它的組織結(jié)構(gòu)是一種復(fù)合式結(jié)構(gòu)形態(tài)，既包括黨組內(nèi)部自我建構(gòu)的組織體系，又包括其嵌入國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、其他非黨組織等組織體系的特殊形態(tài)。

薩托利曾把共產(chǎn)黨類(lèi)型的組織視為一種“垂直集中制”結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)剪斷了水平的溝通，只有上下的溝通渠道，特別是自上而下的渠道。3[意]G.薩托利：《政黨與政黨體制》，王明進(jìn)譯，商務(wù)印書(shū)館2006年版，第147頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨的組織結(jié)構(gòu)并不完全等同于這一共產(chǎn)黨類(lèi)型的組織，它一方面是按照民主集中制原則建構(gòu)而成的層級(jí)結(jié)構(gòu)，另一方面在局部也存在科層制色彩較淡薄的組織結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。在黨的組織系統(tǒng)中，功能各異、分工有別的組織機(jī)構(gòu)遵循目標(biāo)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)對(duì)等、等級(jí)嚴(yán)明的原則，形成了一套黨內(nèi)組織體系。這套組織體系呈現(xiàn)出“主干—經(jīng)絡(luò)—細(xì)胞”三位一體的結(jié)構(gòu)，各級(jí)黨委體系是“主干”，基層黨組織和黨組是“經(jīng)絡(luò)”，全體黨員則是組織體系的“細(xì)胞”。4王浦劬、湯彬：《當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第9期。不同的黨組織之間自上而下形成相對(duì)穩(wěn)定的層級(jí)結(jié)構(gòu)，下級(jí)黨組織服從于上級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)。扮演“經(jīng)絡(luò)”角色的黨組在組織體系中處在層級(jí)較低的位置，它應(yīng)當(dāng)服從于上級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，貫徹落實(shí)上級(jí)的決定，不得違背上級(jí)的意志?！饵h組工作條例》第5條第1款規(guī)定，黨組必須服從批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)。較之于其他類(lèi)型的黨組織，黨組的內(nèi)部構(gòu)造和成員構(gòu)成相對(duì)單一，組織規(guī)模也相對(duì)較小。根據(jù)《黨章》第49條的規(guī)定，黨組內(nèi)部成員包括書(shū)記、副書(shū)記以及黨組成員，三類(lèi)不同身份的成員均不是由黨組內(nèi)部選舉產(chǎn)生，而是由批準(zhǔn)成立黨組的黨組織直接決定?！饵h組工作條例》在此基礎(chǔ)上圍繞黨組書(shū)記的人選要求、黨組成員數(shù)量和擔(dān)任條件等內(nèi)容作出細(xì)化規(guī)定，其中第二章第14條第2款和第4款規(guī)定，黨組書(shū)記和主要負(fù)責(zé)人原則上應(yīng)是同一人，黨組成員一般設(shè)3至7人。由此可知，黨組內(nèi)部是以黨組書(shū)記為核心、其他黨組成員為骨干的領(lǐng)導(dǎo)班子隊(duì)伍，黨組書(shū)記在其中擔(dān)當(dāng)領(lǐng)頭羊角色，發(fā)揮“政治核心、決策主導(dǎo)、協(xié)調(diào)凝聚、作風(fēng)表率、監(jiān)督服務(wù)的作用”1本書(shū)編寫(xiě)組：《〈中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2019年版，第79頁(yè)。。黨組內(nèi)部成員之間形成的明確分工和嚴(yán)明的權(quán)責(zé)關(guān)系是維系黨組結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的前提和基礎(chǔ)。

跳出黨組內(nèi)部自我建構(gòu)的視角，黨組的外部形態(tài)表現(xiàn)為通過(guò)在各類(lèi)非黨組織設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的方式，建立起與外部組織之間的聯(lián)系。黨組嵌入外部組織內(nèi)部，成為外部組織的有機(jī)組成部分。根據(jù)《黨組工作條例》第一章第2條的一般規(guī)定和第二章的相關(guān)具體規(guī)定，黨組是黨在中央和地方國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，這并不意味黨組可以被任意設(shè)置于任何其他各類(lèi)組織中?？h級(jí)以上的國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體等單位一般應(yīng)設(shè)立黨組，全國(guó)性的重要文化組織、社會(huì)組織等單位經(jīng)批準(zhǔn)可設(shè)立黨組，而共青團(tuán)組織、地方國(guó)有企業(yè)等單位則一般不設(shè)立黨組。設(shè)立黨組的目的在于加強(qiáng)黨對(duì)非黨組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在非黨組織中建立政黨意志表達(dá)和權(quán)力實(shí)現(xiàn)的組織網(wǎng)絡(luò)，具體表現(xiàn)為黨組扮演決策者與發(fā)令者的角色，非黨組織單位積極響應(yīng)并具體執(zhí)行，二者之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。以人民法院黨組為例，黨組在法院的組織運(yùn)作中發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，法院黨組不僅管理重大黨務(wù)活動(dòng)，而且在法院領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、人員編制、經(jīng)費(fèi)管理等方面發(fā)揮重要影響。比如，在地方法院院長(zhǎng)的選拔任用過(guò)程中，法院黨組對(duì)院長(zhǎng)的意見(jiàn)不只作為建議或參考，也不局限于行使否決權(quán)，黨組的意見(jiàn)已成為確定院長(zhǎng)人選的關(guān)鍵因素。2左衛(wèi)民：《省級(jí)統(tǒng)管地方法院法官任用改革審思——基于實(shí)證考察的分析》，載于《法學(xué)研究》2015年第4期。

（二）組織決策的一般運(yùn)行機(jī)制

組織決策是保證組織行動(dòng)達(dá)到預(yù)期效果的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)組織有序運(yùn)轉(zhuǎn)的核心驅(qū)動(dòng)力。組織決策是決策者們?cè)诙喾N行為方案和選擇傾向之中經(jīng)過(guò)利益博弈而作出理性抉擇的過(guò)程。在實(shí)際決策過(guò)程中，理性決策往往受制于不同利益沖突、外部環(huán)境變化等因素，決策結(jié)果經(jīng)常難以達(dá)致最理想的預(yù)期，于是決策者們會(huì)基于有限理性并結(jié)合最終的目標(biāo)去選擇較優(yōu)決策方案，旨在實(shí)現(xiàn)不同利益主體之間的妥協(xié)與平衡。黨組設(shè)立目的之一是指導(dǎo)和協(xié)助非黨組織單位在面臨重大事項(xiàng)時(shí)能夠作出科學(xué)決策。基于黨與國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織等組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)有差異且分屬不同的組織系統(tǒng)，各組織均有相對(duì)獨(dú)立的目標(biāo)追求，同時(shí)又存在不同程度的封閉性。因此，組織與組織之間的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象非常普遍，同時(shí)又受到彼此之間缺乏充分的溝通交流、尚未建立信任協(xié)調(diào)機(jī)制等因素的影響，信息在組織之間的傳導(dǎo)速度被進(jìn)一步放緩。信息溝通不暢直接導(dǎo)致黨與其他非黨組織之間存在難以逾越的信任鴻溝，突出表現(xiàn)為各單位對(duì)黨的大政方針政策缺乏足夠重視和深刻認(rèn)識(shí)，存有在具體工作中貫徹執(zhí)行不到位、思想不堅(jiān)定等問(wèn)題，又表現(xiàn)在各單位為滿(mǎn)足自身利益最大化而忽視了組織決策過(guò)程中的公平正義等基本價(jià)值訴求。各單位黨組的組織決策有利于打通政黨與單位之間信息交流通道，統(tǒng)合和匯聚各方意見(jiàn)，為解決政黨與其他非黨組織決策不一致、不協(xié)調(diào)問(wèn)題提供可行方案。

黨組的組織決策一般采取集體多數(shù)決形式，表現(xiàn)為黨組內(nèi)部定期召開(kāi)黨組會(huì)議，黨組全體成員集體討論、共同研究單位內(nèi)部的重大事項(xiàng)，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，把思想意志統(tǒng)一的多數(shù)人的理性表達(dá)轉(zhuǎn)化為組織最終決策，從而有效防范個(gè)人不正確或不合理的主觀決斷。通常而言，多數(shù)人的意見(jiàn)能夠匯聚黨組內(nèi)部集體的智慧，代表集體的利益和意志。從功利主義者的角度出發(fā)，多數(shù)人決策能夠滿(mǎn)足更多的利益，而利益最大化能夠賦予組織決策正當(dāng)性和合法性。集體多數(shù)決策是貫徹黨內(nèi)集體領(lǐng)導(dǎo)制度和民主集中制的重要舉措，也反映了黨組內(nèi)部權(quán)力運(yùn)作的一般邏輯。習(xí)近平總書(shū)記指出，“要嚴(yán)格執(zhí)行黨章關(guān)于民主集中制的各項(xiàng)規(guī)定，并落實(shí)到制定決策、選人用人等領(lǐng)導(dǎo)工作各個(gè)環(huán)節(jié)。”1習(xí)近平：《認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章 嚴(yán)格遵守黨章》，載于《求是》2012年第23期?！饵h組工作條例》第28條第1款和第2款也強(qiáng)調(diào)了黨組內(nèi)部要實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)制度和民主集中制，兩者都是黨組的重要組織規(guī)則，有利于保障黨組決策的民主性，進(jìn)一步夯實(shí)黨內(nèi)生活的民主基礎(chǔ)。需要指出的是，集體多數(shù)決形式不可避免地會(huì)帶來(lái)少數(shù)意見(jiàn)保護(hù)與多數(shù)意見(jiàn)限制的難題，為了彌合二者之間的張力，《黨組工作條例》第28條第3款針對(duì)黨組內(nèi)的少數(shù)意見(jiàn)者設(shè)計(jì)了救濟(jì)條款，黨組成員在堅(jiān)決服從和執(zhí)行黨組集體決定的前提下，可以聲明保留自己的不同意見(jiàn)并可以向上級(jí)黨組織反映情況，但不得在其他場(chǎng)合發(fā)表不同意見(jiàn)。這一條款給予了黨組成員表達(dá)個(gè)人意志的自由空間，對(duì)于預(yù)防多數(shù)人暴政和話(huà)語(yǔ)權(quán)壟斷起到積極作用。

《黨組工作條例》第30條明確規(guī)定組織決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的16字基本原則，旨在保證決策的科學(xué)性、民主性和合法性。集體領(lǐng)導(dǎo)原則和民主集中原則重申了多數(shù)決定形式的內(nèi)在精髓，個(gè)別醞釀原則和會(huì)議決定原則明確了黨組在組織決策關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)的處理思路。第一個(gè)節(jié)點(diǎn)是組織決策的前置程序，《黨組工作條例》第27條和第31條提及組織決策的前置程序，即黨組在作出決定之前應(yīng)經(jīng)過(guò)前期大量的調(diào)查研究，充分征求多方意見(jiàn)和建議，及時(shí)公開(kāi)相關(guān)重要情況，在充分醞釀的基礎(chǔ)上理性決策。先行醞釀溝通是黨組決策的鮮明特點(diǎn)，黨組內(nèi)部以一種非正式的和相對(duì)簡(jiǎn)單的程序進(jìn)行溝通協(xié)商，在基本立場(chǎng)和指導(dǎo)原則上統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，在具體意見(jiàn)和執(zhí)行方案上達(dá)成初步共識(shí)。醞釀一般是比較隱蔽且不對(duì)外公開(kāi)，具體的過(guò)程性商討內(nèi)容往往被列為政治紀(jì)律和黨內(nèi)秘密的范疇，不經(jīng)許可不得對(duì)外散布。2麻寶斌、仇赟：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)決策程序的多維構(gòu)建——以黨委(黨組)討論決定干部選拔任用事項(xiàng)為例》，載于《治理研究》2019年第4期。第二個(gè)節(jié)點(diǎn)是會(huì)議決定環(huán)節(jié)，會(huì)議決定是形成黨組決策的最后一道程序，直接關(guān)系著決策自身質(zhì)量并會(huì)對(duì)后續(xù)的執(zhí)行情況產(chǎn)生重大影響?！饵h組工作條例》第34條第2款確立了口頭、舉手、無(wú)記名投票等多種表決方式并且列明了多個(gè)事項(xiàng)逐項(xiàng)表決、會(huì)議主持人、末位淘汰制等表決規(guī)則和機(jī)制，建立起一套規(guī)范完整的科學(xué)決策流程。

（三）技術(shù)環(huán)境與制度環(huán)境兼?zhèn)?/h3>

任何一個(gè)組織唯有及時(shí)適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境才能維持穩(wěn)定的內(nèi)部秩序，適應(yīng)環(huán)境是組織生存發(fā)展的基本前提。新制度學(xué)派代表人物邁耶認(rèn)為，每個(gè)組織都置身于技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的雙重情境中。技術(shù)環(huán)境重在要求組織工作的效率，按照效率最大化的原則實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。制度環(huán)境是指組織所處的法律制度、文化期待、社會(huì)規(guī)范、觀念制度等為人們所普遍認(rèn)可的社會(huì)事實(shí)。3參見(jiàn)周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第72頁(yè)。這些社會(huì)事實(shí)是衡量組織合法性的重要指標(biāo)，如果組織行為違背這些社會(huì)事實(shí)，那么極易引發(fā)合法性危機(jī)。技術(shù)環(huán)境與制度環(huán)境在對(duì)組織的要求方面存在難以調(diào)和的矛盾，以追求有利的技術(shù)環(huán)境為導(dǎo)向的組織可能會(huì)忽視組織的合法性建構(gòu)，以營(yíng)造良好的制度環(huán)境為目標(biāo)的組織則可能會(huì)降低組織內(nèi)部的運(yùn)作效率。因此，在兼顧技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的基礎(chǔ)上尋找適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)是保證組織常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。黨組近百年的發(fā)展歷史和組織目標(biāo)導(dǎo)向決定了它會(huì)把更多精力傾注于營(yíng)造優(yōu)良的制度環(huán)境，當(dāng)然這并不意味著完全拋棄技術(shù)環(huán)境，各級(jí)黨組在不同發(fā)展階段會(huì)有不同的側(cè)重，都是為了保證黨組能夠盡快適應(yīng)外部環(huán)境，同時(shí)也維持組織內(nèi)部的穩(wěn)定性。

黨組在技術(shù)環(huán)境中不斷追求行動(dòng)成本最小化和行動(dòng)效率最大化，旨在保證黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠直接高效地作用于各類(lèi)非黨組織。黨組的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行程序均普遍受到技術(shù)環(huán)境的影響。如前所述，黨組的組織結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，不設(shè)專(zhuān)門(mén)的工作機(jī)構(gòu)或下屬機(jī)構(gòu)。黨組成員人數(shù)較少且均為單位里的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。這種結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)能夠減少組織內(nèi)部成員之間的意見(jiàn)分歧，且有效避免同一組織內(nèi)部不同工作機(jī)構(gòu)之間的不合作難題，在破解合作困境的基礎(chǔ)上不斷提升黨組的整體行動(dòng)效率。黨組的運(yùn)行程序一般是在決策前置程序中進(jìn)行充分的溝通協(xié)商，黨組內(nèi)部形成基本共識(shí)，然后召開(kāi)黨組會(huì)議作出正式的表決，最后是推動(dòng)決策有針對(duì)性地貫徹執(zhí)行，通過(guò)建立督查、評(píng)估和反饋機(jī)制充分保證實(shí)施實(shí)效。這一整體運(yùn)行過(guò)程環(huán)環(huán)緊扣，達(dá)致成本與效率的最優(yōu)。

實(shí)現(xiàn)組織的合法性是制度環(huán)境確立的首要目標(biāo)，制度環(huán)境尤為重視組織內(nèi)部自我生成的規(guī)則與組織外部制度之間的銜接協(xié)調(diào)，從而在組織的內(nèi)部和外部實(shí)現(xiàn)雙重規(guī)制。組織規(guī)則和制度定義了組織的身份及其邊界，為適當(dāng)性行為施加了認(rèn)知和規(guī)范限制，推動(dòng)組織內(nèi)部成員之間以及組織與其他組織之間建立相互信任。1參見(jiàn)[美]詹姆斯·馬奇、馬丁·舒爾茨、周雪光：《規(guī)則的動(dòng)態(tài)演變——成文組織規(guī)則的變化》，童根興譯，上海人民出版社2005年版，第5-8頁(yè)。黨組的全部行動(dòng)都是圍繞其目標(biāo)任務(wù)展開(kāi)，貫徹落實(shí)黨的大政方針政策，充分發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用，在各類(lèi)組織行動(dòng)中建構(gòu)合法性秩序。黨組的合法性建立在依靠黨組內(nèi)部規(guī)則及其相關(guān)外部制度共同發(fā)揮作用的基礎(chǔ)之上，兩種不同的規(guī)則和制度各展其長(zhǎng)、相互協(xié)調(diào)。黨組內(nèi)部規(guī)則是在實(shí)踐中總結(jié)并制定出的符合自身發(fā)展規(guī)律的內(nèi)部制度規(guī)范，主要包括內(nèi)部組織紀(jì)律、議事辦事規(guī)則、黨內(nèi)規(guī)范性文件等形式。例如，《中共民政部黨組工作規(guī)則》是民政部黨組為了加強(qiáng)自身制度化建設(shè)并結(jié)合民政部實(shí)際情況制定的規(guī)則。該規(guī)則詳細(xì)規(guī)定了民政部黨組的職責(zé)任務(wù)、組織原則、議事決策等，旨在從民政部?jī)?nèi)部營(yíng)造黨組工作的良好制度環(huán)境。黨組的外部制度主要是指一系列與黨組產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的黨內(nèi)法規(guī)，它們并非由各單位黨組自己制定，而是其他黨組織為了加強(qiáng)對(duì)黨組的規(guī)范管理制定的規(guī)范。目前已有多部黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了黨組的相關(guān)內(nèi)容，涉及黨組的設(shè)立條件、內(nèi)部構(gòu)成、運(yùn)行機(jī)制等方面?！饵h章》設(shè)立專(zhuān)章，原則性地規(guī)定了黨組的性質(zhì)任務(wù)、組織構(gòu)成等內(nèi)容。《黨組工作條例》依據(jù)黨章，進(jìn)一步細(xì)化了設(shè)立條件、組織職責(zé)與原則、決策執(zhí)行程序等方面的內(nèi)容。《黨組討論和決定黨員處分事項(xiàng)工作程序規(guī)定（試行）》則專(zhuān)門(mén)針對(duì)黨組重要職責(zé)之一的討論和決定黨員處分事項(xiàng)作出具體規(guī)定，充分體現(xiàn)了黨組嚴(yán)格管理黨員干部、履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。

四、黨組的功能面向：自身建設(shè)、法治與政治功能

黨組的功能定位與其目標(biāo)取向和中國(guó)共產(chǎn)黨一以貫之的組織使命緊密相關(guān)。中國(guó)共產(chǎn)黨以動(dòng)員和帶領(lǐng)最廣大人民群眾充分認(rèn)識(shí)并實(shí)現(xiàn)自身的根本利益為使命，全方位融入人民群眾，使他們從道德和理性?xún)蓚€(gè)方面切實(shí)感受到黨的優(yōu)勢(shì)所在。2鄭智航：《黨管政法的組織基礎(chǔ)與實(shí)施機(jī)制——一種組織社會(huì)學(xué)的分析》，載于《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第5期。黨組是實(shí)現(xiàn)黨的組織使命的重要場(chǎng)域，以不斷追求加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善黨的建設(shè)為目標(biāo)。具體而言，黨組的功能包括自身建設(shè)功能、法治功能與政治功能等三個(gè)面向。自身建設(shè)與法治功能是黨組自我運(yùn)作的內(nèi)部動(dòng)力，為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)提供內(nèi)部先進(jìn)性與法治保障。政治功能則是黨組對(duì)外部產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)力和作用力，它進(jìn)一步詮釋了黨組的目標(biāo)取向，高度契合黨的組織使命。

（一）自身建設(shè)功能：黨組織自我發(fā)展完善的示范

黨組不斷進(jìn)行自我調(diào)適與建構(gòu)，加強(qiáng)自身的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)，在實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展的同時(shí)，為中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)組織使命發(fā)揮一定的示范作用。從組織社會(huì)學(xué)上講，組織在實(shí)現(xiàn)組織化的過(guò)程中既可以通過(guò)自身力量的優(yōu)化組合實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和制度化，也可以借助于外部力量推動(dòng)組織優(yōu)化升級(jí)。黨組的自身建設(shè)功能依循組織理論建構(gòu)思路，即黨組有能力通過(guò)組織內(nèi)部的自我調(diào)節(jié)與完善實(shí)現(xiàn)組織化的目標(biāo)。實(shí)踐中各級(jí)各類(lèi)黨組都會(huì)定期召開(kāi)民主生活會(huì)，開(kāi)展批評(píng)與自我批評(píng)，針對(duì)黨組內(nèi)部的突出問(wèn)題進(jìn)行集中整治，同時(shí)也圍繞黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的教育、管理和監(jiān)督問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)糾偏，這是加強(qiáng)組織建設(shè)的重要舉措。另外，《黨組工作條例》也有多處內(nèi)容涉及到規(guī)范黨組自身活動(dòng)。比如，總則部分第4條規(guī)定了黨組工作應(yīng)當(dāng)遵循的五項(xiàng)基本原則。第三章第18條提出黨組要堅(jiān)持黨建工作與業(yè)務(wù)工作并進(jìn)，同時(shí)通過(guò)加強(qiáng)在政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律、制度等方面的建設(shè)，提升黨組工作的科學(xué)化水平。

黨組內(nèi)部生成的治理理念和運(yùn)行機(jī)制會(huì)對(duì)與之關(guān)聯(lián)的黨組織建設(shè)產(chǎn)生潛移默化的影響，尤其是會(huì)影響到批準(zhǔn)其設(shè)立的上級(jí)黨組織。黨組與上級(jí)黨組織之間關(guān)聯(lián)互動(dòng)具有雙向性，一方面黨組必須服從批準(zhǔn)其設(shè)立的上級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)，另一方面黨組的組織建設(shè)會(huì)在某些方面對(duì)上級(jí)黨組織具有一定的參考價(jià)值。比如，黨組在發(fā)展建設(shè)過(guò)程中形成的創(chuàng)新性方式方法可能會(huì)被上級(jí)黨組織借鑒采納，為保證上級(jí)黨組織決策的科學(xué)性和行動(dòng)有效性提供助力。

（二）法治功能：加強(qiáng)對(duì)自身權(quán)力的規(guī)范與制約

黨組的法治功能主要是對(duì)黨組內(nèi)部權(quán)力配置的優(yōu)化與再設(shè)計(jì)，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)黨組各項(xiàng)權(quán)力的有效制約，尤其是對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格控制，防止黨組逾越民主法治的底線(xiàn)。現(xiàn)代法治觀崇尚法律至上，任何個(gè)人和組織都不得凌駕于法律之上或置身于法律之外。遵循法治的基本理念，黨組的權(quán)力要受到嚴(yán)格限制。如前所述，黨組是嵌入非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用。黨組的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)可具化為決定重要人事任免、重大改革事項(xiàng)、單位職能配置和人員編制等類(lèi)型，這些權(quán)力都需要運(yùn)用法治思維和方式予以規(guī)范與約束。

黨組的法治功能蘊(yùn)含著規(guī)則至上、權(quán)力約束、程序剛性、有責(zé)必究和權(quán)利保護(hù)的內(nèi)在邏輯。1鞠成偉：《論中國(guó)共產(chǎn)黨治理的法治化》，載于《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2017年第1期。法治功能可以有效避免各級(jí)黨組打著黨的領(lǐng)導(dǎo)的旗號(hào)過(guò)度干預(yù)非黨組織活動(dòng)，尤其是可以謹(jǐn)防黨組過(guò)度行政化的傾向，明確黨組與行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍和工作權(quán)限。正確處理黨政關(guān)系，避免引發(fā)黨政不分、以黨代政的潛在風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，法治功能能夠堅(jiān)決抵制黨組內(nèi)部成員假借以行使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之名拒絕遵守和執(zhí)行黨規(guī)國(guó)法，將個(gè)人的意志凌駕于黨規(guī)國(guó)法之上，踐踏和破壞法治權(quán)威。

黨組權(quán)力的邊界需要通過(guò)一系列的黨規(guī)國(guó)法予以限定。國(guó)法并不會(huì)直接規(guī)制黨組權(quán)力，但一般會(huì)從外部間接影響其權(quán)力配置和運(yùn)作。黨規(guī)則會(huì)明文規(guī)定黨組的權(quán)力邊界并從多個(gè)角度約束黨組行為。在國(guó)法層面，我國(guó)憲法第5條明確規(guī)定了“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”2《中華人民共和國(guó)憲法》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年03月22日。，這表明黨組的各項(xiàng)活動(dòng)都不得逾越憲法和法律規(guī)定的邊界。黨規(guī)層面逐步形成了以黨章為核心、準(zhǔn)則和條例為主干的權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。黨章總綱列明了“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的規(guī)定。《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》詳細(xì)規(guī)定了加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督若干制度安排。《黨組工作條例》第七章系統(tǒng)規(guī)定了對(duì)黨組權(quán)力的監(jiān)督與追責(zé)。通過(guò)建立述責(zé)述廉制度、履職考核制度、多方監(jiān)督制度等手段，并列舉不同情況下的具體追責(zé)方式，進(jìn)一步規(guī)范和約束黨組及其成員的權(quán)力。

（三）政治功能：加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與推進(jìn)政治整合

“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系去實(shí)現(xiàn)?！?習(xí)近平：《論堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，中央文獻(xiàn)出版社2019年版，第259頁(yè)。黨組在黨的組織體系中是保證黨的領(lǐng)導(dǎo)功能得以充分實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵組織。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅憑推動(dòng)黨的自身建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要在外部環(huán)境中加強(qiáng)與黨外組織關(guān)聯(lián)互動(dòng)。為了實(shí)現(xiàn)組織的整體穩(wěn)定性，消弭外部環(huán)境中的不確定因素，在其他組織中建立本組織的分支機(jī)構(gòu)是一種值得推廣的可行方法。4羅峰：《政權(quán)系統(tǒng)中黨的組織建設(shè)：歷程、特征及其有效性分析》，載于《政治學(xué)研究》2009年第4期。黨組的存在成為嵌入國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)的堅(jiān)固堡壘，黨組能夠降低外部環(huán)境的不確定性，彌合政黨與國(guó)家政權(quán)組織的矛盾，鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨組的重要功能也是基本職責(zé)，黨組內(nèi)部關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的功能展開(kāi)主要呈現(xiàn)三種樣態(tài)：第一，黨組在本單位中發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨組擁有堅(jiān)定的政治立場(chǎng)和大局意識(shí)，自始至終引領(lǐng)本單位的總體發(fā)展方向，保障各項(xiàng)工作有序推進(jìn)，確保本單位發(fā)展不偏離正軌。第二，黨組全面履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)本單位業(yè)務(wù)工作和黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。黨組的領(lǐng)導(dǎo)作用表現(xiàn)為影響和感召本單位相關(guān)部門(mén)和具體負(fù)責(zé)人落實(shí)具體工作，而非替代他們?nèi)?zhí)行單位內(nèi)的具體業(yè)務(wù)。第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)借助黨的路線(xiàn)方針政策加以展開(kāi)，路線(xiàn)方針政策具有鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。通過(guò)把黨的路線(xiàn)方針政策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)、政策政令和社會(huì)共識(shí)，把黨的主張和意志輸入單位內(nèi)部，形塑黨的領(lǐng)導(dǎo)價(jià)值并鞏固執(zhí)政合法性。

政治整合是功能各異的組織之間基于共同目標(biāo)積極尋求協(xié)調(diào)統(tǒng)一并抵御組織過(guò)度分化的過(guò)程。這一過(guò)程通過(guò)采取引入新的要素、理念、規(guī)則等方式，重組和再造組織內(nèi)在與外在要素之間的排列順序，化解彼此之間現(xiàn)實(shí)與潛在的張力，推動(dòng)組織之間建立合作共贏的長(zhǎng)效機(jī)制。黨組以相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)作方式嵌入非黨組織內(nèi)部，在形式結(jié)構(gòu)上扮演執(zhí)政黨與非黨組織之間溝通的紐帶，為推進(jìn)政治整合提供了優(yōu)勢(shì)條件。黨組政治整合功能的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)為執(zhí)政黨的主張和意志以黨組為溝通媒介直接影響其他非黨組織，不同組織之間基于共同的利益和價(jià)值認(rèn)同聯(lián)合起來(lái)，形成相對(duì)牢固的利益共同體，共同體內(nèi)部遵循科學(xué)的規(guī)則和機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源整合與再分配，從而最大化地釋放組織效能。有學(xué)者把黨組的政治整合功能概括為“雙重嵌套式”，黨組在非黨組織的“組織嵌入”實(shí)現(xiàn)“一次整合”，又通過(guò)黨組“管理本單位黨員、干部”“發(fā)揮本單位領(lǐng)導(dǎo)核心作用”和“團(tuán)結(jié)非黨人士與群眾”等途徑，實(shí)現(xiàn)黨組在所在單位的“二次整合”。1吳曉林、郭慧玲：《黨組政治研究：“雙重嵌套”的政治整合結(jié)構(gòu)》，載于《探索》2016年第3期。實(shí)現(xiàn)黨組政治整合功能應(yīng)依循由內(nèi)而外的基本路徑。黨組內(nèi)部的成員兼具黨員與非黨組織領(lǐng)導(dǎo)干部的雙重身份是政治整合的起點(diǎn)，這種身份的同構(gòu)性有助于增進(jìn)雙方組織人員的雙向認(rèn)同，建立彼此之間的深度信任并達(dá)成相對(duì)一致的行為傾向，奠定政治整合的前提基礎(chǔ)。黨組在非黨組織中發(fā)揮強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心作用是政治整合的動(dòng)力源泉，黨的主張和意志能夠以黨組為媒介貫徹落實(shí)于非黨組織之中。政治整合的外在形式直接建立起執(zhí)政黨與非黨組織的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)了二者組織結(jié)構(gòu)和管理體制的整體性重構(gòu)，有助于統(tǒng)籌黨與非黨組織的職權(quán)職責(zé)和任務(wù)分工，進(jìn)一步理順二者的關(guān)系，形成統(tǒng)一高效的有機(jī)共同體。

五、結(jié)語(yǔ)

黨組是中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中摸索出的一項(xiàng)匠心獨(dú)運(yùn)的組織設(shè)計(jì)。黨組立足于我國(guó)政黨政治實(shí)踐，嵌入非黨組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部，在執(zhí)政黨與非黨組織之間搭建起溝通協(xié)作的橋梁。實(shí)踐運(yùn)行中的黨組是一個(gè)存在感頗高卻又令人陌生的組織，官方報(bào)道中時(shí)常被提及的“黨組書(shū)記”“黨組成員”“黨組向黨委匯報(bào)工作”等表述從側(cè)面反映出黨組活躍于政治生活中，但囿于諸多的黨內(nèi)工作和規(guī)章制度處于保密狀態(tài)，黨組的運(yùn)行規(guī)律、工作機(jī)制等內(nèi)容并不被人們熟知。新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革及其黨政關(guān)系的變化賦予黨組新的使命與責(zé)任，黨組制度也亟待從理論層面予以充分回應(yīng)。無(wú)論黨組的特殊性如何，它歸根結(jié)底是組織的一種類(lèi)型。本文從組織社會(huì)學(xué)的角度嘗試對(duì)黨組的組織基礎(chǔ)和功能展開(kāi)探討，當(dāng)然這仍然偏向于外部觀察視角，黨組內(nèi)部的一些運(yùn)行規(guī)律仍有待理論和實(shí)務(wù)部門(mén)進(jìn)一步挖掘。唯有對(duì)黨組實(shí)踐現(xiàn)象展開(kāi)充分的理論演繹和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，才能推動(dòng)黨組制度的不斷成熟和定型，為治國(guó)理政實(shí)踐提供源源不斷的動(dòng)力支持。