鄧 輝，邊 皎（陜西省圖書館）

2022 年6 月文化和旅游部發(fā)布通知，為貫徹落實《文化和旅游部 國家發(fā)展改革委 財政部關(guān)于推動公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》 精神，促進公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，正式開展第七次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作。評估定級（以下簡稱“評估”）是政府管理和推動公共圖書館事業(yè)發(fā)展的重要抓手［1］，從1994 年文化部組織全國第一次縣級以上公共圖書館評估工作起，至今，文化和旅游部（原文化部）已舉辦了7 次全國性公共圖書館評估工作。

開展評估工作的目標是“以評促建、以評促管、以評促效能提升”，但公共政策常常無法發(fā)揮目標效果，加之評估中存在部分指標設(shè)定不科學、對公眾評價重視不足、激勵機制不合理等問題［2］，制約著評估發(fā)揮作用。因此，科學化評測過往評估工作實際效果，對改進未來評估標準和評估方法、推動公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

1 公共圖書館評估定級工作簡介

1.1 公共圖書館評估定級工作的主體、標準與目標

我國公共圖書館評估由文化和旅游部統(tǒng)籌組織實施。在實際操作過程中，各?。▍^(qū)、市）級文化和旅游行政部門負責各地公共圖書館評估的具體工作，再由文化和旅游部組織評估專家組對各省（區(qū)、市）級公共圖書館進行評估，并抽評部分副省級、地市級、縣級公共館，確定一、二、三級圖書館名單并進行命名。

從第六次評估開始，中國圖書館學會負責制定評估標準［3］。公共圖書館評估針對省、市、縣及少兒館分設(shè)標準，評估標準體系大致可分為服務(wù)效能、業(yè)務(wù)能力、保障條件三個部分，各部分下分設(shè)一級指標與二級指標，二級指標后附有具體分值、指標解釋與計分說明。為適應(yīng)公共圖書館事業(yè)發(fā)展、滿足社會新增文化需求、提升評估實際可操作性，歷次評估都會根據(jù)當時的社會發(fā)展情況調(diào)整標準體系、指標項目和具體分值。

雖然歷次評估指標略有差異，但長期以來評估工作的核心目標是“以評促建、以評促管、以評促效能提升”。最初，“以評促建”主要是為了強化和落實各級政府建設(shè)公共圖書館的主體責任［4］。在公共圖書館進入高質(zhì)量發(fā)展階段后，評估目標中增加了促進服務(wù)標準化建設(shè)、完善基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、鼓勵社會力量參與等內(nèi)容?！耙栽u促管”主要是通過評估更新公共圖書館管理理念，提升公共圖書館在空間管理、人力資源管理、文獻管理等方面的管理水平。“以評促效能提升”的主要目標是引導(dǎo)各級公共圖書館強化服務(wù)意識，提高服務(wù)質(zhì)量，更好地保障公民文化權(quán)益，促進全民閱讀。

1.2 公共圖書館評估定級工作存在的問題

（1）部分評估指標存在時效性不強、水土不服、欠缺區(qū)分度等問題，弱化了評估實際作用。“時效性不強”是指部分評估指標停留在單純總結(jié)過往公共圖書館服務(wù)經(jīng)驗的階段，對未來服務(wù)方向和形式缺乏預(yù)見性。如，第六次評估對公共圖書館擁有的計算機臺數(shù)有明確要求，但隨著智能手機的快速普及，許多公共圖書館依照第六次評估標準新建、擴建的數(shù)字資源閱覽區(qū)無人問津。“水土不服”是指部分評估指標雖充分借鑒了國內(nèi)外發(fā)達地區(qū)的先進經(jīng)驗，但在我國大部分地區(qū)缺乏推廣條件和現(xiàn)實意義。如，“法人治理”相關(guān)指標［5］?！扒啡眳^(qū)分度”是指由于某些評估指標對部分地區(qū)、級別公共圖書館要求過高或過低，無法調(diào)動這類公共圖書館的發(fā)展積極性。如，第六次評估標準對縣級圖書館要求過高，對地級市下轄區(qū)圖書館要求過低，而實際情況卻是地級市下轄區(qū)的經(jīng)濟社會和公共圖書館事業(yè)發(fā)展水平較縣級圖書館都更好。

（2）我國公共圖書館普遍存在持證率不高、社會影響力不足［6］的問題，而評估關(guān)于公眾評價的指標權(quán)重過低、評測方法不科學，因而對提升公共圖書館服務(wù)效能的導(dǎo)向作用不顯著。首先，評估標準中只有“日常評價”和“讀者滿意率”2項二級指標直接反映公眾評價，而讀者只是公眾中的少數(shù)群體，調(diào)查樣本用“讀者滿意率”替代“公眾滿意率”會造成樣本偏差，高估社會公眾對公共圖書館服務(wù)的評價，妨礙公共圖書館尋找自身服務(wù)盲點。其次，“讀者滿意率”調(diào)查問卷由各館自行分發(fā)，實際上“讀者問卷”大多變成“館員問卷”“家屬問卷”，這種不合理的評測方法會加劇公眾評價失真。最后，人均服務(wù)效能指標可以間接反映公眾評價，公眾評價好的地區(qū)公共圖書館人均服務(wù)效能指標應(yīng)該相對較高，然而歷次評估人均服務(wù)效能指標權(quán)重過低。如，第五次評估中未有人均服務(wù)效能指標，第六次評估中只有2 項人均服務(wù)效能指標，第七次評估又取消了該2項指標。

（3）要想實現(xiàn)評估的目標效果，需要各級政府和公共圖書館重視評估工作，然而由于責任不清、獎懲不明等因素，評估工作的實際影響力十分有限。① 評估結(jié)果只公布各地區(qū)“評估定級上等級圖書館名單”（以下簡稱“上等級館名單”），不公布具體的“服務(wù)效能”“業(yè)務(wù)能力”“政府保障”得分或排名?！吧系燃夝^名單”本質(zhì)屬于績效反饋［7］方式，而責任劃分不清容易導(dǎo)致地區(qū)政府和公共圖書館互相推諉：地方政府認為公共圖書館服務(wù)低效，所以不愿增加投入；公共圖書館認為地方政府投入不足，才導(dǎo)致自身服務(wù)效能欠佳。② 評估工作缺乏明確、有效的獎懲措施，因而許多地方消極應(yīng)對評估，甚至不參加評估。獎勵方面，雖然《中華人民共和國公共圖書館法》規(guī)定可以依據(jù)評估結(jié)果給予公共圖書館獎勵，但實際上鮮有地方政府出臺明確獎勵政策［8］；懲罰方面，公共文化服務(wù)在各級政府目標考核任務(wù)中處于弱勢地位［9］，上級文化和旅游部門對下級政府和公共圖書館考核、懲罰手段有限。③ 地方干部職務(wù)任期會顯著影響地方公共服務(wù)供給［10-11］，導(dǎo)致評估的作用被削弱。大部分地方領(lǐng)導(dǎo)任期只會經(jīng)歷1—2 次評估周期，現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)在評估后往往不再迎接下次評估，所以評估后部分地方政府和公共圖書館放松了投入和管理力度。

2 評估定級對公共圖書館發(fā)展的推動效果及其機制

2.1 評估定級對公共圖書館事業(yè)發(fā)展的推動效果

公共圖書館事業(yè)發(fā)展受到城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟發(fā)展等多方面因素影響［12］，加之評估存在許多問題和不足，因此需要科學檢驗評估是否能夠發(fā)揮目標效果。筆者簡要解釋了統(tǒng)計分析評估是否發(fā)揮了目標效果的思路（見圖1、圖2）：圖1 中，A 館歷年的流通人次穩(wěn)步提升，雖然2016—2017年A 館年流通人次由a2 增加到了a1，但由于發(fā)展趨勢沒有發(fā)生變化，所以第六次評估實際上并未對A 館發(fā)展產(chǎn)生影響；圖2 中，B 館年流通人次穩(wěn)步提升，但2017 年后發(fā)展趨勢相較于2016年前較快，表明第六次評估對B 館發(fā)展產(chǎn)生了實際影響，平移值（b1-b3） 是剔除社會發(fā)展等因素后的評估實際影響力。

圖1 評估未產(chǎn)生效果

圖2 評估產(chǎn)生正面考核效應(yīng)

2.2 評估定級推動公共圖書館發(fā)展的考核效應(yīng)

考核效應(yīng)是評估推動公共圖書館事業(yè)發(fā)展的重要機制?？己诵?yīng)是指地方政府和公共圖書館為應(yīng)對評估，在評估前期加大投入提高自身的業(yè)務(wù)能力、服務(wù)效能，而部分地區(qū)在評估后因缺乏考核激勵而放緩保障投入與業(yè)務(wù)建設(shè)腳步。因此，考核效應(yīng)既可能產(chǎn)生正面影響，也可能造成負面影響。筆者簡要解釋了統(tǒng)計分析評估考核效應(yīng)的思路（見圖2、圖3）：圖2 中，B 館為應(yīng)對第六次評估加大投入，因此2017 年流通人次大幅提升，發(fā)展速度快于前期趨勢，此種情況為評估“正面考核效應(yīng)”；圖3 中，C 館流通人次在第六次評估（2017 年）之前穩(wěn)步提升，但評估之后地方政府和公共圖書館減少了保障投入和管理要求，因此2018 年C 館的流通人次增速明顯放緩，此種情況為評估“負面考核效應(yīng)”。

圖3 評估產(chǎn)生負面考核效應(yīng)

2.3 評估定級推動公共圖書館發(fā)展的指導(dǎo)效應(yīng)

評估可以通過指標體系指導(dǎo)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，評估指導(dǎo)效應(yīng)可分為標準指導(dǎo)效應(yīng)和名單指導(dǎo)效應(yīng)?！皹藴手笇?dǎo)效應(yīng)”是指地方政府和公共圖書館在評估后，根據(jù)新一輪評估標準增加了相應(yīng)的政府保障和業(yè)務(wù)建設(shè)內(nèi)容，提升了公共圖書館服務(wù)效能。筆者簡要解釋了統(tǒng)計分析標準指導(dǎo)效應(yīng)的思路（見圖4）：D 館按照新評估標準要求加大投入和提升服務(wù)，所以2018 年流通人次增速快于前期趨勢。“名單指導(dǎo)效應(yīng)”是指全國“上等級館名單”公布后，落后地區(qū)受到名單鞭策和上級文化和旅游部門問責，發(fā)展速度可能相對較快。筆者簡要解釋了統(tǒng)計分析名單指導(dǎo)效應(yīng)的思路（見圖5）：評估對C 館和D 館起到了標準指導(dǎo)效應(yīng)，但發(fā)展相對滯后的D 館由于受到上等級名單的刺激，在評估后發(fā)展速度更快，因此C 館和D館流通人次差距由評估前的（e1-e2）縮小到評估后的（e3-e4）。

圖4 評估產(chǎn)生標準指導(dǎo)效應(yīng)

圖5 評估產(chǎn)生名單指導(dǎo)效應(yīng)

2.4 評估定級對公共圖書館事業(yè)均等化發(fā)展的影響

我國東西部地區(qū)發(fā)展差距較大，直接影響我國公共圖書館事業(yè)的均等化發(fā)展［13-14］。在發(fā)展不均衡的情況下，評估與公共圖書館均等化發(fā)展之間存在兩種可能性。① 評估促進公共圖書館事業(yè)均等化發(fā)展。評估的正面考核效應(yīng)、標準指導(dǎo)效應(yīng)和名單指導(dǎo)效應(yīng)都可能促進公共圖書館事業(yè)落后地區(qū)相對高速發(fā)展，縮小地區(qū)間公共圖書館發(fā)展差距。第六次評估按區(qū)域發(fā)展差異，為東、中、西部地區(qū)公共圖書館分設(shè)了獨立的必備標準，激勵效果可能更加顯著。② 評估加劇了公共圖書館事業(yè)非均等化。由于中西部地區(qū)和東部地區(qū)間存在客觀的經(jīng)濟發(fā)展、財政收入差距，所以中西部地區(qū)面對評估可能力不從心，而東部地區(qū)在評估的刺激下反而發(fā)展更快，最終評估起到鞭打快牛作用，加劇區(qū)域發(fā)展不均衡。

筆者簡要解釋了統(tǒng)計分析評估“鞭打快牛效應(yīng)”的思路（見圖6）：評估對A 館和B 館產(chǎn)生了標準指導(dǎo)效應(yīng)，但區(qū)域條件較好的A 館在評估后保障投入和業(yè)務(wù)建設(shè)提升更快，所以A 館和B館的流通人次差距由評估前的（d1-d2） 增加到評估后的（d3-d4），公共圖書館事業(yè)發(fā)展不均衡問題進一步加劇。

圖6 評估產(chǎn)生鞭打快牛效應(yīng)

3 數(shù)據(jù)、模型與統(tǒng)計方法

3.1 數(shù)據(jù)選擇及變量解釋

3.1.1 因變量（被解釋變量）

首先，歷次評估指標內(nèi)容和指標要求不斷變化，直接縱向比較兩次評估上等級結(jié)果，會低估評估對推動公共圖書館事業(yè)發(fā)展的作用。其次，評估標準將公共圖書館發(fā)展分為保障條件、業(yè)務(wù)能力和服務(wù)效能三大部分，統(tǒng)計分析評估對三大部分代表性指標的影響，可以檢驗評估是否發(fā)揮了目標作用。再次，評估業(yè)務(wù)能力指標以定性為主，存在量化困難，而業(yè)務(wù)能力又是保障投入轉(zhuǎn)化為服務(wù)效能的中間環(huán)節(jié)，所以關(guān)于公共圖書館發(fā)展的實證研究多聚焦于保障投入和服務(wù)效能兩大部分指標［15-16］。復(fù)次，雖然公共圖書館保障條件可分為資金、文獻、數(shù)字資源、館舍和從業(yè)人員等指標，但從業(yè)人員統(tǒng)計數(shù)據(jù)并不涵蓋聘用人員信息，在編人員數(shù)量變化無法真實反映行業(yè)人力資源投入。最后，公共圖書館數(shù)字服務(wù)形式迭代較快，新型數(shù)字資源服務(wù)往往沒有被納入歷年統(tǒng)計資料，而傳統(tǒng)數(shù)字資源服務(wù)效能又很快陷入停滯，因而統(tǒng)計分析從業(yè)人員和數(shù)字資源相關(guān)數(shù)據(jù)會低估評估對保障投入、服務(wù)效能的影響。

綜上所述，筆者選取全國各省區(qū)市（未包括西藏及新疆地區(qū)）及省、市、縣三級公共圖書館具有代表性的6 項指標為因變量：財政撥款、總藏量、館舍面積（3 項投入保障指標）、總流通人次、書刊外借冊次、活動參與人次（3 項服務(wù)效能指標），檢驗評估對公共圖書館事業(yè)發(fā)展的影響。其中，市、縣兩級公共圖書館指標為館均指標。另外，受新冠肺炎疫情影響，2020 年起各省區(qū)市服務(wù)效能數(shù)據(jù)不可比，因此本文各項指標數(shù)據(jù)截至2019 年，相關(guān)數(shù)據(jù)取自歷年《文化和文物統(tǒng)計年鑒》。

3.1.2 自變量（解釋變量）

（1）本文核心自變量為“評估”，具體做法是將評估前后的時間段分別賦值為0 和1 的啞變量。首先，將2017 年及之后年份賦值為1，之前年份賦值為0，記作“評估2017”，如果“評估2017”回歸系數(shù)顯著且為正，則表明評估起到了正面考核效應(yīng)。其次，將第六次評估后的2018 年及之后年份賦值為1，之前年份賦值為0，記作“評估2018”，如果“評估2018”回歸系數(shù)顯著且為負，則表示評估對公共圖書館產(chǎn)生了負面考核效應(yīng)。同時，如果“評估2018”回歸系數(shù)顯著為正，則表明評估對公共圖書館發(fā)展發(fā)揮了標準指導(dǎo)效應(yīng)。

（2）本文用交互項“（1-各省區(qū)一級館比率）·評估”（以下簡稱“名單交互項”）檢驗評估名單指導(dǎo)效應(yīng)。其中，（1-各省區(qū)一級館比率）表示各地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展相對落后程度，如果名單交互項回歸系數(shù)顯著為正，則表明評估名單發(fā)揮了指導(dǎo)效應(yīng)，反之則表示評估未起到名單指導(dǎo)效應(yīng)。本文之所以選用各地區(qū)一級圖書館比率，是因為一級館打分標準較為嚴格，可以更好反映各地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展水平。如，第五次評估中天津市一級館比率為38.7%、二級館比率為6.5%，而安徽省一級館比率為31.8%、二級館比率為20.6%，如果采用二級及以上公共圖書館比率衡量地區(qū)發(fā)展水平，則安徽反超天津，而這顯然與實際相悖。

（3）本文用交互項“區(qū)域·評估”（以下簡稱“區(qū)域交互項”）檢驗評估對公共圖書館事業(yè)均等化發(fā)展的作用。其中，“區(qū)域”為序數(shù)變量，在交互項中起到調(diào)節(jié)變量的作用。同時，為方便讀者理解，筆者將東、中、西地區(qū)按區(qū)域社會發(fā)展水平分別賦值1—3。如果區(qū)域交互項回歸系數(shù)顯著為正，則表示評估對推動落后地區(qū)發(fā)展的作用更明顯，促進區(qū)域均等化發(fā)展作用；反之，如果區(qū)域交互項回歸系數(shù)顯著為負，則表示評估對推動發(fā)達地區(qū)發(fā)展的作用越顯著，評估起到鞭打快牛效應(yīng)，擴大了區(qū)域非均衡。

3.1.3 控制變量

經(jīng)濟增長、城鎮(zhèn)化率、人口等因素都會影響公共圖書館發(fā)展［17］，財政保障等因素也會影響公共圖書館服務(wù)效率［18］，因此本文選用各省區(qū)市人口、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化率、財政收入（地區(qū)一般公共預(yù)算收入）為控制變量。此外，筆者采用固定效應(yīng)模型控制了地域固定效應(yīng)（以下簡稱“地域效應(yīng)”）和時間固定效應(yīng)（以下簡稱“時間效應(yīng)”），分別控制各省區(qū)市不隨時間變化的特征和所有省區(qū)市共同面臨的發(fā)展趨勢及沖擊。

3.2 模型與統(tǒng)計方法

3.2.1 基準模型

本文采用半對數(shù)固定效應(yīng)模型為基準模型（見式（1）），檢驗評估對公共圖書館事業(yè)發(fā)展是否產(chǎn)生影響，同時檢測評估的兩種考核效應(yīng)和標準指導(dǎo)效應(yīng)。

式（1） 中：m 為省區(qū)市代碼，n 為年份代碼；Y 為被解釋變量，包括各省區(qū)市各級公共圖書館保障投入、服務(wù)效能指標；K 為解釋變量，i為2017 表示“評估2017”，i 為2018 表示“評估2018”；X 為一組控制變量，包括各地區(qū)人口、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、城市率等；D 和S分別為地域效應(yīng)和時間效應(yīng)；為減少誤差，提高評估對不同地區(qū)、不同級別公共圖書館影響的可比性，本文對Y 和X 取自然對數(shù)值（ln），其中因變量Y 取ln 值的統(tǒng)計含義為“評估引起各地區(qū)公共圖書館保障投入指標和服務(wù)效能指標的百分率變化”；α 為截距，β1、λ1為回歸系數(shù)，δ 為誤差項。

3.2.2 檢驗名單指導(dǎo)效應(yīng)的模型

本文采用雙重差分法測算評估的名單指導(dǎo)效應(yīng)。雙重差分法是測算兩個或多個時間段（第一重差分）不同地區(qū)或組別對象（第二重差分）發(fā)展差異的計量統(tǒng)計模型，常被社會科學用來評估政策效果［19］（見式 （2））。

式（2） 在式（1） 基礎(chǔ)上引入名單交互項“θ1·K·iP”，其他變量含義不變。由于上等級館名單于2017 年底公布，所以名單指導(dǎo)效應(yīng)只在2018 年及之后發(fā)揮作用，因此式（2） 中i 取值2018。在名單交互項中，P 為（1-各省區(qū)一級館比率），衡量第六次評估前各地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展水平，θ1為交互項系數(shù)。θ1顯著為正，表示評估發(fā)揮了名單指導(dǎo)效應(yīng)，反之則表示評估名單未發(fā)揮作用。

3.2.3 檢驗評估對均等化影響的模型

本文采用雙重差分法檢驗評估對公共圖書館事業(yè)均等化發(fā)展的影響（見式（3））。

式（3） 在式（1） 基礎(chǔ)上引入?yún)^(qū)域交互項“θ2·Ki·Q”，其他變量含義不變。Q 代表“區(qū)域”，東、中、西部地區(qū)分別賦值1—3。由于區(qū)域發(fā)展差異既可能影響評估的考核效應(yīng)，也可能影響評估的指標指導(dǎo)效應(yīng)，因此式（3） i 分別取值2017、2018，區(qū)域交互項分別簡要記作“區(qū)域·2017”“區(qū)域·2018”。區(qū)域交互項回歸系數(shù) θ2顯著為正，表明評估對社會發(fā)展落后地區(qū)起到的推動作用更明顯，促進了區(qū)域均等化發(fā)展，反之則表示評估起到了鞭打快牛效應(yīng)。

4 實證結(jié)果及說明

4.1 基準回歸結(jié)果說明

表1 和表2 所列數(shù)據(jù)為式（1）統(tǒng)計結(jié)果。由于篇幅所限，本文未展示控制變量和區(qū)域效應(yīng)具體回歸結(jié)果，著重展示和論述評估對公共圖書館發(fā)展影響的相關(guān)數(shù)據(jù)。

表1 評估對各省區(qū)市公共圖書館發(fā)展總體影響

表2 評估對各級公共圖書館發(fā)展的異質(zhì)性影響

首先，評估對各省區(qū)市公共圖書館發(fā)展總體影響有限，且以考核效應(yīng)為主，標準指導(dǎo)效應(yīng)不顯著。如表1 所示，評估正面考核效應(yīng)具體表現(xiàn)在促進總流通人次提升了0.083%，效果十分微弱，評估負面考核效應(yīng)反映在2018 年之后各地區(qū)公共圖書館財政撥款顯著下降0.1%。

其次，評估對各級公共圖書館發(fā)展影響存在異質(zhì)性。如表2 所示，評估對省、市兩級公共圖書館發(fā)展幾乎未產(chǎn)生正面影響，反而存在微弱的負面考核效應(yīng)，但對縣級圖書館發(fā)展產(chǎn)生了“以評促建”正面考核效應(yīng)。具體而言，第六次評估顯著提升了縣級圖書館財政撥款、總藏量以及館舍面積三項保障投入指標，并提升了當年總流通人次。同時，評估對2018 年后的縣級圖書館總藏量產(chǎn)生了微弱的標準指導(dǎo)效應(yīng)，但是評估后縣級圖書館財政撥款顯著下降0.13%，存在負面考核效應(yīng)。

再次，公共圖書館事業(yè)會隨時代進步穩(wěn)步發(fā)展，直接比較評估前后數(shù)據(jù)會高估評估作用。因此，本文檢驗相關(guān)猜想：如表1 所示，除活動參與人次外，各省區(qū)市公共圖書館財政撥款、總藏量、館舍面積、總流通人次和書刊外借冊次5 項指標都會隨時代發(fā)展穩(wěn)步提升，也就是說時間效應(yīng)十分顯著，但由于時間效應(yīng)并非本文主要研究方向，所以之后表格不再展示相關(guān)數(shù)據(jù)。

最后，表1 和表2 關(guān)于活動參與人次的數(shù)據(jù)存在沖突。表1 中，評估異常提升活動參與人次達到60%以上，但表2 中相關(guān)數(shù)據(jù)并不顯著。這可能由兩方面原因造成：其一，評估對活動參與人次影響過于顯著，可能是數(shù)據(jù)注水造成的，如2016—2017 年全國省級圖書館總流通人次和活動舉辦場次增長率分別為-11.4%和-9.4%，而活動參與人次卻逆勢上漲37.4%，有悖常情；其二，公共圖書館分級數(shù)據(jù)不顯著，可能是由于樣本減少導(dǎo)致?lián)p失部分信息，降低了統(tǒng)計精度，如2016—2017 年，安徽、遼寧兩省省級圖書館活動參與人次增長率分別為1.2%、125.6%，市級圖書館館均增長率分別為140%和29.2%，迥異的增長率會造成分別統(tǒng)計分析省、市兩級數(shù)據(jù)并不顯著，但全省總體數(shù)據(jù)卻異常顯著。因此，由于分拆數(shù)據(jù)可能會顯著影響回歸效果，所以下文不再展示評估對各級公共圖書館事業(yè)發(fā)展的異質(zhì)性影響。

4.2 評估名單指導(dǎo)效應(yīng)回歸結(jié)果說明

實證結(jié)果表明，評估定級名單并未起到推動落后地區(qū)公共圖書館快速發(fā)展的激勵效果，名單交互項對六項因變量影響皆不顯著（見表3）。同時，在控制名單交換效應(yīng)后，主效應(yīng)“評估2018”依然對大部分指標不顯著，評估的指標指導(dǎo)效應(yīng)有限，只對總藏量產(chǎn)生微弱影響，而對活動參與人次影響異常高。總之，評估需要調(diào)整定級名單的發(fā)布方式和內(nèi)容才能更好地發(fā)揮激勵考核作用。

表3 評估的名單指導(dǎo)效應(yīng)

4.3 評估鞭打快牛效應(yīng)回歸結(jié)果說明

如表4 所示，交互項“區(qū)域·2017”“區(qū)域·2018”對總藏量、總流通人次、書刊外借冊次等指標影響都顯著為負，表明評估刺激了發(fā)達地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展，加劇了區(qū)域不均衡。如，2016—2018 年，東部地區(qū)財政撥款分別為70.9億、92.3 億、94 億，增幅為30.2%、1.8%，西部地區(qū)財政撥款分別為31.8 億、35.6 億、35 億，年增幅為11.9%、-1.7%。顯然，評估對東部地區(qū)的正面考核效應(yīng)和指標指導(dǎo)效應(yīng)相對顯著，評估雖然對西部地區(qū)也有正面考核效應(yīng)，但評估后會呈現(xiàn)顯著的負面考核效應(yīng)。

表4 評估的鞭打快牛效應(yīng)

在控制區(qū)域交互項后，主效應(yīng)“評估2017”對財政撥款、總藏量、總流通人次、書刊外借冊次等指標的影響都比式（1） 更加顯著，“評估2018”雖然對財政撥款的影響不再顯著，但對總藏量、總流通人次兩項指標非常顯著。從統(tǒng)計結(jié)果的角度看，回歸方程加入調(diào)節(jié)變量“區(qū)域”和“評估”構(gòu)成的交互項后，式（3）主效應(yīng)相對于式（1）主效應(yīng)的顯著性大幅提升，表明區(qū)域發(fā)展不均衡是影響評估效果不容忽視的重要因素，評估對我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展的影響更多體現(xiàn)在東部地區(qū)。

5 建議

5.1 細化評估定級名單

“上等級館名單”對促進公共圖書館事業(yè)發(fā)展作用有限，需要豐富和修訂現(xiàn)有“上等級館名單”內(nèi)容。① “上等級館名單”可以公布各館服務(wù)效能、業(yè)務(wù)能力、保障條件三部分具體得分和排名，豐富名單信息量，起到更有針對性的指導(dǎo)作用。② “上等級館名單”可以公布各館在各省區(qū)市內(nèi)的排名和得分，起到表彰先進地區(qū)、鞭策落后地區(qū)的作用。公布排名是有效的績效反饋方式，如從2012 年環(huán)境保護部門分批次發(fā)布我國城市空氣質(zhì)量排名后，排名靠后城市重視“空氣污染治理目標”的比率大幅提升［20］。③“上等級館名單”可以公布各館相對上期評估的歷史得分（排名）變化，起到更好的績效反饋效果［21］。

5.2 制定具體獎懲辦法

由于獎懲措施有限，許多地區(qū)對評估工作產(chǎn)生了厭倦情緒、懈怠心理，評估對促進公共圖書館事業(yè)發(fā)展的作用變得非常微弱。對此，文化和旅游部門和其他有關(guān)部門應(yīng)該協(xié)商制定更加具體的獎勵辦法。① 文化和旅游部門可按照圖書館等級和服務(wù)效能、業(yè)務(wù)能力、保障條件三大部分評估得分，制定更加具有科學性、差異化和針對性的經(jīng)費補貼辦法。如省級文化和旅游部門和其他部門可針對未參加評估、未上等級、未開展實際服務(wù)工作的公共圖書館，分情況延遲下?lián)苊赓M開放專項經(jīng)費。② 文化和旅游部與各地文旅廳可以根據(jù)“上等級館名單”評選“全國（全?。┕矆D書館工作先進集體和先進個人”，給予得分排名較高、相對進步較快公共圖書館集體和個人榮譽獎勵。③ 文化和旅游部門可以和其他有關(guān)部門協(xié)商，對獲獎集體和個人在經(jīng)費保障、職稱評審等方面給予配套獎勵措施。

5.3 優(yōu)化服務(wù)效能評價標準

現(xiàn)階段，評估的積極作用主要體現(xiàn)在對縣級圖書館的“以評促建”，而“以評促效能提升”作用十分微弱，省、市兩級圖書館尤為明顯，因此需要優(yōu)化評估標準服務(wù)效能相關(guān)內(nèi)容。① 隨著時代的發(fā)展，評估標準應(yīng)穩(wěn)步提升服務(wù)效能指標要求，特別是對省、市兩級的標準要求。如第七次評估和第六次評估對省級圖書館一級館的年文獻外借量的必備條件要求相同，而隨著時代發(fā)展，省會城市的人口數(shù)量、交通可達性都在穩(wěn)步提升，所以必備條件的要求實際上是下降了。② 文化和旅游部與各地文旅廳應(yīng)該購買專業(yè)機構(gòu)服務(wù)，建立具備獨立性、客觀性、專業(yè)性和常態(tài)化的第三方公眾（讀者）滿意率調(diào)查機制［22］，既供各地公共圖書館分析自身業(yè)務(wù)盲點，也為評估提供科學的公眾（讀者）滿意率評分。③ 流通人次、文獻外借量等服務(wù)效能指標應(yīng)當以人均指標為主，而不是總量指標。這樣既可以更加科學地考核一級館比例較高、人口凈流入的東部地區(qū)公共圖書館服務(wù)效能，又可以對一級館比例較低、人口凈流出的中西部地區(qū)公共圖書館提升服務(wù)效能產(chǎn)生更好的激勵作用。

5.4 夯實佐證材料，調(diào)整指標權(quán)重

評估需要夯實各項指標佐證材料，并根據(jù)佐證材料客觀性調(diào)整指標權(quán)重。如，2016—2017年，全國省級活動舉辦場次減少9.4%，活動參與人次卻逆勢上漲37.4%，產(chǎn)生這種差異現(xiàn)象的重要原因便是評估對活動舉辦場次佐證材料要求較為嚴格，而活動參與人次佐證材料更容易注水。因此，評估應(yīng)該根據(jù)佐證材料客觀性，調(diào)整相關(guān)指標的權(quán)重。如在第七次評估省級圖書館標準中，“年閱讀推廣活動數(shù)量”分值12 分、“年活動參與人次”分值13 分，這樣的分值比重設(shè)置就不甚合理，降低了評估的客觀性；反之，在第七次評估縣級圖書館標準中“建成分館占比”分值20 分、“運行與服務(wù)情況”分值30 分，分值設(shè)置就比較合理，增加了評估的客觀性，因為“運行與服務(wù)情況”比“建成分館占比”佐證材料要求更為嚴格。

5.5 積極聯(lián)動其他管理手段

由于評估存在周期性、強制性不足等缺陷，且區(qū)域間存在客觀的經(jīng)濟社會發(fā)展差距，因此評估需要和其他管理手段積極聯(lián)動，才能更好地促進公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。如前所述，評估負面考核效應(yīng)對西部地區(qū)更為顯著，第六次評估后西部地區(qū)財政撥款下降了1.7%。同時，由于評估存在周期性，因此許多地方政府在評估前三年以“經(jīng)費統(tǒng)籌”的名義削減、挪用公共圖書館經(jīng)費，而在評估前后集中撥付經(jīng)費，嚴重影響了圖書館日常服務(wù)。對此，一方面，中央和省級財政應(yīng)該不斷調(diào)整對中西部地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的幫扶力度；另一方面，文化和旅游部門應(yīng)與人大相關(guān)機構(gòu)、財政、審計等部門溝通協(xié)作，通過“兩法督導(dǎo)”、專項審計等形式，規(guī)范下級政府經(jīng)費保障力度和使用方式。

總體上，第六次評估對我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展存在微弱的正面考核效應(yīng)和指標指導(dǎo)效應(yīng)，但評估的積極作用主要體現(xiàn)在“以評促建”，而非“以評促效能提升”，且主要是對縣級圖書館發(fā)揮作用，對省、市兩級圖書館作用有限。同時，評估主要刺激了東部地區(qū)圖書館事業(yè)的發(fā)展，對中西部地區(qū)促進作用有限，且還暴露出部分公共圖書館數(shù)據(jù)注水、評估后減少投入、放松管理等問題。因此，未來評估需要不斷調(diào)整評估標準和評估方式，真正促進公共圖書館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。