苗 凌

(南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院，江蘇 南京 211815)

一、 引言

我國(guó)作為地球上生物多樣性最為豐富的國(guó)家之一，享有“巨大多樣性國(guó)家”的美譽(yù)，不僅生態(tài)系統(tǒng)豐富多樣，物種數(shù)目更是舉不勝舉。 但同時(shí)，我國(guó)也是生物多樣性受到嚴(yán)重威脅的國(guó)家之一，外來(lái)物種入侵、珍稀動(dòng)植物瀕臨滅絕以及動(dòng)物流感等問(wèn)題屢屢見(jiàn)諸報(bào)端。 目前，《中國(guó)生物多樣性紅色名錄》中記錄的瀕危物種包含475 種兩棲類、527 種爬行類、1445 種鳥(niǎo)類以及696 種哺乳類；我國(guó)水生物種的數(shù)量正在急劇下降，面臨瀕危狀態(tài)，其中，以中華鱘、長(zhǎng)江鱘、長(zhǎng)江江豚為代表的珍稀瀕危水生生物已被列為國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物。 此外，中國(guó)珍稀瀕危植物信息系統(tǒng)的公示信息顯示，我國(guó)受威脅植物物種數(shù)量高達(dá)3761 種，裸子植物受威脅比例為69.91%，被子植物受威脅比例為86.63%，更有許多高等植物已經(jīng)滅絕。 瀕危物種滅絕所帶來(lái)的損害是不可逆的，一旦滅絕便不會(huì)重生，如果不對(duì)我國(guó)物種高速滅亡的態(tài)勢(shì)加以控制，可能對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。 保護(hù)瀕危物種是國(guó)家戰(zhàn)略與國(guó)家行為，各國(guó)對(duì)其境內(nèi)的生物多樣性擁有主權(quán)和責(zé)任[1]，保護(hù)瀕危物種就是保護(hù)生物多樣性；段昌群等認(rèn)為保護(hù)生物多樣性是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是我國(guó)參與國(guó)際生物經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵[2]；廖菊陽(yáng)等綜述了生物多樣性和人居健康的交互關(guān)系，證實(shí)了生物多樣性下降或滅絕會(huì)推動(dòng)新發(fā)傳染病的增加[3]。 針對(duì)我國(guó)瀕危物種面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，我國(guó)先后出臺(tái)了許多法律法規(guī)和政策文件，建立各級(jí)各類自然保護(hù)地1.18 萬(wàn)處，并建立了細(xì)胞庫(kù)以有效保存野生生物的遺傳基因。 但是，保護(hù)我國(guó)生物多樣性的道路曲折漫長(zhǎng)，僅通過(guò)現(xiàn)有的方式還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。國(guó)家審計(jì)作為國(guó)家治理體系中的監(jiān)督控制系統(tǒng)，自然要充分發(fā)揮保護(hù)我國(guó)生物多樣性的重要作用。 近年來(lái)，審計(jì)署圍繞資源開(kāi)發(fā)利用管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理，積極開(kāi)展資源環(huán)境審計(jì)工作。 生物多樣性審計(jì)作為資源環(huán)境審計(jì)的重要組成部分，在我國(guó)起步較晚，開(kāi)展得較為有限，專項(xiàng)的瀕危物種審計(jì)工作也尚未實(shí)施，且目前瀕危物種的審計(jì)框架也尚未得到系統(tǒng)構(gòu)建。 基于此，文章旨在對(duì)瀕危物種審計(jì)這一新型的審計(jì)方向進(jìn)行探討，從審計(jì)視角出發(fā)，系統(tǒng)地構(gòu)建瀕危物種審計(jì)框架，為我國(guó)今后的瀕危物種審計(jì)提供一些思路，提高瀕危物種保護(hù)工作的效率與效果，有效推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)工作的開(kāi)展。

二、 瀕危物種審計(jì)框架體系

李偉等認(rèn)為“瀕危物種”，就是受到多方面因素影響，野生種群在不久的將來(lái)面臨著大概率的滅絕風(fēng)險(xiǎn)的物種，通常泛指珍貴、瀕?；蛳∮械囊吧鷦?dòng)植物[4]。 有關(guān)生物多樣性的審計(jì)，邱玲認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)涵蓋生物多樣化管理政策、生物多樣化管理系統(tǒng)以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響[5]。 而由最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織環(huán)境審計(jì)工作組(Working Group on Environmental Auditing，簡(jiǎn)稱WGEA)編寫(xiě)的《生物多樣性審計(jì)指南》中指出，任何圍繞生態(tài)系統(tǒng)、流域、森林、農(nóng)業(yè)實(shí)踐、海洋環(huán)境等主題展開(kāi)的審計(jì)都可以視為對(duì)生物多樣性的審計(jì)[6]。 其中，瀕危物種審計(jì)就是生物多樣性審計(jì)的重要主題之一。 文章從審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)主體、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)方法五個(gè)維度構(gòu)建瀕危物種審計(jì)的框架。

(一)審計(jì)目標(biāo)

開(kāi)展瀕危物種審計(jì)，保障國(guó)家瀕危物種保護(hù)專項(xiàng)資金使用的安全性和完整性，督促有關(guān)部門和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部履行瀕危物種的保護(hù)責(zé)任，將瀕危物種保護(hù)政策落到實(shí)處，旨在幫助改善瀕危物種和受威脅物種的生存現(xiàn)狀，進(jìn)一步保護(hù)、恢復(fù)和維持生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用，提高瀕危物種管理的效率和效果，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)添磚加瓦。

(二)審計(jì)主體

審計(jì)主體指的是在審計(jì)過(guò)程中主動(dòng)實(shí)施審計(jì)行為，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用的人員，審計(jì)主體貫穿審計(jì)取證的全過(guò)程，并對(duì)審計(jì)信息質(zhì)量起到?jīng)Q定性作用。一般來(lái)說(shuō)，我國(guó)瀕危物種大都棲息在自然保護(hù)地，自然保護(hù)地通常受地方人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門的管理，因此，國(guó)家理應(yīng)委派具有行政管理能力的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)我國(guó)瀕危物種的管理過(guò)程開(kāi)展審計(jì)工作。

(三)審計(jì)對(duì)象

審計(jì)對(duì)象指的是審計(jì)主體所要考察的客體，審計(jì)主體針對(duì)審計(jì)對(duì)象的行為實(shí)施審計(jì)方法。 瀕危物種審計(jì)的審計(jì)對(duì)象包括所有對(duì)瀕危物種產(chǎn)生影響的單位，主要分為三類:直接或間接對(duì)瀕危物種產(chǎn)生影響的單位，比如瀕危物種保護(hù)協(xié)會(huì)、野生動(dòng)植物交易協(xié)會(huì)；有權(quán)制定或影響瀕危物種保護(hù)政策和法律法規(guī)的單位；有權(quán)做出相關(guān)決策的單位，比如各級(jí)地方人民政府的環(huán)保部門、生態(tài)部門、水利部門、林業(yè)部門、國(guó)土部門等與瀕危物種保護(hù)相關(guān)的各個(gè)部門的主要負(fù)責(zé)人。

(四)審計(jì)內(nèi)容

目前，我國(guó)生物多樣性下降的總體趨勢(shì)尚未好轉(zhuǎn)，外來(lái)物種入侵形勢(shì)嚴(yán)峻。 針對(duì)我國(guó)生物多樣性受威脅現(xiàn)狀，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)瀕危物種保護(hù)的專項(xiàng)資金管理情況及保護(hù)政策的落實(shí)情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤審查，關(guān)注被審計(jì)區(qū)域地方人民政府、相關(guān)部門和單位及主要領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行關(guān)于瀕危物種的法律和政策、發(fā)現(xiàn)并阻止瀕危物種受威脅或在未來(lái)將會(huì)威脅到物種的因素等方面的職責(zé)履行情況。 具體來(lái)講，對(duì)瀕危物種審計(jì)可以從以下幾個(gè)方面展開(kāi):

1. 瀕危物種保護(hù)專項(xiàng)資金審計(jì)

目前，瀕危物種保護(hù)專項(xiàng)資金的來(lái)源主要依靠各級(jí)財(cái)政劃撥和社會(huì)組織募集的資金，隨著保護(hù)資金來(lái)源的逐步增加，如何分配并使用這些專項(xiàng)資金成為瀕危物種保護(hù)工作的關(guān)鍵。 在專項(xiàng)資金的審計(jì)中，審計(jì)人員需要嚴(yán)格把控瀕危物種保護(hù)專項(xiàng)資金的籌集、分配和使用情況，檢查專項(xiàng)資金的審批與撥付程序是否符合規(guī)定并及時(shí)撥付給報(bào)批單位，關(guān)注保護(hù)資金的使用是否合法合規(guī)，揭示專項(xiàng)資金被滯留、挪用、貪污等重大違紀(jì)行為。

2. 瀕危物種保護(hù)合規(guī)性審計(jì)

在合規(guī)性審計(jì)中，審計(jì)人員主要關(guān)注保護(hù)瀕危物種的相關(guān)法律法規(guī)是否健全，國(guó)家政策與我國(guó)簽署的國(guó)際公約之間是否存在沖突，注重檢查生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中遵守法律法規(guī)和管理?xiàng)l例的情況。 通過(guò)瀕危物種保護(hù)的合規(guī)性審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注我國(guó)野生動(dòng)植物貿(mào)易的合法合規(guī)情況，審計(jì)人員揭露并查處被審計(jì)單位在保護(hù)瀕危物種層面的違法違規(guī)行為，確保政府和相關(guān)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)符合瀕危物種保護(hù)的國(guó)家法律法規(guī)及方針政策的規(guī)定。

3. 瀕危物種保護(hù)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)

對(duì)瀕危物種保護(hù)政策實(shí)施跟蹤審計(jì)，審計(jì)人員需要緊扣政策要義，精準(zhǔn)把握瀕危物種保護(hù)政策跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)，揭示貫徹落實(shí)保護(hù)政策中存在的問(wèn)題，實(shí)地走訪自然保護(hù)區(qū)，深入分析政策執(zhí)行過(guò)程中是否出現(xiàn)偏差、有無(wú)落到實(shí)地。 除此以外，審計(jì)人員也要全方位、無(wú)死角關(guān)注政策的運(yùn)行情況，統(tǒng)籌考慮政策制定、政策執(zhí)行以及政策的效果，持續(xù)跟蹤保護(hù)政策的全過(guò)程，充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督作用，及時(shí)防止、發(fā)現(xiàn)并糾正問(wèn)題，提高瀕危物種保護(hù)政策的實(shí)施效果[7]。

4. 瀕危物種保護(hù)績(jī)效審計(jì)

瀕危物種保護(hù)的績(jī)效審計(jì)注重對(duì)政府相關(guān)部門關(guān)于瀕危物種的保護(hù)措施及相關(guān)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效果性、效益性、公平性和環(huán)境性進(jìn)行評(píng)價(jià)。在瀕危物種保護(hù)績(jī)效審計(jì)中，審計(jì)人員審查被審計(jì)單位項(xiàng)目目標(biāo)的完成情況，是否達(dá)到了方案的預(yù)期效果，首先是從法律規(guī)范或環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)部門制定的法律規(guī)范實(shí)施細(xì)則中確定明晰的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，再采取方法評(píng)價(jià)被審計(jì)部門的經(jīng)營(yíng)狀況是否符合這些既定標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與改善情況，保障瀕危物種的可持續(xù)發(fā)展。

(五)審計(jì)方法

由于瀕危物種審計(jì)的范圍廣，涉及自然保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)有關(guān)的多部門組織，更需要運(yùn)用生物學(xué)、地理學(xué)、環(huán)境學(xué)等多學(xué)科、多領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，審計(jì)難度較大，傳統(tǒng)的審計(jì)方法難以滿足瀕危物種審計(jì)在專業(yè)領(lǐng)域方面的需求，因此，審計(jì)人員必須積極尋求審計(jì)方法的創(chuàng)新。 大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的日新月異創(chuàng)造了新的審計(jì)環(huán)境。 當(dāng)前，地理信息技術(shù)、衛(wèi)星定位功能、遙感技術(shù)的發(fā)展和我國(guó)生物多樣性信息系統(tǒng)的建立為瀕危物種審計(jì)的實(shí)施提供了技術(shù)層面的支撐。

我國(guó)多地自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)建立起布局合理、功能完善的網(wǎng)絡(luò)觀測(cè)體系，大量珍貴的瀕危物種影像得以記錄，為瀕危物種審計(jì)提供了豐富的數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。 審計(jì)人員在瀕危物種審計(jì)中可以借助遙感、地理信息系統(tǒng)和全球定位系統(tǒng)等技術(shù)手段，對(duì)棲息地內(nèi)瀕危物種的分布情況進(jìn)行數(shù)據(jù)收集與整理，并定期比對(duì)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)再進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)取證[8]。

三、 我國(guó)開(kāi)展瀕危物種審計(jì)的建議

我國(guó)資源環(huán)境審計(jì)起步較晚，目前，對(duì)瀕危物種的審計(jì)尚在摸索階段，在許多方面還存在不足，為此，文章針對(duì)我國(guó)瀕危物種審計(jì)現(xiàn)狀提出以下建議，努力探索出一條具有我國(guó)特色的審計(jì)路徑。

(一)完善瀕危物種審計(jì)法律體系

《生物多樣性審計(jì)指南》指出法律、國(guó)際公約和政策對(duì)防止物種滅絕至關(guān)重要。 目前，在我國(guó)的法律體系中，包含了諸多瀕危物種保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的法律法規(guī)，但是有關(guān)瀕危物種審計(jì)的法律法規(guī)甚微，缺少瀕危物種審計(jì)的法理依據(jù)，使得審計(jì)機(jī)關(guān)或其他主體在實(shí)施瀕危物種審計(jì)時(shí)處于被動(dòng)的地位。 為此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善瀕危物種審計(jì)的法律法規(guī)體系，同時(shí)頒布瀕危物種相關(guān)的審計(jì)準(zhǔn)則，賦予瀕危物種審計(jì)法律和制度的保障，使其有法可依，也使得審計(jì)人員的審計(jì)行為有章可循，保障瀕危物種審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性。

(二)建立規(guī)范的瀕危物種審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

由于我國(guó)不同地區(qū)的保護(hù)區(qū)管理建設(shè)措施具有差異性，各地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)瀕危物種實(shí)施審計(jì)時(shí)采取的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)也存在差異，缺乏統(tǒng)一性。 因此，審計(jì)署可以為瀕危物種審計(jì)建立一套具有普適性的、完整的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采取“先定性，后定量”的方法，比如判斷被審計(jì)地區(qū)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理是否具有生態(tài)效益，再將其具體量化，計(jì)算瀕危物種受保護(hù)的程度、數(shù)量的增減等。 各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)落實(shí)時(shí)圍繞這套標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)項(xiàng)目的特殊性具體細(xì)化，對(duì)不同地區(qū)瀕危物種的管理和恢復(fù)情況做出更加科學(xué)的評(píng)價(jià)。

(三)加強(qiáng)瀕危物種保護(hù)的績(jī)效審計(jì)

王麗等對(duì)《生物多樣性審計(jì)指南》中提及的68個(gè)審計(jì)案例進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)績(jī)效審計(jì)、合規(guī)審計(jì)和財(cái)務(wù)審計(jì)占比分別是73.5%、20.6%和5.9%[9]，可以看出，目前國(guó)外的生物多樣性審計(jì)以績(jī)效審計(jì)為主，注重生物多樣性保護(hù)政策的效益性和效果性評(píng)價(jià)，而我國(guó)目前已涉及的生物多樣性審計(jì)主要是財(cái)務(wù)收支審計(jì)，對(duì)瀕危物種保護(hù)政策落實(shí)的效果評(píng)價(jià)尚少，因此，績(jī)效審計(jì)應(yīng)是我國(guó)未來(lái)瀕危物種審計(jì)的主流方向。 對(duì)瀕危物種實(shí)施績(jī)效審計(jì)，需要評(píng)判瀕危物種保護(hù)所取得的長(zhǎng)期的社會(huì)效益和生態(tài)效益，只有重視被審計(jì)地區(qū)瀕危物種保護(hù)措施所產(chǎn)生的生態(tài)效益，才能使該地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部更加重視對(duì)瀕危物種的管理，更好地推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。

(四)加大審計(jì)人才培養(yǎng)力度，創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法

新時(shí)期推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的要求加大了瀕危物種審計(jì)的工作量，對(duì)審計(jì)人員的素質(zhì)也產(chǎn)生了更高的要求。 然而，我國(guó)目前審計(jì)機(jī)關(guān)普遍面臨著人手緊缺與任務(wù)多的矛盾，因此，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人才的培育，培養(yǎng)掌握生物學(xué)、地理學(xué)、環(huán)境學(xué)等學(xué)科基本知識(shí)的綜合性審計(jì)人才。 此外，為了應(yīng)對(duì)瀕危物種審計(jì)中可能遇到的困難，審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)技術(shù)方法上也要引進(jìn)新興技術(shù)，及時(shí)掌握瀕危物種管理的相關(guān)數(shù)據(jù)；樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的審計(jì)思維，建立瀕危物種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，即使沒(méi)有確鑿證據(jù)表明生物多樣性的利用會(huì)產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的危害，也應(yīng)當(dāng)采取必要的措施[10]，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，降低信息時(shí)效性的壁壘。