呂梅樂，潘霞

（1.麗水市生態(tài)環(huán)境局，浙江 麗水 323000；2.溫州市生態(tài)環(huán)境局洞頭分局，浙江 溫州 325000）

環(huán)境影響評(píng)價(jià)(EIA)制度是當(dāng)下國(guó)家強(qiáng)制性執(zhí)行的制度之一，其目的在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的和諧發(fā)展。近年來，浙江省以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，生態(tài)環(huán)境保護(hù)持續(xù)走在全國(guó)前列，環(huán)境管理工作成效顯著。深化環(huán)評(píng)審批制度改革，在打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、服務(wù)疫情防控阻擊戰(zhàn)、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的背景下，顯得尤為重要。本文梳理了浙江省環(huán)評(píng)審批制度改革及特色重點(diǎn)工作的進(jìn)展成效，分析了目前面臨的問題和挑戰(zhàn)，并提出了相應(yīng)的建議，為改革的深化發(fā)展提供參考意義。

1 浙江省環(huán)評(píng)審批制度改革進(jìn)展

浙江省工業(yè)企業(yè)眾多，環(huán)評(píng)審批體量較大，2019年和2020年全省環(huán)評(píng)報(bào)告書（表）審批數(shù)為1.7 萬和1.6 萬余個(gè)，登記表備案數(shù)約5.1 萬和4.6 萬個(gè)?！笆濉币詠?，浙江省堅(jiān)決貫徹“最多跑一次”“放管服”等改革精神，大力推進(jìn)環(huán)評(píng)審批制度改革，在環(huán)評(píng)審批、監(jiān)管等方面取得了一系列成果和進(jìn)展。

1.1 簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)審批

制定項(xiàng)目豁免名錄。自2012年，浙江省環(huán)保廳陸續(xù)發(fā)布了五批不納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的目錄，共涉及包含民宿、鄉(xiāng)村道路、餐飲等171類小行業(yè)，名錄內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批或備案予以“豁免”。

實(shí)施“區(qū)域環(huán)評(píng)+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”改革?！墩憬∪嗣裾k公廳關(guān)于全面推行“區(qū)域環(huán)評(píng)＋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”改革的指導(dǎo)意見》（浙政辦發(fā)〔2017〕57號(hào)）明確提出[1]，在省級(jí)及以上開發(fā)區(qū)和特色小鎮(zhèn)范圍內(nèi)開展區(qū)域規(guī)劃環(huán)評(píng)，明確6 張規(guī)劃環(huán)評(píng)結(jié)論清單，對(duì)符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要求的項(xiàng)目采取承諾備案、精簡(jiǎn)環(huán)評(píng)內(nèi)容。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2020年底，全省共258個(gè)區(qū)域?qū)嵤┝烁母铮渲虚_發(fā)區(qū)143 個(gè)，近1.1 萬個(gè)項(xiàng)目享受到了改革紅利，改革區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目環(huán)評(píng)數(shù)占總環(huán)評(píng)數(shù)的28%，需要審批的項(xiàng)目占總項(xiàng)目數(shù)的比例約為35%，另65%實(shí)行承諾備案。以浙江上虞區(qū)為例，改革區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目環(huán)評(píng)編制費(fèi)用平均降低1.75 萬元/每個(gè)左右，審批時(shí)間由原先平均編制時(shí)間2 個(gè)月縮短到15 天左右，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)[2]。

探索環(huán)評(píng)新審批模式。新冠肺炎疫情以來，為服務(wù)中小企業(yè)發(fā)展，全省實(shí)施環(huán)評(píng)告知承諾制審批，制定正面清單，簡(jiǎn)化審批流程，2020年全省承諾審批項(xiàng)目環(huán)評(píng)數(shù)占總環(huán)評(píng)審批數(shù)的23%。金華義烏市創(chuàng)新開展小微園企業(yè)“1+X”環(huán)評(píng)審批模式。實(shí)施小微園區(qū)環(huán)評(píng)一次辦理，分級(jí)動(dòng)態(tài)管控，工藝相同的入園企業(yè)不再要求單獨(dú)環(huán)評(píng)審批，為入園企業(yè)減少環(huán)評(píng)文本編制、竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)等費(fèi)用3～5 萬元/家。

1.2 加強(qiáng)環(huán)評(píng)監(jiān)管

強(qiáng)化環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)監(jiān)管和環(huán)評(píng)質(zhì)量復(fù)核工作。為營(yíng)造良好誠(chéng)信自律的環(huán)評(píng)中介市場(chǎng)，近年來，浙江省陸續(xù)出臺(tái)了多個(gè)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)信用考核管理制度文件，2020年全省共實(shí)施編制單位和人員失信記分30 余次。各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算，全力開展環(huán)評(píng)報(bào)告質(zhì)量抽查（復(fù)核）工作，并對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)流域及告知承諾制審批、環(huán)評(píng)承諾備案項(xiàng)目加大抽查比例。

實(shí)施“三線一單”強(qiáng)化宏觀管控。浙江省是全國(guó)第一個(gè)各級(jí)各地“三線一單”均發(fā)布的省份。湖州市作為試點(diǎn)市，在“三線一單”“調(diào)控”下，其資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、項(xiàng)目選址等更趨合理規(guī)范，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量綠色發(fā)展。各市縣均突出差異化管控要求，針對(duì)性地制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，為地方項(xiàng)目準(zhǔn)入提供更精準(zhǔn)明晰的依據(jù)?！叭€一單”應(yīng)用可幫助提高規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批的科學(xué)性，加強(qiáng)源頭把關(guān)和預(yù)防[3]，為環(huán)評(píng)審批下放地方“接得住”提供參考決策。

加強(qiáng)數(shù)字化智慧環(huán)保工作。在國(guó)家環(huán)評(píng)智慧監(jiān)管平臺(tái)的大背景下，浙江省開發(fā)建設(shè)了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保審批系統(tǒng)、排污權(quán)總量監(jiān)管系統(tǒng)等平臺(tái)，形成以審批、服務(wù)、監(jiān)管為主要內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)體系。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保審批系統(tǒng)能實(shí)現(xiàn)省、市、縣環(huán)評(píng)審批信息聯(lián)網(wǎng)，以及污染物排放量、投資額等項(xiàng)目基本信息內(nèi)容的提取和統(tǒng)計(jì)匯總，從而完善環(huán)評(píng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，通過大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+等技術(shù)手段，實(shí)施智能化、精準(zhǔn)化、全流程的環(huán)評(píng)事中事后監(jiān)管[4]；排污權(quán)總量監(jiān)管系統(tǒng)則能實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批、排污權(quán)有償交易、排污許可證管理”三個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)在省、市、縣三級(jí)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部的流轉(zhuǎn)，避免制度執(zhí)行過程中的缺位和越位問題。

1.3 提升環(huán)評(píng)服務(wù)

推進(jìn)環(huán)評(píng)“最多跑一次”改革工作。根據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”主要指標(biāo)要求，通過減少和取消不必要的審批環(huán)節(jié)、容缺受理等方式優(yōu)化審批流程，縮短辦事時(shí)間，簡(jiǎn)化辦事材料，并統(tǒng)一使用電子簽章進(jìn)行審批工作，實(shí)現(xiàn)企業(yè)辦事跑零次。同時(shí)建立“領(lǐng)跑者”制度，浙江省生態(tài)環(huán)境廳定期對(duì)各設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境局從建設(shè)單位委托編制環(huán)評(píng)至出具環(huán)評(píng)批文所需總時(shí)長(zhǎng)、技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估時(shí)間進(jìn)行考核，從而提高服務(wù)效能。

實(shí)施環(huán)評(píng)審批代辦服務(wù)。環(huán)評(píng)審批涉及各部門、處室間內(nèi)部的事項(xiàng)，均由審批職能部門負(fù)責(zé)聯(lián)系并落實(shí)，切實(shí)承擔(dān)代辦職責(zé)，主動(dòng)服務(wù)企業(yè)，不得讓企業(yè)上門分多頭多次匯報(bào)，及時(shí)協(xié)調(diào)處理解決審批中遇到的困難和問題。全省各地均創(chuàng)新代辦服務(wù)機(jī)制，延伸服務(wù)觸角，提升服務(wù)內(nèi)涵。

搭建平臺(tái)提高咨詢服務(wù)工作。全省建立“企業(yè)環(huán)保咨詢?nèi)铡敝贫?，持續(xù)推進(jìn)深化“三服務(wù)”活動(dòng)，為企業(yè)、生態(tài)環(huán)境技術(shù)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)提供點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、面對(duì)面的專業(yè)咨詢服務(wù)，幫助企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)答疑解惑，解決實(shí)際困難。為有效解決企業(yè)反映環(huán)評(píng)中介收費(fèi)貴、服務(wù)差問題，寧波市生態(tài)環(huán)境局奉化分局積極搭建“環(huán)評(píng)集市”，創(chuàng)建生態(tài)環(huán)境部門減力、中介得利、企業(yè)受惠的三贏局面。

2 存在的問題

2.1 制度體系建設(shè)不夠完善

環(huán)評(píng)等各項(xiàng)制度體系建設(shè)有待加強(qiáng)。對(duì)于地方政府實(shí)行簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)內(nèi)容的改革舉措，如“區(qū)域環(huán)評(píng)+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”改革、簡(jiǎn)化公眾參與存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，亟須上位法律法規(guī)的支撐來確保改革有序進(jìn)行。改革的工作難點(diǎn)在于要突破原先的條條框框，制度體系不完善帶來的無法可依將在一定程度上打擊了環(huán)評(píng)改革的積極性，繼而影響改革成效。此外，“三線一單”、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)、排污許可、執(zhí)法監(jiān)管等制度尚未很好銜接，未能形成制度合力，影響了整體效能的發(fā)揮。

2.2 改革成效評(píng)估工作有待加強(qiáng)

環(huán)評(píng)審批制度改革作為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)的重要抓手，取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。浙江省在環(huán)評(píng)放管服工作上也是集中發(fā)力，助推綠色發(fā)展，但缺乏對(duì)部分重點(diǎn)工作如“區(qū)域環(huán)評(píng)+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”改革成效的具體評(píng)估。為推動(dòng)環(huán)評(píng)改革向縱向發(fā)展，有必要開展改革“回頭看”，實(shí)施第三方評(píng)估工作，從評(píng)估中發(fā)現(xiàn)問題解決問題，從而實(shí)現(xiàn)量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

2.3 環(huán)評(píng)服務(wù)質(zhì)量有待提高

從服務(wù)能力上看，審批人員少、業(yè)務(wù)水平不高、審批力量薄弱的狀況尚未得到根本性改變；從服務(wù)形式上看，在“最多跑一次”對(duì)標(biāo)大趕超的形勢(shì)下，部分地方為應(yīng)對(duì)考核，片面追求改革成效，如將承諾時(shí)間壓縮的很短甚至是即辦，可能導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目尤其是重污染高風(fēng)險(xiǎn)等項(xiàng)目環(huán)評(píng)質(zhì)量差、審批把關(guān)不嚴(yán)而準(zhǔn)入的情況。

2.4 各方職責(zé)和管理工作有待強(qiáng)化

建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、審批機(jī)關(guān)、第三方技術(shù)評(píng)估和專家均是環(huán)評(píng)審批過程中不可或缺的參與方。現(xiàn)今的法律法規(guī)、規(guī)章制度均明確了建設(shè)單位的主體責(zé)任，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的直接責(zé)任和審批機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任，但對(duì)評(píng)估單位和專家技術(shù)審查責(zé)任等尚未明確，也未建立完善的考核管理機(jī)制，影響環(huán)評(píng)制度的有效性。

3 建議

3.1 完善制度體系建設(shè)

加快完善相關(guān)法律法規(guī)，破除環(huán)評(píng)改革的體制機(jī)制障礙，盡早使環(huán)評(píng)改革有法可依有理可循，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。建立健全以環(huán)評(píng)制度為主體的源頭預(yù)防體系。要在為環(huán)評(píng)減負(fù)增效、提升內(nèi)涵上下功夫，推動(dòng)工作重心轉(zhuǎn)變。

3.2 加強(qiáng)改革成效評(píng)估

在“放管服”改革的趨勢(shì)下，不斷完善事中事后監(jiān)管、健全監(jiān)管體系、開展改革成效評(píng)估對(duì)穩(wěn)定和深化改革成果十分重要。做好重點(diǎn)改革的深化文章，對(duì)“區(qū)域環(huán)評(píng)+環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”等改革開展第三方評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)論進(jìn)一步研究拓展改革舉措，加大改革紅利。探索繼續(xù)改革空間，總結(jié)可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)，提高簡(jiǎn)政放權(quán)改革效率。

3.3 提高環(huán)評(píng)審批服務(wù)

“放管服”改革的目的不是要放松準(zhǔn)入要求，而是要集中有限的審批力量用于重污染高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的準(zhǔn)入把關(guān)。對(duì)于一些生態(tài)環(huán)境影響或鄰避效應(yīng)明顯、社會(huì)反映較強(qiáng)烈的項(xiàng)目，不能一味追求審批速度，而是要兼顧審批時(shí)效和質(zhì)量。因此要考慮合理設(shè)定重大項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批承諾時(shí)限。另外，加強(qiáng)對(duì)基層審批人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升環(huán)評(píng)服務(wù)意識(shí)和能力。

3.4 明確各方責(zé)任邊界

制定相關(guān)政策文件，厘清環(huán)評(píng)各參與方的責(zé)任邊界，加強(qiáng)技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)和環(huán)評(píng)專家隊(duì)伍的管理，充分發(fā)揮技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)和專家的技術(shù)支撐作用。強(qiáng)化溯源機(jī)制和責(zé)任追究制度，進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)評(píng)源頭預(yù)防作用，避免環(huán)評(píng)審查和審批過程流于形式。