王超鋒

（江蘇海洋大學(xué)文法學(xué)院，江蘇 連云港 222005）

2015年11月3日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，明確提出“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)”的要求。2017年5月23日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會(huì)議則審議通過(guò)了《跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，決定“在我國(guó)京津冀及周邊地區(qū)開展跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)”，從而將跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置提上了日程。為了保障跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置工作的順利實(shí)施，需要對(duì)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題展開研究。對(duì)于跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置，本文認(rèn)為有兩種路徑可選：其一，在不改變?cè)协h(huán)境監(jiān)督管理體制的基礎(chǔ)上通過(guò)增設(shè)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)，本文將其稱為新設(shè)路徑；其二，通過(guò)對(duì)原有環(huán)保機(jī)構(gòu)的整合重組來(lái)實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置目的，本文將其稱為重組路徑。其中，重組路徑意味著要將我國(guó)傳統(tǒng)的環(huán)境管理體制推倒重來(lái)，不僅實(shí)施成本較高，也不利于協(xié)調(diào)環(huán)保機(jī)構(gòu)和地方政府之間的關(guān)系。相較而言，新設(shè)路徑則可以在實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)環(huán)境治理目標(biāo)的同時(shí)不對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)環(huán)境管理體制造成沖擊。在此背景下，本文擬以新設(shè)路徑作為我國(guó)設(shè)置跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的首選路徑，并對(duì)新設(shè)路徑下跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的定位、跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)與原有環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系處理、跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的體系建構(gòu)三個(gè)問(wèn)題展開探討。

1 新設(shè)路徑下我國(guó)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的定位

跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)是一個(gè)具有法定職權(quán)的政府組成部門，還是僅僅由地方政府組建的一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)？這個(gè)問(wèn)題我國(guó)政府和學(xué)界尚未有明確答案，而這也阻礙了跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)程。鑒于此，在設(shè)置跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)之前，需要對(duì)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的地位予以明確界定。當(dāng)前，以我國(guó)現(xiàn)有的政策法規(guī)為基礎(chǔ)，我國(guó)學(xué)界對(duì)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的定位進(jìn)行了解讀。其中，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光認(rèn)為，“跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，又稱區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)，是指在現(xiàn)有中央環(huán)保機(jī)構(gòu)與各省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)之間，再增加一層跨越各省級(jí)行政單元的環(huán)保機(jī)構(gòu)”[1]。據(jù)此，我國(guó)學(xué)者已將跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)明確界定為我國(guó)政府的有機(jī)組成部分，反映出我國(guó)學(xué)界也支持將跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)實(shí)體化的傾向。以此為背景，本文認(rèn)為，新設(shè)路徑下的跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)如同我國(guó)按行政區(qū)劃設(shè)置的環(huán)保機(jī)構(gòu)一樣，其也是享有環(huán)境管理職權(quán)的政府組成部門，而非像聯(lián)席會(huì)議或協(xié)調(diào)小組那樣只是一個(gè)松散的協(xié)調(diào)組織。只不過(guò)與傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)相比，跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)是以環(huán)境區(qū)域作為管轄區(qū)域，而其管轄業(yè)務(wù)也以跨區(qū)域的水污染、大氣污染以及固體廢物的跨界轉(zhuǎn)移等跨行政區(qū)域的環(huán)境事務(wù)為主。

對(duì)于跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立層級(jí)，我國(guó)學(xué)者主張?jiān)谥醒氕h(huán)保機(jī)構(gòu)與各省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)之間建立跨越各省級(jí)行政單元的環(huán)保機(jī)構(gòu)，抑或在省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)與各市級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)之間建立的跨越各市級(jí)行政單元的環(huán)保機(jī)構(gòu)，本文對(duì)此予以贊同[2]。不過(guò)，為了保障上述機(jī)構(gòu)在履行環(huán)境監(jiān)管職能時(shí)做到相互配合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，還應(yīng)對(duì)不同層級(jí)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行明確分工。其中，為了保障跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)在區(qū)域環(huán)境治理中的作用，應(yīng)賦予跨市級(jí)行政單元的環(huán)保機(jī)構(gòu)以具體的跨區(qū)域環(huán)境事項(xiàng)的監(jiān)管權(quán)，從而使其在跨區(qū)域的視野下?lián)?fù)起實(shí)施我國(guó)環(huán)境法規(guī)的職責(zé)。對(duì)于學(xué)者所主張?jiān)O(shè)立的跨越各省級(jí)行政單元的環(huán)保機(jī)構(gòu)，本文則傾向于將其定位為區(qū)域環(huán)境治理的組織協(xié)調(diào)主體，其主要擔(dān)負(fù)著組織協(xié)調(diào)以及引導(dǎo)所轄地區(qū)的區(qū)域環(huán)境治理活動(dòng)，但并不宜直接享有相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管職權(quán)。之所以如此考慮，是因?yàn)榧幢銓⒕唧w的環(huán)境監(jiān)管權(quán)限賦予跨省級(jí)地區(qū)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，但囿于上述機(jī)構(gòu)的數(shù)量有限，其難以承擔(dān)繁重的監(jiān)管任務(wù)。此外，跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的行政位階越高，其從基層獲取監(jiān)管信息的成本也就越大，從而難以保障區(qū)域環(huán)境監(jiān)管活動(dòng)的有效實(shí)施。

2 新設(shè)路徑下我國(guó)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)與原有環(huán)保機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

新設(shè)路徑下所建立的跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)與原有的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)之間是一種并存關(guān)系，二者在環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法領(lǐng)域中分工協(xié)作，共同完成環(huán)境監(jiān)管任務(wù)和環(huán)境執(zhí)法職責(zé)。為了保障二者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，需要對(duì)二者的關(guān)系作出適當(dāng)處理，而這首先有賴于對(duì)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)和傳統(tǒng)環(huán)保機(jī)構(gòu)所各自承擔(dān)的職責(zé)進(jìn)行明晰?？紤]到我國(guó)原有環(huán)保機(jī)構(gòu)主要按照行政轄區(qū)來(lái)履行其環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，而新設(shè)的跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)則按環(huán)境區(qū)域履行其監(jiān)管職能，因而前者主要負(fù)責(zé)行政轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境事務(wù)，后者則主要負(fù)責(zé)跨行政區(qū)域的環(huán)境事宜，二者各司其職并相互配合，共同組成我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管體制。

此外，為了促進(jìn)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)與原有環(huán)保機(jī)構(gòu)的合理分界，在明確跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)以及傳統(tǒng)環(huán)保機(jī)構(gòu)的職責(zé)之外，還應(yīng)對(duì)二者的隸屬關(guān)系作出新的安排。具體來(lái)說(shuō)，在設(shè)置跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)時(shí)，可以借鑒美國(guó)法院系統(tǒng)的設(shè)置體系，將我國(guó)傳統(tǒng)的省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)作為地方政府所屬的環(huán)保機(jī)構(gòu)，上述機(jī)構(gòu)像美國(guó)的州法院系統(tǒng)那樣，依然歸屬地方政府管理，并按照各自所屬政府管轄的行政區(qū)劃履行監(jiān)管職責(zé)；與此相應(yīng)，我國(guó)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)則像美國(guó)聯(lián)邦法院的設(shè)置一樣，其作為環(huán)保部的直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行中央垂直管理，在設(shè)置區(qū)域上也不受行政轄區(qū)的限制，主要依照環(huán)境區(qū)域進(jìn)行安排[3]。

值得一提的是，依照中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年9月印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，當(dāng)前我國(guó)正在開展省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革的探索，這一改革有助于消解地方政府對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的不當(dāng)干預(yù)，對(duì)破除行政區(qū)劃給一體性環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法帶來(lái)的阻隔也有一定的效果。不過(guò)，這一改革路徑依然沒(méi)有突破按行政區(qū)劃設(shè)置環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)模式，而若將這一改革路徑置于建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的大框架之下，則有助于消除其受行政區(qū)劃限制的弊端。這是因?yàn)?，跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)是按照環(huán)境區(qū)域設(shè)置的，因而更能有效突破行政區(qū)劃對(duì)環(huán)境監(jiān)管的限制，無(wú)疑是對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法體制的有益和必要補(bǔ)充。由此可見(jiàn)，若能將省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂管改革與跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置有機(jī)結(jié)合，必能促進(jìn)我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制的優(yōu)化，提升我國(guó)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的效能。

3 新設(shè)路徑下我國(guó)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的層級(jí)安排

如上文所述，為了保障跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)在自身獨(dú)立的前提下實(shí)現(xiàn)與原有環(huán)保機(jī)構(gòu)的有機(jī)統(tǒng)一、和諧共處，我國(guó)應(yīng)參照美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)對(duì)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)置?？紤]到美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)包括聯(lián)邦高等法院、聯(lián)邦上訴法院以及聯(lián)邦地區(qū)法院三個(gè)層級(jí)，我國(guó)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置也可以按照三級(jí)體系進(jìn)行。其中，第一層級(jí)的跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)即為我國(guó)環(huán)保部這一中央環(huán)境保護(hù)行政主管部門，其主要在跨區(qū)域環(huán)境污染執(zhí)法環(huán)節(jié)中起到?jīng)Q策作用，負(fù)責(zé)監(jiān)管和指導(dǎo)下級(jí)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的運(yùn)行，并為下級(jí)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的履責(zé)提供相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)和具體的政策法規(guī)支持。此外，跨省級(jí)行政區(qū)域的環(huán)保機(jī)構(gòu)以及跨市級(jí)行政區(qū)域的環(huán)保機(jī)構(gòu)則分別為我國(guó)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的第二和第三層級(jí)，下文對(duì)此予以具體論述。

第二層級(jí)的跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)是指按照跨省級(jí)區(qū)域的環(huán)境大區(qū)所設(shè)置的跨越各省級(jí)單元的環(huán)保機(jī)構(gòu)。比如，我國(guó)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會(huì)議審議通過(guò)的《跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》所擬定的京津冀地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)就是一個(gè)跨省級(jí)單元的環(huán)保機(jī)構(gòu)。需要指出的是，在建立我國(guó)第二層級(jí)的跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)時(shí)，我國(guó)可將現(xiàn)有的環(huán)保督查中心上升為擁有實(shí)際環(huán)境監(jiān)督管理職權(quán)的主體，以便形成華北、華東、華南、西北、西南、東北六個(gè)大區(qū)的跨地區(qū)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。2017年，原環(huán)保部宣布環(huán)保部華北、華東、華南、西北、西南、東北環(huán)境保護(hù)督查中心由事業(yè)單位轉(zhuǎn)為環(huán)境保護(hù)部派出行政機(jī)構(gòu)，并分別更名為環(huán)境保護(hù)部華北、華東、華南、西北、西南、東北督察局[4]。原環(huán)保部環(huán)境保護(hù)督查中心的這一實(shí)體化傾向與我國(guó)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中的“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)”的要求不謀而合，也印證了將其設(shè)立為跨省級(jí)區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)的可能性。

第三層級(jí)的跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)則是跨市級(jí)區(qū)域的環(huán)保機(jī)構(gòu)，其作為我國(guó)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)體系中的最低層級(jí)，既是我國(guó)基層的跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，也是跨行政區(qū)域環(huán)境事項(xiàng)的主要執(zhí)法主體，在跨行政區(qū)域范圍內(nèi)承擔(dān)實(shí)施我國(guó)環(huán)境法規(guī)的職能。需要指出的是，跨市級(jí)區(qū)域的環(huán)保機(jī)構(gòu)并不必然在省域管轄范圍內(nèi)設(shè)置，與此相反，為了凸顯跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)打破行政區(qū)劃的宗旨，跨市級(jí)區(qū)域的選擇最好立足于跨省際效果，將相鄰省份所屬的市級(jí)管轄區(qū)域作為跨市級(jí)區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)立區(qū)域，以便使其在實(shí)質(zhì)上承擔(dān)起協(xié)調(diào)跨省環(huán)境事務(wù)的職能，從而將生態(tài)環(huán)境部從跨省環(huán)境糾紛的繁瑣事務(wù)中解脫出來(lái)，有助于提升我國(guó)環(huán)境監(jiān)督管理體制的整體效能。