謝宗音，王俊男，鐘雪鴻

廣西是全國重要的木材生產(chǎn)基地，人工林面積約640 萬公頃，居全國第1 位。廣西年木材產(chǎn)量約占全國總產(chǎn)量的30%，其中集體林地面積約占全區(qū)林地總面積的90%以上。妥善處理廣西林權(quán)歷史遺留問題，加快林權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標準化、信息化，推動落實林權(quán)承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要的現(xiàn)實意義。

一、林權(quán)的歷史沿革

中華人民共和國成立以來，我國的土地政策經(jīng)歷了土地改革時期、農(nóng)業(yè)合作社“四固定”時期、林業(yè)“三定”時期、集體林權(quán)制度改革時期以及不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。

1950 年6 月30日，中央人民政府公布施行《中華人民共和國土地改革法》，農(nóng)民分得田地和山林，個人擁有了土地的所有權(quán)，此時土地權(quán)屬分為國家土地所有制和農(nóng)民土地所有制。同時規(guī)定土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。

1981年3月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，全國開展了林業(yè)“三定”工作，主要內(nèi)容是穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山和確定林業(yè)生產(chǎn)責任制。要求堅持以現(xiàn)在的權(quán)屬為基礎(chǔ)，凡是沒有爭議的，都予承認，穩(wěn)定下來不再變動。堅持“誰造誰有，合造共有”的政策，維護國家和集體造林成果，對于明確權(quán)屬的林地要登記造冊發(fā)放山界林權(quán)證。對于歷來就有自留山的社隊，維持自留山，同時造冊、發(fā)證。同時要求劃清自留山與責任山的界限，自留山地所有權(quán)歸集體、林木歸個人所有，而責任山的林地林木所有權(quán)都歸集體，責任戶只有管護責任。同時期，國有林場也在開展林業(yè)“三定”工作，但進展緩慢，主要原因在于合作化及人民公社時期，國有林地被侵占嚴重，權(quán)屬不清。

1989 年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)林業(yè)部《關(guān)于國有林權(quán)證頒發(fā)情況及限期完成發(fā)證工作意見報告的通知》，明確要求發(fā)證最遲不得晚于1990年6 月底。為了按時完成此項工作，地方發(fā)證部門在頒發(fā)山林權(quán)證的工作中，出現(xiàn)了核實查驗林地原有憑證不夠系統(tǒng)、不細致，實地丈量邊界方式粗放、不準確，發(fā)證公告程序不完整、不全面等問題，使得被錯認的林地不能及時更正，未對歷史遺留問題進行全面清理，產(chǎn)生了新的林地糾紛。

2008 年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，要求各級林業(yè)主管部門用5 年左右的時間，建立產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、責權(quán)劃分明確、利益保障嚴格、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、服務(wù)監(jiān)管有效的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度。集體林權(quán)的分配，是在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包的方式落實到集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。

2015年，國家頒布《不動產(chǎn)登記暫行條例》，實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。為適應(yīng)林業(yè)發(fā)展改革需要，解決林權(quán)類不動產(chǎn)登記工作不規(guī)范、不到位等問題，堅持不變不換、物權(quán)法定、便民利民原則，將林權(quán)登記納入不動產(chǎn)登記。2020年6月，自然資源部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范林權(quán)類不動產(chǎn)登記做好林權(quán)登記與林業(yè)管理銜接的通知》，廣西明確分步分批推進林權(quán)類不動產(chǎn)確權(quán)登記工作，妥善解決歷史遺留問題。

二、廣西林權(quán)類不動產(chǎn)登記歷史遺留問題現(xiàn)狀

（一）林地糾紛積重難返

我國的土地制度經(jīng)歷了多次變遷，在歷次改革執(zhí)行過程中對于上一時期遺留的問題，并沒有得到完全、有效處理，造成各時期存在的問題相互疊加、積重難返。各時期形成的權(quán)屬臺賬也缺乏科學有效的管理和留存，當發(fā)生糾紛時常出現(xiàn)舉證難、難舉證或是證據(jù)不夠充分等問題，給政府調(diào)處和法院判決工作帶來了極大的困難。例如國有林場開展的林地回收工作。在“合作化”“四固定”、人民公社時期，當時技術(shù)條件落后，確權(quán)工作粗糙，造成權(quán)屬界線界定不清、權(quán)屬臺賬證據(jù)不充分，導(dǎo)致國有林場林地被侵占現(xiàn)象嚴重，造成了林農(nóng)在林場實際經(jīng)營的事實，各方權(quán)益主張無法得到充分保障。加上林業(yè)“三定”時期以來沒有對之前的歷史遺留問題進行梳理和解決，造成了林場林地被長期占有，糾紛不斷。據(jù)林業(yè)部門統(tǒng)計，廣西全區(qū)被侵占的國有林地約11.86 萬公頃，截至2020 年底已回收8.07 萬公頃，仍有3.85 萬公頃未收回。

（二）權(quán)屬交叉重疊

在全區(qū)已開展的林權(quán)類不動產(chǎn)相關(guān)工作中，普遍存在全民與集體所有權(quán)交叉重疊、集體林權(quán)與集體土地承包經(jīng)營權(quán)交叉重疊、集體林權(quán)與國有林地使用權(quán)交叉重疊的問題。造成權(quán)屬交叉重疊的主要原因有：一是機構(gòu)改革前，各部門按照土地資源類型不同和職責分工不同對不動產(chǎn)實行分散登記，各部門間數(shù)據(jù)成果共享率低、協(xié)調(diào)溝通不到位，工作開展前沒有合理劃定各類土地資源邊界，導(dǎo)致工作全面鋪開后出現(xiàn)兩權(quán)交叉重疊現(xiàn)象；二是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前各時期開展的確權(quán)工作方法粗糙，沒有嚴格履行相關(guān)權(quán)利人相互指界確認的要求，導(dǎo)致在發(fā)生權(quán)屬糾紛時缺乏有力的權(quán)屬證明材料；三是受限于歷史和測量技術(shù)手段落后等原因，早期四至邊界的測量手段都是基于1 ∶1 萬地形圖進行人工勾繪，使用羅盤儀確定方位加上邊界文字描述來確認邊界，不可避免地造成邊界間交叉重疊。

（三）地類沖突

改革開放以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展、不同時期國家對土地開發(fā)和保護的政策調(diào)整，群眾對土地的各類需求也不斷發(fā)生變化，因土地用途不一致造成的問題主要表現(xiàn)在：一是林地與耕地范圍邊界不清；二是林地和建設(shè)用地范圍不清。機構(gòu)改革前各部門對土地利用類型認定標準不一，造成區(qū)域劃分不一致，各部門按照自己的利用標準開展土地發(fā)證工作。此外，不同時期國家對土地開發(fā)和保護的政策不同，同一區(qū)域內(nèi)林地和耕地處在一個動態(tài)調(diào)整的狀態(tài)，例如為保障重大項目的農(nóng)轉(zhuǎn)用項目、退耕還林等。動態(tài)調(diào)整的地類未在林地、耕地日常不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)中同步或及時更新，造成地類沖突。

三、化解建議

（一）“三個有利于”調(diào)解林權(quán)糾紛

正確解決林權(quán)糾紛，應(yīng)當綜合考慮歷史和現(xiàn)實狀況，積極疏導(dǎo)、充分協(xié)商，遵循有利于安定團結(jié)、有利于生產(chǎn)生活、有利于經(jīng)營管理的原則，實事求是地依據(jù)各個時期的有關(guān)歷史資料，結(jié)合當時實行的法律、法規(guī)以及土地政策進行綜合分析、合理判斷。林地糾紛大多數(shù)缺乏有效證據(jù)，或是已有證據(jù)缺少推敲，特別是在國家政策調(diào)整過程中，土地權(quán)屬發(fā)生多次變更，很多情況下需要調(diào)處機構(gòu)依法行使行政自由裁量權(quán)。各調(diào)處機構(gòu)在行使自由裁量權(quán)時，要遵循合法性、合理性原則，正確引用法律、法規(guī)；兼顧保護當事人合法權(quán)益、保護土地資源和合理開發(fā)利用原則；同時還要全面了解我國不同歷史時期有關(guān)土地法律、法規(guī)、規(guī)章、政策以及歷次土地改革的實質(zhì)和特點，了解風土民情，尊重歷史，正視現(xiàn)實，結(jié)合歷史以來當事人的有效經(jīng)營管理事實，從有利于國家建設(shè)、有利于生產(chǎn)生活、有利于管理和利用的角度來處理爭議，從法律、政策和思想上解決矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定。

（二）合理合規(guī)妥善處理權(quán)屬與地類問題

當前，我國實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，原分散在各部門的登記信息逐步歸集到自然資源主管部門。在認定不同類型的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)成果時，要綜合運用個別審查、比較印證以及綜合分析相結(jié)合的方法，不能一味認定或者否定某個時期某個部門頒發(fā)的權(quán)源材料，需要充分研判，兼顧各方利益，充分銜接各部門認定的成果。同時，制定與現(xiàn)行改革配套的制度，采取科學合理劃定各類自然資源類型邊界的方法，妥善處理地類沖突問題，既要保障現(xiàn)有耕地的質(zhì)量和數(shù)量，又要保障森林林木保有量和林農(nóng)的切身利益。做好林權(quán)不動產(chǎn)常態(tài)化更新工作，重點對歷史遺留問題中林轉(zhuǎn)用配套銜接處置問題加快制定處置辦法，妥善處理林地性質(zhì)變化等問題。

（三）系統(tǒng)推進林權(quán)登記管理信息化、實效化

針對當前廣西歷史林權(quán)登記情況復(fù)雜的現(xiàn)狀，自然資源主管部門要結(jié)合林業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展的實際，合理制定長期、穩(wěn)定、科學的工作方案與辦法，切實保障林權(quán)類不動產(chǎn)確權(quán)登記常態(tài)化運行。

一是要積極開展林權(quán)類不動產(chǎn)登記歷史存量數(shù)據(jù)整合與成果分類處置，實現(xiàn)已有林權(quán)成果信息化，保障林權(quán)業(yè)務(wù)登記常態(tài)化、管理信息化。同時，系統(tǒng)開展林權(quán)歷史發(fā)證成果質(zhì)量評估分析，重點評估數(shù)據(jù)準確性、程序可行性、林地分配合理性、林權(quán)發(fā)證完成情況，制定數(shù)據(jù)整合質(zhì)量問題清單，并在此基礎(chǔ)上，科學分類處置原林權(quán)發(fā)證成果。對于原林地分配合理、程序完整，但因四至不準等原因無法有效使用的，按照“缺什么補什么、錯什么改什么”的原則，采取“來一宗辦一宗”或者整村推進、集中開展的方式完善原發(fā)證成果；對于原林地方案分配不合理（漏分配）、程序不完整，并且已影響地區(qū)林權(quán)登記業(yè)務(wù)正常開展的，在同地方有關(guān)部門與村委充分溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，對歷史發(fā)證成果進行系統(tǒng)回收糾正，并按照不動產(chǎn)登記程序開展成果首次登記或更正登記。

二是要充分顯化林權(quán)價值。調(diào)動民眾參與的積極性，充分銜接林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，制定林權(quán)不動產(chǎn)登記與林木采伐、生態(tài)補償與管護補助的領(lǐng)取機制，不斷強化以林權(quán)證作為流轉(zhuǎn)管理、抵押貸款、保險保障的集體林業(yè)管理與服務(wù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與銜接應(yīng)用，以此突出林權(quán)登記的良好氛圍與價值實效，激發(fā)林農(nóng)參與林權(quán)調(diào)查登記的積極性和主動性，從而穩(wěn)步有序推動林權(quán)不動產(chǎn)登記工作，助力林權(quán)歷史遺留問題的有效化解。

三是要立足林業(yè)高效合理利用與長遠健康發(fā)展，在林權(quán)登記常態(tài)化中，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，積極采取林地“小并大”“多合一”“確權(quán)確股不確地”等登記方式，保障林地快速落界、林業(yè)合理發(fā)展；積極研究與推廣電子簽章的互聯(lián)網(wǎng)林權(quán)登記流程，充分利用移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)與自治區(qū)企業(yè)電子印章管理辦法等，豐富林權(quán)登記方式，提升林權(quán)登記效率與服務(wù)水平。

鑒于廣西林權(quán)地形復(fù)雜、界線難辨、體量巨大等實際情況，僅憑單一的地籍調(diào)查方式或者單純依靠專業(yè)技術(shù)人員開展林權(quán)登記調(diào)查，既不能較好地保障調(diào)查，也不能降低工作成本，難以長期、快速地支撐林權(quán)地籍調(diào)查，不利于林權(quán)歷史遺留問題的化解，也不利于林權(quán)類不動產(chǎn)登記常態(tài)化工作。因此，需要結(jié)合實際，充分利用資源，多措并舉地制定行之有效的林權(quán)地籍調(diào)查方法。一是針對廣西喀斯特地貌以及灌木林與天然林等自然林區(qū)的現(xiàn)狀，豐富林權(quán)地籍調(diào)查方法，充分運用衛(wèi)星遙感、無人機攝影等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，構(gòu)建與林區(qū)地形1∶1 還原、影像分辨率優(yōu)于0.5 米的實景三維模型，實現(xiàn)林農(nóng)足不出戶可“看圖指界”，輔助不動產(chǎn)登記部門開展內(nèi)業(yè)快速核實調(diào)查，確保林權(quán)登記的效率與質(zhì)量。二是創(chuàng)新林權(quán)地籍調(diào)查方式，深化北斗導(dǎo)航定位、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)應(yīng)用，構(gòu)建全民可參與、操作簡捷的調(diào)查保障體系，實現(xiàn)林權(quán)地籍調(diào)查成果全流程、標準、快速、批量輸出的功能，以此支撐全民參與的創(chuàng)新林權(quán)地籍調(diào)查方式，推動“林農(nóng)事，林農(nóng)辦”，提升林農(nóng)林權(quán)登記的參與感和認同感，同時化解當前林權(quán)調(diào)查成本高、調(diào)查難等問題。三是優(yōu)化林權(quán)地籍調(diào)查規(guī)范，突出不動產(chǎn)調(diào)查登記的實效。與當前最新的國土空間規(guī)劃用途管制、自然資源調(diào)查監(jiān)測及國土變更登記調(diào)查等數(shù)據(jù)銜接，指導(dǎo)前期分析與調(diào)查核實，實現(xiàn)權(quán)籍調(diào)查成果的準確采集與有效判定，簡化林權(quán)地籍調(diào)查內(nèi)容，在調(diào)查要求或者內(nèi)容等方面進行合理簡化，以此提升林權(quán)地籍調(diào)查效率。