凌干

（國家稅務(wù)總局長沙市稅務(wù)局，湖南 長沙 410007）

固定資產(chǎn)是行政事業(yè)單位實現(xiàn)基本職能的重要物質(zhì)前提，它直接關(guān)乎單位內(nèi)部運轉(zhuǎn)、公務(wù)職能履行的成效。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，事業(yè)單位固定資產(chǎn)無論在數(shù)量還是在價值上都實現(xiàn)了飛躍，而資產(chǎn)的使用又是一種消耗行為。因此，確保資產(chǎn)的安全、防止資產(chǎn)流失、實現(xiàn)資產(chǎn)的保值以及提高資產(chǎn)的使用效率是行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的目標。

內(nèi)部控制不僅是一項基礎(chǔ)的管理工作，更是完善制度設(shè)計的基本要求。為了能夠更好地將內(nèi)部控制發(fā)揮出效能，提升行政事業(yè)單位的內(nèi)控水平，加大對廉政建設(shè)的力度，財政部在2012年底專門制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，明確要求將其在全國范圍內(nèi)推行實施。管理和控制固定資產(chǎn)成效的好與壞，與相關(guān)服務(wù)所帶來的社會影響有直接關(guān)系，對完善公共財政、推進行政管理體制改革和全面加強國有資產(chǎn)管理有重大意義。行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的最終目標是在固定資產(chǎn)管理和使用等各項業(yè)務(wù)中，要防范和控制其偏差與流失，保證固定資產(chǎn)的安全，使得國有資產(chǎn)在資源配置和資產(chǎn)運營方面提升效率。

鑒于行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)及其內(nèi)部控制的重要性，本文依據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標和原則，對固定資產(chǎn)內(nèi)部控制管理中現(xiàn)存的問題加以歸納，進而深入分析其形成原因，在此基礎(chǔ)上針對問題提出策略建議，希望能對我國行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)內(nèi)部控制工作的改善提供借鑒和幫助。

一、行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)內(nèi)部控制存在的問題及成因

（一）固定資產(chǎn)內(nèi)控意識與能力薄弱

1.行政單位的特殊性導(dǎo)致固定資產(chǎn)內(nèi)控意識不強

單位內(nèi)部的固定資產(chǎn)管理人員和普通員工對固定資產(chǎn)管理的重視程度不夠，資產(chǎn)管理的意識不強。一是不夠重視固定資產(chǎn)的內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位沒有類似企業(yè)對自身的經(jīng)營成本、收益情況、利潤情況極度重視、全盤細致考慮的內(nèi)在動力，導(dǎo)致資產(chǎn)內(nèi)部控制的主動性不夠。二是固定資產(chǎn)使用效率低，損失和浪費的現(xiàn)象嚴重。普遍存在“重使用、輕保管”的思想，單位的公共財產(chǎn)沒有受到應(yīng)有的愛護。單位各部之門間寧愿閑置資產(chǎn)也不愿共享，這就容易導(dǎo)致重復(fù)配置資產(chǎn)，影響資產(chǎn)的整合，降低了資產(chǎn)的使用效率。三是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)隸屬于國家，不歸單位所有，單位只具有占有使用權(quán)，廣大干部職工對單位固定資產(chǎn)合理使用、依法管理、處置規(guī)范的意識不足。

2.部門間配合乏力

行政事業(yè)單位相關(guān)固定資產(chǎn)的內(nèi)部約束機制不夠健全，各部門之間因為交叉管理容易產(chǎn)生漏洞。固定資產(chǎn)的賬務(wù)往來通常由財務(wù)部門監(jiān)管，而其日常使用則由使用部門負責，兩個部門之間常常缺乏有效協(xié)調(diào)。固定資產(chǎn)在采購、入冊、查驗、入庫、調(diào)撥、使用、減損、報廢、處置等環(huán)節(jié)，各部門權(quán)責混亂，這將導(dǎo)致固定資產(chǎn)少登記、漏登記、家底不清、賬實不符等情況的出現(xiàn)；固定資產(chǎn)難以確保價值完整、資產(chǎn)安全。

3.缺乏培訓(xùn)教育，內(nèi)控勝任能力不足

固定資產(chǎn)管理人員專業(yè)能力不強，嚴重制約著整個單位內(nèi)控水平的提高。一是不健全的管理體制會導(dǎo)致非統(tǒng)一化的資產(chǎn)管理人員隊伍，資產(chǎn)使用部門的管理人員大部分是行政人員兼職，并非全職，需要承擔除固定資產(chǎn)管理外的其他行政事務(wù)，精力不足。加上工作崗位的頻繁輪換，不熟悉資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理的情況就更常發(fā)生了。二是因為其缺乏相應(yīng)的專業(yè)基礎(chǔ)與能力，又加之很少對其進行相應(yīng)的業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)教育，相關(guān)的固定資產(chǎn)管理政策不能很好地執(zhí)行與落實，單位的固定資產(chǎn)管理的制度未能發(fā)揮該有的效果。出現(xiàn)應(yīng)建賬的不建，應(yīng)登記賬簿的不登記，應(yīng)按規(guī)定上報核銷的不上報等現(xiàn)象。

（二）固定資產(chǎn)內(nèi)控制度不夠完善

1.內(nèi)控崗位設(shè)置不合理

行政事業(yè)單位一般沒有單獨的固定資產(chǎn)管理部門，固定資產(chǎn)內(nèi)控的權(quán)利分散在財務(wù)部門、后勤部門和信息中心等。為了管理方便，節(jié)約管理人員，有些固定資產(chǎn)的管理崗位出現(xiàn)了不相容的崗位由一人兼職的情況，造成內(nèi)部控制的基礎(chǔ)不牢固。例如，對驗收的過程中未能嚴格把關(guān)。在引入固定資產(chǎn)時，事業(yè)單位要嚴格執(zhí)行驗收程序，在填寫驗收單據(jù)時，資產(chǎn)保管部門要認真，一份交固定資產(chǎn)管理員，一份自己留存，還有一份要交給單位的財務(wù)部門進行歸檔，從而保證固定資產(chǎn)登記的合理性，但是在實際的操作過程中因為一人多崗，該部分內(nèi)控制度未能很好地執(zhí)行。

2.內(nèi)部控制的具體制度不健全

按照有關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)單位應(yīng)當結(jié)合單位的實際運行情況，制定相應(yīng)的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度，針對具體的業(yè)務(wù)流程擬定相對應(yīng)的風(fēng)險控制措施，但是很多單位在建立了內(nèi)部控制程序及相關(guān)機制的情況下，未能夠很好地執(zhí)行。一是因為領(lǐng)導(dǎo)層對固定資產(chǎn)的內(nèi)控重視程度不足，導(dǎo)致了在內(nèi)控制度的設(shè)計過程中，并未指定專門機構(gòu)或者專門人員建立追蹤式的全程化管理。同時在資產(chǎn)配置、調(diào)配、使用、處置等各個環(huán)節(jié)中互不相容的崗位之間并沒有建立起相互獨立卻又相互牽制的控制制度。二是內(nèi)部控制的程序不嚴格。如固定資產(chǎn)的使用人員和管理人員在調(diào)動時缺少必要的交接手續(xù)，這將造成固定資產(chǎn)管理上的職責不明晰，導(dǎo)致資產(chǎn)不必要的流失。

3.預(yù)算制度不完善

首先預(yù)算制度未能夠很好地建立，一方面，固定資產(chǎn)未有很好地納入預(yù)算體系，存在著一些重視經(jīng)費預(yù)算，輕視固定資產(chǎn)預(yù)算的情況。另一方面，預(yù)算的編制過程不科學(xué)，沒有零基預(yù)算的理念，只是在上年的情況上對本年的預(yù)算進行粗略的變動，未能與本處室的業(yè)務(wù)需求相聯(lián)系。最后在固定資產(chǎn)的實際管理過程中因為預(yù)算約束的不嚴厲，預(yù)算控制的各個流程未能很好地進行考核和控制，導(dǎo)致預(yù)算制度流于形式。其次，財政部門未能夠?qū)潭ㄙY產(chǎn)預(yù)算進行很好的監(jiān)管。對行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)購置的合理性、必要性，以及固定資產(chǎn)購買后的使用與處置情況重視程度不夠。

4.風(fēng)險控制機制欠缺

風(fēng)險控制制度是內(nèi)部控制制度的重要組成部分。關(guān)系到整個內(nèi)控體系功能的實現(xiàn)和內(nèi)控水平的提高。首先缺乏風(fēng)險管理的意識。風(fēng)險控制應(yīng)該貫穿于行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的每一個環(huán)節(jié)，而目前行政事業(yè)單位因為不需要直接面對成本與收益的考核，缺乏對固定資產(chǎn)風(fēng)險管理的意識，未能夠建立起較為完善的風(fēng)險管理的制度。其次缺乏風(fēng)險管理的組織和制度保障。而風(fēng)險管理制度的建設(shè)對固定資產(chǎn)的內(nèi)部管理尤為重要，因為即使是行政事業(yè)單位，在固定資產(chǎn)的采購、使用、處置等管理過程中難免會碰到一些不確定性，而這些不確定性又會影響固定資產(chǎn)的配置使用，一方面導(dǎo)致固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的制度不健全，固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的制度不能夠很好地落實。另一方面缺乏風(fēng)險防范的意識，很有可能導(dǎo)致行政事業(yè)單位對未來的事項缺乏預(yù)期和管控，當風(fēng)險發(fā)生時，不能夠很好地應(yīng)對，導(dǎo)致固定資產(chǎn)的使用不能夠有預(yù)期、有規(guī)劃的環(huán)境中進行，固定資產(chǎn)使用的效率難以提高。

（三）固定資產(chǎn)內(nèi)控環(huán)節(jié)間信息溝通不暢

1.電子管理系統(tǒng)不完善

現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的形勢錯綜復(fù)雜，依靠以前紙質(zhì)賬簿，人工處理的做法已經(jīng)不能適應(yīng)固定資產(chǎn)管理的新要求。而行政事業(yè)單位在固定資產(chǎn)內(nèi)控信息化程度較低。一方面造成固定資產(chǎn)內(nèi)控人員束縛在日常的繁雜工作中，重復(fù)性的工作、效益較低的工作比較多。另一方面缺乏信息化的手段，導(dǎo)致工作的效率不高，內(nèi)控人員很難對所述的固定資產(chǎn)進行全方位的了解，很難對固定資產(chǎn)的使用過程進行及時地把控，導(dǎo)致一些處室固定資產(chǎn)閑置，一些處室固定資產(chǎn)緊張，一些固定資產(chǎn)需要進行維護而未能及時保養(yǎng)的情況，進而導(dǎo)致固定資產(chǎn)管理的相關(guān)工作無法順利地開展。

2.固定資產(chǎn)部門內(nèi)控職能銜接不到位

首先，因為缺乏操作性較強、實用價值較高的信息管理系統(tǒng)的支持，無法對固定資產(chǎn)進行常態(tài)化的監(jiān)控，導(dǎo)致內(nèi)控制度缺乏有力的執(zhí)行能力，不能很好地提高固定資產(chǎn)的內(nèi)控水平。其次，固定資產(chǎn)相關(guān)的信息不公開，缺乏廣大干部的監(jiān)督，從而導(dǎo)致參與固定資產(chǎn)處置的上下部門未能夠提高責任感，管理職能的銜接不到位。

（四）固定資產(chǎn)內(nèi)控的監(jiān)督力度不足

1.績效考評標準不規(guī)范

行政事業(yè)單位因為其自身的特殊性，缺乏對固定資產(chǎn)內(nèi)控有效的考核和激勵機制。行政事業(yè)單位首要目標是服務(wù)與公共需求，參與社會管理，對其的行政管理的成本沒有很好的考量機制，單位運行的成本未能很好地體現(xiàn)。因為對成本控制的不重視，導(dǎo)致缺乏全面的落實到個人的績效考核標準，從而導(dǎo)致固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的好壞程度，固定資產(chǎn)的成本高低，并未與個人的利益相關(guān)，造成了固定資產(chǎn)能多占用就多占用，導(dǎo)致了大量固定資產(chǎn)的閑置和浪費。

2.主體責任追究乏力

行政事業(yè)單位關(guān)于固定資產(chǎn)的績效考核機制還不夠完善，缺乏相應(yīng)的考核到人、到每個事項的全面完善的績效考核體系。未有對從單位主要負責人，單位主要分管領(lǐng)導(dǎo)，各個部門負責人，固定資產(chǎn)的使用人員等全方位的固定資產(chǎn)考核指標，導(dǎo)致缺乏從制度上強化固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的監(jiān)控。相關(guān)績效考核未能很好地落到實處，未能夠很好地與單位的內(nèi)控目標與內(nèi)控流程相契合，因此固定資產(chǎn)內(nèi)部控制和管理的效率無從談起。

二、完善行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的建議

（一）夯實固定資產(chǎn)內(nèi)控的意識和能力基礎(chǔ)

1.提高產(chǎn)權(quán)意識，增強固定資產(chǎn)內(nèi)控的主動性

增強行政事業(yè)單位廣大干部的國有固定資產(chǎn)所有者的產(chǎn)權(quán)意識，加強績效考核和財政監(jiān)督制度。改變以往“重經(jīng)費，輕資產(chǎn)”的固定資產(chǎn)管理意識，增強廣大干部的關(guān)注和參與固定資產(chǎn)內(nèi)控的主動性。

2.提高固定資產(chǎn)內(nèi)控人員勝任能力

通過宣傳培訓(xùn)，提高資產(chǎn)內(nèi)控人員勝任能力。選擇有一定財務(wù)知識、責任感強、熟悉固定資產(chǎn)內(nèi)控及業(yè)務(wù)流程的人員充實到固定資產(chǎn)管理隊伍中，并且保持人員隊伍相對穩(wěn)定；定期和不定期地組織固定資產(chǎn)內(nèi)控業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，切實提高固定資產(chǎn)管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)；組織到做得好的單位學(xué)習(xí)管理經(jīng)驗等，不斷提高固定資產(chǎn)管理水平。

（二）完善固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度

1.完善內(nèi)控管理組織體系

健全固定資產(chǎn)內(nèi)部控制管理組織體系至關(guān)重要。該體系各個部門之間應(yīng)職責分明，監(jiān)督管理委員會負責監(jiān)管、歸口管理部門負責統(tǒng)籌、資產(chǎn)使用部門把控日常管理，并職責具體到人，確立資產(chǎn)管理員和使用人負責制。最終實現(xiàn)各部門動態(tài)聯(lián)動，形成科學(xué)合理、規(guī)范有序的組織體系。

2.構(gòu)建完善的固定資產(chǎn)風(fēng)險制度

首先，健全固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的風(fēng)險控制機制。固定資產(chǎn)的風(fēng)險把控，是指對其潛在風(fēng)險予以事前防范、對重大風(fēng)險進行重點管理、對內(nèi)部和外部影響因素全面監(jiān)控。在風(fēng)險識別前、風(fēng)險暴露時、風(fēng)險處理后都能形成系統(tǒng)的風(fēng)險應(yīng)對機制。

其次，完善固定資產(chǎn)管理中的風(fēng)險防范。加強固定資產(chǎn)預(yù)算環(huán)節(jié)、采購和驗收環(huán)節(jié)、固定資產(chǎn)領(lǐng)用、固定資產(chǎn)保管和使用、固定資產(chǎn)處置等環(huán)節(jié)的風(fēng)險防范。依托信息化手段，對各個環(huán)節(jié)相關(guān)責任的主體責任人進行詳盡細致的了解。

最后，完善固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的流程設(shè)計。建立以下三方面固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度：崗位責任控制；授權(quán)審批控制和使用人責任控制。將固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度分解到固定資產(chǎn)管理的各個流程，具體而言，可細分為：固定資產(chǎn)預(yù)算編制、固定資產(chǎn)取得、固定資產(chǎn)驗收入庫、固定資產(chǎn)日常使用、固定資產(chǎn)日常維護、固定資產(chǎn)定期清查、固定資產(chǎn)報廢處置和固定資產(chǎn)處理轉(zhuǎn)移等各個環(huán)節(jié)。

（三）加強固定資產(chǎn)內(nèi)控管理的信息化建設(shè)

積極利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建立固定資產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)信息平臺，對行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)預(yù)算、配置、使用、處置等全流程進行透明化管理。通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺，發(fā)布并及時更新固定資產(chǎn)管理制度與相關(guān)流程，讓全局機關(guān)干部能及時了解、學(xué)習(xí)固定資產(chǎn)的相關(guān)政策，讓新接手固定資產(chǎn)管理的人員能迅速掌握相關(guān)制度，進入角色。通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺，切實履行信息公開的要求，將有關(guān)行政單位資產(chǎn)全過程管理信息及時公布在信息平臺上，可以使相關(guān)方面的人員及時了解固定資產(chǎn)歷史和現(xiàn)在的狀況，依托固定資產(chǎn)信息的公開透明，可以使固定資產(chǎn)的使用處置更加合理合規(guī)，減少固定資產(chǎn)的流失。對固定資產(chǎn)閑置和固定資產(chǎn)緊張的狀況有一個清晰的了解，并依托信息平臺實現(xiàn)固定資產(chǎn)在各個處室之間的調(diào)劑使用，提高財政資金的配置效率。

三、結(jié)束語

內(nèi)部控制制度對優(yōu)化固定資產(chǎn)管理的使用效率，提高公共財政配置效率起著十分重要的作用。本文研究發(fā)現(xiàn)必須根除造成固定資產(chǎn)內(nèi)控制度不完善的深層次原因才能夠建立起合理的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的制度，以促進固定資產(chǎn)的使用效率，增強公共財政的配置效率，從而進一步增強提高行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)內(nèi)控機制策略的實踐價值。