彭迎

（中國兵器工業(yè)信息中心，北京 100089）

全面預(yù)算管理，就是以預(yù)算為手段，統(tǒng)籌單位內(nèi)外部的各種資源，包括財務(wù)的以及非財務(wù)的，進行科學、合理的配置，以完成既定的經(jīng)營目標，同時實現(xiàn)計劃、協(xié)調(diào)、控制、評價等諸多功能，是企業(yè)內(nèi)部控制最為重要的應(yīng)用之一，其核心地位和作用逐漸突顯。近年來，為了保證科研活動的順利開展，科研事業(yè)單位在科學研究方面的投入不斷增長，開始大力推行全面預(yù)算管理，以防范科研資金在使用過程中出現(xiàn)的風險，確保對科研經(jīng)費做到有效管理和運用。

一、科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理的重要性

（一）提升內(nèi)部管理水平

全面預(yù)算管理的理念強調(diào)，在預(yù)算的編制和實施過程中，要體現(xiàn)三個層次的全面，即全方位、全過程以及全員參與：科研事業(yè)單位的科研、科研管理、財務(wù)管理等各項活動，人、財、物各個方面，都要納入預(yù)算管理；科研、科研管理、財務(wù)管理活動的事前、事中和事后都要納入預(yù)算管理；單位的全部員工都應(yīng)當參與預(yù)算的編制和實施，全面預(yù)算管理的責任主體不只是單位內(nèi)部各職能部門和業(yè)務(wù)部門，也不僅僅是單位的主要領(lǐng)導(dǎo)和職能部門、業(yè)務(wù)部門的部門負責人，還包括在基層崗位工作的普通員工。因此，從本質(zhì)上來看，全面預(yù)算管理是一種有效的工具，科研事業(yè)單位可以利用其開展內(nèi)部管理控制，在這個過程中，單位內(nèi)部各部門加強了溝通和協(xié)同，減少了矛盾和沖突，提高了效率，提升了單位內(nèi)部管理水平。

（二）促進業(yè)財融合

全面預(yù)算管理的融合性原則要求單位全面預(yù)算管理要以業(yè)務(wù)為先導(dǎo)、以財務(wù)為協(xié)同。科研事業(yè)單位遵循融合性原則要求，就是要以科研業(yè)務(wù)活動為先導(dǎo)、以財務(wù)管理活動為協(xié)同，即在財務(wù)管理活動的各個領(lǐng)域、科研管理活動的各個環(huán)節(jié)、科研活動的各個階段，都嵌入預(yù)算管理的理念，這樣能夠?qū)⒖蒲谢顒娱_展與財務(wù)管理活動建立連接：業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門共同參與預(yù)算編制等管理工作，業(yè)務(wù)信息和財務(wù)信息實現(xiàn)共享，有效推進業(yè)財融合。

（三）加強科研經(jīng)費監(jiān)管

伴隨著國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的實施，科研事業(yè)單位爭取到的科研經(jīng)費規(guī)模不斷擴大，而且經(jīng)費的來源渠道也多種多樣，經(jīng)費管理的難度逐年增加。同時，經(jīng)費撥付部門對經(jīng)費使用情況開展的審計監(jiān)督、檢查的力度逐漸加大，特別是對科研項目中期檢查和結(jié)題驗收審計的頻率更高、范圍更廣?？蒲惺聵I(yè)單位推行全面預(yù)算管理，全面覆蓋科研活動的各個階段，能夠?qū)崿F(xiàn)對科研項目的全過程管控，特別是從預(yù)算編制、執(zhí)行到考核的環(huán)節(jié)，使科研資金的使用做到規(guī)范化、透明化，進而顯著提升科研經(jīng)費的管理水平。

（四）完善監(jiān)督與考核

通過全面預(yù)算形成的預(yù)算方案，即是科研事業(yè)單位年度的經(jīng)營目標，經(jīng)過預(yù)算編制的過程，年度經(jīng)營目標被明確為各責任部門的具體目標。同時，年度經(jīng)營目標和各責任部門的具體目標也就成了監(jiān)督和考核的標準：對照預(yù)算，可以監(jiān)控單位的年度經(jīng)營目標的實現(xiàn)程度和經(jīng)營狀況；通過將實際執(zhí)行的結(jié)果與預(yù)算對比，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)營管理過程中存在的問題和風險，做出及時調(diào)整或修正；通過比較實際結(jié)果與預(yù)算標準，可以考核相關(guān)部門或人員的績效。

二、科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理的特點

（一）預(yù)算理念全員參與

當前，對于預(yù)算管理，存在一些錯誤的認識，最為普遍的看法是將預(yù)算管理工作直接對應(yīng)到財務(wù)部門。全面預(yù)算管理理念倡導(dǎo)全員參與，除了財務(wù)部門以外，其他職能部門和業(yè)務(wù)部門也應(yīng)積極參與到全面預(yù)算管理工作當中，也就是說，單位所有的員工都要有預(yù)算管理的意識。全面預(yù)算管理的“全員”參與，要求單位內(nèi)部各部門、各崗位，上至單位的主要領(lǐng)導(dǎo)，下至基層的普通員工，都必須參與全面預(yù)算管理工作。

（二）業(yè)務(wù)范圍全面覆蓋

全面預(yù)算管理的關(guān)注點不僅僅是日常的經(jīng)營活動，也包括投融資活動，即把一個單位的各種經(jīng)濟活動統(tǒng)統(tǒng)納入其中。全面預(yù)算管理的第二層含義體現(xiàn)為“全方位”，在科研事業(yè)單位中，所有的經(jīng)濟活動，囊括科研、投資、財務(wù)管理等各項活動，以及人、財、物各項資源，采購、科研各個環(huán)節(jié)，都應(yīng)該納入全面預(yù)算管理。

（三）管理流程全程跟蹤

預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核，是談到預(yù)算管理時，被提及頻率最高的三項預(yù)算管理基本活動。除此之外，全面預(yù)算管理還涵蓋預(yù)算審批、控制、調(diào)整、監(jiān)督等一系列活動?？蒲惺聵I(yè)單位根據(jù)預(yù)算目標匯總編制預(yù)算方案，經(jīng)審批成為年度預(yù)算方案，至此，并不意味著預(yù)算管理活動結(jié)束，全面預(yù)算管理還要求對預(yù)算的執(zhí)行過程進行密切的監(jiān)控，并通過預(yù)算考核等手段促進預(yù)算目標的完成，最終實現(xiàn)單位的發(fā)展戰(zhàn)略。全面預(yù)算管理的“全過程”，體現(xiàn)在各項經(jīng)濟活動的事前、事中和事后都應(yīng)納入全面預(yù)算管理。

三、科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理存在的問題

（一）全面預(yù)算管理意識薄弱

第一，單位主要領(lǐng)導(dǎo)對全面預(yù)算管理存在認知偏見，未予以全面預(yù)算管理充分的重視，沒有將全面預(yù)算管理提升到戰(zhàn)略的高度，沒有在單位內(nèi)部達成對于全面預(yù)算管理的共識。第二，部分領(lǐng)導(dǎo)、員工對全面預(yù)算管理的認識比較片面或者存在誤區(qū)，認為只是財務(wù)部門的工作，其他部門的參與度、配合度均不高，預(yù)算編制人員和執(zhí)行人員之間相互的了解、溝通較少，致使預(yù)算編制不科學、不合理、脫離科研活動實際，進而影響執(zhí)行進度以及預(yù)算目標的完成情況。

（二）全面預(yù)算管理機制不夠健全

1.組織架構(gòu)不完善

科研事業(yè)單位一直比較看重科研，對全面預(yù)算管理的關(guān)注程度比較低。有的科研事業(yè)單位沒有設(shè)立專門的預(yù)算管理機構(gòu)，有的盡管成立了預(yù)算管理委員會，但預(yù)算管理的職能仍主要由財務(wù)部門承擔。組織架構(gòu)的不完善成為影響科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理實施效果的重要因素之一。

2.制度建設(shè)不規(guī)范

全面預(yù)算管理流程分為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核三個階段，一些科研事業(yè)單位并沒有建立與單位實際情況相適應(yīng)的預(yù)算管理制度，指導(dǎo)并規(guī)范這三個階段的具體工作。大多數(shù)科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理主要由財務(wù)部門負責、業(yè)務(wù)部門參與程度較低，科研項目的經(jīng)費預(yù)算基本上由科研人員獨立編制、與財務(wù)人員溝通較少，導(dǎo)致預(yù)算編制不合理；預(yù)算編制方法選擇不恰當，與單位的客觀條件不相符，編制的預(yù)算缺乏科學性；預(yù)算執(zhí)行不到位，審批把控不嚴，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏差較大；未建立健全與全面預(yù)算相聯(lián)系的考核機制，導(dǎo)致員工參與全面預(yù)算管理的積極性不高等。這些問題的存在使得全面預(yù)算管理的功能難以實現(xiàn)。

（三）全面預(yù)算信息化程度低

當前，許多科研事業(yè)單位都在下大力氣推進信息化建設(shè)，財務(wù)部門有會計核算系統(tǒng)、網(wǎng)上報賬系統(tǒng)，科研管理部門有科研項目管理系統(tǒng)，還有諸如人力資源、采購等業(yè)務(wù)系統(tǒng)。但這些系統(tǒng)主要是為了滿足各部門自身的業(yè)務(wù)需要，并且相互獨立地在各部門內(nèi)部運行，無法實現(xiàn)信息互通和共享，全面預(yù)算系統(tǒng)也未與這些系統(tǒng)進行有效對接，就難以獲取更多的數(shù)據(jù)和信息，全面預(yù)算系統(tǒng)成為“信息孤島”。

（四）內(nèi)部審計力度不足

在科研事業(yè)單位，科研項目的預(yù)算管理監(jiān)督難度較大、問題易發(fā)多發(fā)，主要原因是：科研經(jīng)費規(guī)模龐大且項目研制周期較長，有的科研項目甚至橫跨幾個會計年度，而直到項目開展中期或臨近結(jié)題驗收才開始檢查、審計，不合理、不相關(guān)的支出已經(jīng)發(fā)生，導(dǎo)致經(jīng)常在中期檢查或結(jié)題驗收前出現(xiàn)大量、集中調(diào)賬的現(xiàn)象；相對于縱向科研項目，科研事業(yè)單位對橫向科研項目的管理比較松懈，在經(jīng)費管理方面，項目負責人的權(quán)限較大，經(jīng)費使用的規(guī)范性有待進一步研究。有的科研事業(yè)單位，內(nèi)部審計常常限定于一般的財務(wù)收支審計、經(jīng)濟責任審計，對科研項目的審計介入嚴重不足，內(nèi)部審計難以有效發(fā)揮其監(jiān)督職能。

四、完善科研事業(yè)單位全面預(yù)算管理的對策

（一）強化全面預(yù)算管理意識

全面預(yù)算管理的“全面”體現(xiàn)在三個維度，“全員”參與是其中之一。首先，科研事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)要對全面預(yù)算管理有足夠的重視、建立正確的認識，轉(zhuǎn)變觀念、率先垂范，為全面預(yù)算管理的實施創(chuàng)設(shè)必要的條件。其次，各職能部門、業(yè)務(wù)部門負責人要發(fā)揮中間作用，上傳下達，在部門內(nèi)部進行宣貫，呼吁本部門職工積極學習全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)知識，充分調(diào)動他們的積極性，使其自覺地參與全面預(yù)算管理工作。最后，每一位在基層崗位工作的普通員工，要深刻意識到自己也是全面預(yù)算管理的實施主體，要主動參與到全面預(yù)算管理工作當中。此外，財務(wù)人員和預(yù)算管理人員，更要對自身提出嚴格的要求，夯實自身的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)技能，提高職業(yè)素養(yǎng)，注重全面預(yù)算管理理論知識的學習和全面預(yù)算管理信息化手段的實際運用，更高效地發(fā)揮全面預(yù)算管理職能。

（二）建立與完善全面預(yù)算管理制度體系

1.建立全面預(yù)算管理組織體系

一般而言，全面預(yù)算管理組織體系由三個機構(gòu)共同構(gòu)成：全面預(yù)算管理決策機構(gòu)，全面預(yù)算管理工作機構(gòu)，以及全面預(yù)算管理執(zhí)行機構(gòu)。其中，全面預(yù)算管理決策機構(gòu)是單位全面預(yù)算管理的最高權(quán)力機構(gòu)；全面預(yù)算管理方面的重大事項往往由決策機構(gòu)做出決定；全面預(yù)算管理工作機構(gòu)負責全面預(yù)算從編制、審核直至考評等環(huán)節(jié)的日常工作；全面預(yù)算管理執(zhí)行機構(gòu)通常是組織開展編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算等具體工作的內(nèi)部職能部門、業(yè)務(wù)部門。通過建立健全組織體系，切實加強領(lǐng)導(dǎo)，明確各機構(gòu)、部門的責任，使預(yù)算管理的作用得以有效發(fā)揮。

2.完善內(nèi)部管理制度

因全面預(yù)算管理覆蓋單位所有的業(yè)務(wù)活動，其實施必須做到有規(guī)可依、有章可循，健全有效的預(yù)算管理、會計核算、內(nèi)部控制、內(nèi)部審計、績效考核和激勵制度等內(nèi)部管理制度，是全面預(yù)算管理得以實施的制度保障?？蒲惺聵I(yè)單位要結(jié)合國家有關(guān)政策要求、自身的發(fā)展戰(zhàn)略以及經(jīng)營活動的實際情況，開展本單位的預(yù)算管理制度建設(shè)工作：制定全面預(yù)算管理實施辦法，將全面預(yù)算管理的基本內(nèi)容、原則、組織架構(gòu)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核等綱領(lǐng)性要求確立下來，再以具體的制度明確細化；建立預(yù)算執(zhí)行責任制度，層層分解的預(yù)算目標應(yīng)一一對應(yīng)到具體的責任部門和最終責任人，在對有關(guān)部門和人員開展檢查和考核評價時，要以指標的完成進度為依據(jù)；建立嚴格的預(yù)算執(zhí)行考核制度，將預(yù)算執(zhí)行情況納入考核范圍，并認真地貫徹實施，定期或不定期地對各責任部門和員工進行考核，切實做到有獎有懲、獎懲分明。

（三）加快全面預(yù)算管理信息化建設(shè)

全面預(yù)算管理是一個綜合的管理系統(tǒng)，可以使全體員工加入預(yù)算管理工作當中，并能夠覆蓋單位的全部業(yè)務(wù)活動、全程跟蹤單位的所有管理流程，要實現(xiàn)全面預(yù)算管理的各項功能，必須要有強大的信息系統(tǒng)做支撐。對于科研事業(yè)單位而言，科研經(jīng)費管理是最為重要的一項工作，也是全面預(yù)算管理最能發(fā)揮其作用的領(lǐng)域。一般來講，財務(wù)部門、科研管理部門和業(yè)務(wù)部門是科研事業(yè)單位科研經(jīng)費管理的三個主要責任方。一方面，在財務(wù)部門、科研管理部門和業(yè)務(wù)部門內(nèi)部，要充分利用信息技術(shù)、信息化工具，例如網(wǎng)上報賬系統(tǒng)、科研項目管理系統(tǒng)等，提高本部門工作效率和質(zhì)量。另一方面，將全面預(yù)算系統(tǒng)與網(wǎng)上報賬系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)、科研項目管理系統(tǒng)、人力資源等業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行有效對接，打破財務(wù)部門、科研管理部門以及業(yè)務(wù)部門之間的信息傳遞障礙，實現(xiàn)信息共享、高效傳遞，為全面預(yù)算管理的開展提供便利。

（四）加大內(nèi)部審計監(jiān)督力度

全面預(yù)算管理包括預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等一連串步驟，容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，特別是在預(yù)算編制、執(zhí)行和考核環(huán)節(jié)。因此，組織相關(guān)人員對預(yù)算編制、執(zhí)行以及考核的全過程進行密切監(jiān)督，特別是預(yù)算執(zhí)行情況，可以減少預(yù)算編制不科學、預(yù)算執(zhí)行不力、預(yù)算考核不嚴等風險出現(xiàn)，避免預(yù)算管理流于形式。目前，科研事業(yè)單位申請到的科研項目逐年增加，科研經(jīng)費的使用要求也愈發(fā)嚴格，科研經(jīng)費管理成為全面預(yù)算管理的重要方面，通過加強內(nèi)部審計監(jiān)督，對科研項目立項、實施、進度、結(jié)題驗收等方面重點進行過程控制，可以較早發(fā)現(xiàn)科研經(jīng)費使用過程中的不規(guī)范行為，尤其是要接受中期檢查、結(jié)題驗收審計的科研項目，從而避免在項目結(jié)題驗收前出現(xiàn)大量調(diào)賬的情形。