楊博涵

（中國(guó)人民銀行西安分行 陜西西安 710075）

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出，我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力是中國(guó)特色社會(huì)主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，必須在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下功夫。黨的十九屆五中全會(huì)提出“建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度”，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大任務(wù)，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要，也是應(yīng)對(duì)國(guó)際中央銀行制度演變挑戰(zhàn)的必然要求。人民銀行作為我國(guó)的中央銀行，在打好防范和化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)、落實(shí)我國(guó)金融安全戰(zhàn)略中扮演著關(guān)鍵角色，是國(guó)家治理體系中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。因此，央行的治理能力不僅關(guān)乎自身內(nèi)部管理水平，更關(guān)系著在整個(gè)國(guó)家治理體系中能否發(fā)揮其應(yīng)有作用。內(nèi)部審計(jì)作為央行監(jiān)督體系的重要組成部分，其職能的發(fā)揮不僅要為央行完善其內(nèi)部管理提供有力支撐，還應(yīng)思考其在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中如何踐行好自身職責(zé)，充分利用各類審計(jì)成果，將央行治理效果推向更高層次，在央行規(guī)范高效履職、落實(shí)好黨中央重大決策部署、展現(xiàn)新時(shí)代央行形象等方面發(fā)揮應(yīng)有作用。

一、研究思路和目標(biāo)

本文首先通過(guò)對(duì)比國(guó)內(nèi)外不同機(jī)構(gòu)和學(xué)者對(duì)“治理”內(nèi)涵與目標(biāo)的論述，歸納總結(jié)出治理的一般特征，然后結(jié)合內(nèi)部審計(jì)的概念和作用進(jìn)一步梳理、歸納分析了內(nèi)部審計(jì)與治理的關(guān)系，進(jìn)而以治理的動(dòng)態(tài)觀為基礎(chǔ)，結(jié)合央行的職能定位提出央行治理的概念，隨后，根據(jù)內(nèi)部審計(jì)在人民銀行中的職能定位，緊扣《關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出的內(nèi)部審計(jì)“三大職能”和審計(jì)時(shí)須遵循的“六項(xiàng)原則”，以內(nèi)部治理和外部治理為主線，對(duì)不同類型審計(jì)項(xiàng)目如何在央行治理中發(fā)揮作用進(jìn)行了分析，通過(guò)“三大職能”和“六項(xiàng)原則”在不同項(xiàng)目中各有側(cè)重地運(yùn)用，將內(nèi)部審計(jì)置于央行治理框架之下，為內(nèi)部審計(jì)在提高央行治理能力和治理水平中如何更充分地發(fā)揮作用提供了較為明確的思路。

立足上述思路，本文擬為央行內(nèi)部審計(jì)部門在開(kāi)展各類審計(jì)項(xiàng)目時(shí)如何更加有效地運(yùn)用“六項(xiàng)原則”，發(fā)揮好“三大職能”構(gòu)建了較為清晰的框架，有利于內(nèi)部審計(jì)擺脫在促進(jìn)央行治理中無(wú)處著手或平均用力的困境，為審計(jì)成果在央行治理領(lǐng)域中的轉(zhuǎn)化提出建議。另外，通過(guò)對(duì)各類審計(jì)項(xiàng)目在央行治理中能夠發(fā)揮的作用進(jìn)行分析，本文還試圖回答“內(nèi)部審計(jì)如何助力完善央行治理”“實(shí)現(xiàn)特定的治理目標(biāo)需要開(kāi)展何種審計(jì)項(xiàng)目”等關(guān)鍵問(wèn)題，以提供操作性更強(qiáng)的建議。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）治理的內(nèi)涵和目標(biāo)

從國(guó)際上看，聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)在其報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》中提出了全球治理的概念，其認(rèn)為全球?qū)用娴闹卫硎遣煌瑐€(gè)體、公共和私人機(jī)構(gòu)對(duì)其事務(wù)管理的方式，這種方式能夠使不同利益主體間的沖突得以化解，自身利益能夠在協(xié)調(diào)中加以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，各主體還能夠在某些領(lǐng)域采取一致行動(dòng)。國(guó)際內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)從組織運(yùn)行的角度出發(fā)，對(duì)治理進(jìn)行了微觀層面的定義，認(rèn)為治理是為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，由董事會(huì)實(shí)施的各種流程及架構(gòu)的組合，治理發(fā)揮作用的方式是通過(guò)對(duì)組織中各類活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。詹姆斯N·羅西瑙（2001）認(rèn)為，治理是一種規(guī)則體系，它比政府和非政府等機(jī)制的內(nèi)涵更加豐富，通過(guò)其范圍的延伸，不同個(gè)體或組織可以借助治理來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。Kooiman（1999）認(rèn)為，國(guó)家與社會(huì)、不同市場(chǎng)之間歷來(lái)存在著互動(dòng)關(guān)系，隨著社會(huì)問(wèn)題日益復(fù)雜，互動(dòng)關(guān)系的開(kāi)展和維持方式也亟待更新，治理就是以上主體間以新方式開(kāi)展的互動(dòng)。格里·斯托克（2019）認(rèn)為，社會(huì)公共機(jī)構(gòu)在履行各自職能、行使自身權(quán)力時(shí)存在一定程度的互相依賴，治理理論則明確了這種依賴關(guān)系的存在。Klijin and Koppenjan（2000）認(rèn)為，治理側(cè)重于協(xié)調(diào)不同部門以形成相互依賴關(guān)系，使各部門得以形成一張自組織的網(wǎng)絡(luò)。

從國(guó)內(nèi)看，俞可平（2001）認(rèn)為，治理是一種合作，是一種上下互動(dòng)的管理過(guò)程，其主體涵蓋了公共與私人機(jī)構(gòu)。胡明生（2019）認(rèn)為，“治理”已非純學(xué)術(shù)概念，需要在特定的社會(huì)背景下加以理解。董禮勝（2001）認(rèn)為不同的治理主體可以選擇不同的側(cè)重點(diǎn)以實(shí)現(xiàn)自身的治理目標(biāo)。唐亞林（2014）從國(guó)家治理層面闡釋了治理能力、治理體系與治理目標(biāo)的關(guān)系，認(rèn)為治理體系的現(xiàn)代化是提升治理能力的前提，二者的最終目的是充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。于?。?019）認(rèn)為，政府在作為治理主體時(shí)，通過(guò)分權(quán)等方式來(lái)改善政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置公共資源，實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體治理目標(biāo)。楊靜（2020）從公司層面出發(fā)，認(rèn)為公司治理可以通過(guò)協(xié)調(diào)企業(yè)與所有利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系來(lái)維護(hù)企業(yè)各方面的利益。

（二）內(nèi)部審計(jì)的概念和作用

Sherer和Kent（1983）以受托責(zé)任理論為基礎(chǔ)研究了審計(jì)的概念以及不同類型審計(jì)的工作內(nèi)容，認(rèn)為外部審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)等是一種鑒證活動(dòng)，其受托主體不同意味著受托責(zé)任也不盡相同，因此審計(jì)的內(nèi)容也會(huì)不同。國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（IIA）在《國(guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)框架》中將內(nèi)部審計(jì)視為咨詢活動(dòng)，這一活動(dòng)的開(kāi)展需要與履職相關(guān)的獨(dú)立性與客觀性作為支撐。Bruynseels和Cardinaels（2013）認(rèn)為，內(nèi)部審計(jì)是協(xié)調(diào)內(nèi)部控制、高管道德風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)報(bào)告的重要工具。

《中國(guó)內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則》將內(nèi)部審計(jì)定義為“一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，它通過(guò)運(yùn)用系統(tǒng)、規(guī)范的方法，審查和評(píng)價(jià)組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的適當(dāng)性和有效性，以促進(jìn)組織完善治理、增加價(jià)值和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)”。2018年審計(jì)署發(fā)布的《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》對(duì)內(nèi)部審計(jì)的工作開(kāi)展領(lǐng)域、具體職能等進(jìn)行了較為全面的界定，以此為基礎(chǔ)闡明了內(nèi)部審計(jì)的概念，進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，內(nèi)部審計(jì)的工作涵蓋了本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制等領(lǐng)域，其職能是監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議，其目標(biāo)是促進(jìn)被審計(jì)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。劉舒（2021）認(rèn)為，內(nèi)部審計(jì)的客觀性、獨(dú)立性以及內(nèi)審人員的專業(yè)勝任能力對(duì)內(nèi)部審計(jì)資源的可利用性具有顯著影響。

（三）內(nèi)部審計(jì)與治理的關(guān)系

IIA在《改善公司治理的建議》中對(duì)內(nèi)部審計(jì)在公司治理中的地位和重要性進(jìn)行了明確，認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)是公司治理結(jié)構(gòu)中的基本主體之一；在其另一份文件《國(guó)際內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則專業(yè)實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》中，IIA指出，對(duì)被審計(jì)的業(yè)務(wù)提出評(píng)價(jià)及改進(jìn)建議，既是內(nèi)部審計(jì)工作的重要內(nèi)容，也是其改善與組織治理關(guān)系的重要方式。

劉力云（2007）認(rèn)為，在加強(qiáng)和完善政府治理的背景下，內(nèi)部審計(jì)部門作用的發(fā)揮顯得尤為重要。接貴鋒（2010）從委托-代理理論出發(fā)分析了內(nèi)部審計(jì)與組織治理的關(guān)系，認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)已成為組織治理的重要組成部分，其作用范圍已達(dá)到了組織治理層面。張娟（2013）對(duì)內(nèi)部審計(jì)的理論基礎(chǔ)進(jìn)行了梳理及分析，將內(nèi)部審計(jì)與和諧管理理論結(jié)合后認(rèn)為，內(nèi)部審計(jì)可以作為企業(yè)和諧治理機(jī)制中的重要組成部分，其對(duì)企業(yè)的和諧運(yùn)行具有重要的調(diào)節(jié)作用。周子哲、江娜等（2021）認(rèn)為，企業(yè)通過(guò)健全內(nèi)部治理機(jī)制并賦予內(nèi)部審計(jì)部門相應(yīng)的權(quán)利，有利于提升其監(jiān)督和評(píng)價(jià)的有效性。

（四）本文研究起點(diǎn)

綜上所述，本文在前述成果的基礎(chǔ)上確定以下研究起點(diǎn)是恰當(dāng)?shù)模阂皇侵卫砩婕岸鄠€(gè)不同主體，既包括組織外部的不同機(jī)構(gòu)和個(gè)人，也包括組織內(nèi)部的不同部門；二是治理有動(dòng)態(tài)觀和靜態(tài)觀之分，動(dòng)態(tài)觀認(rèn)為治理不僅包括“方式”或“架構(gòu)”，其還是一種“持續(xù)的過(guò)程”或“流程”，而靜態(tài)觀則認(rèn)為治理是“一種規(guī)則體系”；三是治理的目標(biāo)是通過(guò)多方協(xié)作以滿足各自愿望或?qū)崿F(xiàn)共同目的，實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的手段即治理的過(guò)程側(cè)重于協(xié)調(diào)，同時(shí)包含監(jiān)督和管理；四是內(nèi)部審計(jì)與組織治理密不可分，并在組織治理中發(fā)揮著重要作用。

三、動(dòng)態(tài)治理觀下央行內(nèi)部審計(jì)的職能定位

（一）央行動(dòng)態(tài)治理的含義和體系構(gòu)成

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外在“治理”內(nèi)涵及目標(biāo)方面的研究成果進(jìn)行對(duì)比分析，本文認(rèn)為動(dòng)態(tài)治理觀更符合央行治理的實(shí)際和需要，結(jié)合央行的履職特點(diǎn)及職能范圍，本文認(rèn)為，央行治理是央行通過(guò)建立相應(yīng)的機(jī)制和規(guī)則，對(duì)內(nèi)外部各相關(guān)方進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)央行對(duì)外履職和內(nèi)部管理目標(biāo)的一種反復(fù)的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，央行治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政治站位、履職能力、內(nèi)外部溝通能力等的全面提升。

根據(jù)治理中需要進(jìn)行協(xié)作的主體不同，央行治理可分為外部治理和內(nèi)部治理。外部治理主要反映了央行和中央人民政府及社會(huì)公眾的互動(dòng)關(guān)系，包括央行的獨(dú)立性、央行的履職情況和央行的問(wèn)責(zé)機(jī)制；內(nèi)部治理主要體現(xiàn)了央行內(nèi)部治理的開(kāi)展情況，主要包括權(quán)力運(yùn)行、資源調(diào)配、內(nèi)部控制等。

（二）央行內(nèi)部審計(jì)的最新職能定位

現(xiàn)行《中國(guó)人民銀行法》第三十六條中關(guān)于中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)建立、健全本系統(tǒng)的稽核、檢查制度等的相關(guān)論述，既是人民銀行設(shè)立內(nèi)審部門的法律依據(jù)，也為內(nèi)審部門明確了職能定位。作為配套制度規(guī)范，《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作制度》和《關(guān)于深化人民銀行內(nèi)審工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步明確各級(jí)內(nèi)審部門要通過(guò)“監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議”的三大職能，對(duì)人民銀行財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、業(yè)務(wù)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)容和行屬企事業(yè)單位開(kāi)展審計(jì)。

為進(jìn)一步貫徹中央審計(jì)委員會(huì)對(duì)內(nèi)審工作的最新要求，人民銀行結(jié)合審計(jì)署相關(guān)文件精神，在上述指導(dǎo)意見(jiàn)中細(xì)化出了人民銀行內(nèi)部審計(jì)需要遵循的“六項(xiàng)原則”，即：審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)建議相結(jié)合、問(wèn)題導(dǎo)向與注重績(jī)效相結(jié)合、堅(jiān)持獨(dú)立客觀與協(xié)調(diào)配合相結(jié)合、全面覆蓋與突出重點(diǎn)相結(jié)合、同級(jí)審計(jì)與對(duì)下審計(jì)相結(jié)合、揭示問(wèn)題與運(yùn)用結(jié)果相結(jié)合，為內(nèi)審部門充分參與央行治理指明了方向。

四、內(nèi)部審計(jì)在央行動(dòng)態(tài)治理中的職能組合和原則搭配

（一）央行外部治理

1.在維護(hù)央行獨(dú)立性方面。中國(guó)人民銀行是國(guó)務(wù)院的組成部門之一，其獨(dú)立性在《中國(guó)人民銀行法》中有明確規(guī)定。從實(shí)際情況看，內(nèi)部審計(jì)在直接維護(hù)央行獨(dú)立性方面的作用有限，但通過(guò)審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)建議相結(jié)合、問(wèn)題導(dǎo)向與注重績(jī)效相結(jié)合、全面覆蓋與突出重點(diǎn)相結(jié)合，內(nèi)部審計(jì)依然可以在促進(jìn)和保障央行履職中間接實(shí)現(xiàn)對(duì)央行獨(dú)立性的維護(hù)。

近年來(lái)，人民銀行各級(jí)內(nèi)審部門通過(guò)對(duì)國(guó)家重大決策部署在本單位的落實(shí)情況實(shí)施審計(jì)、在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中納入重要業(yè)務(wù)職責(zé)履行情況，在監(jiān)督合規(guī)性的基礎(chǔ)上，對(duì)重大政策貫徹落實(shí)情況、監(jiān)管與服務(wù)效率等進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出整改措施及建議，助力本單位落實(shí)好國(guó)家重大政策，發(fā)揮出政策的預(yù)期效果，履行好央行各項(xiàng)職責(zé)，凸顯人民銀行在國(guó)家治理中的重要地位，不斷提高政府和社會(huì)對(duì)人民銀行獨(dú)立性的重視程度。

內(nèi)審部門還可以通過(guò)繼續(xù)開(kāi)展人民銀行資產(chǎn)負(fù)債表健康性審計(jì)，以核實(shí)資產(chǎn)負(fù)債表的真實(shí)性、合規(guī)性為基礎(chǔ)，分析評(píng)估央行治理、風(fēng)險(xiǎn)管理和控制活動(dòng)，對(duì)人民銀行資產(chǎn)負(fù)債表的安全性做出客觀、公正的評(píng)價(jià)，進(jìn)而提出切合實(shí)際、可操作性強(qiáng)的改進(jìn)意見(jiàn)，發(fā)揮好評(píng)價(jià)和建議職能、落實(shí)好審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)建議相結(jié)合，在有效維護(hù)人民銀行資產(chǎn)負(fù)債表健康性的同時(shí)增強(qiáng)人民銀行的獨(dú)立性。

2.在促進(jìn)央行履職方面。規(guī)范高效不僅是外部治理對(duì)央行履職的要求，也是維護(hù)央行獨(dú)立性的重要途徑。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。人民銀行肩負(fù)著防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、改善金融管理和服務(wù)的重要職責(zé)，其履職情況對(duì)落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于金融工作的各項(xiàng)部署乃至全面建成小康社會(huì)都有著重要作用。通過(guò)內(nèi)部審計(jì)的評(píng)價(jià)職能檢驗(yàn)人民銀行履職效果，將問(wèn)題導(dǎo)向與注重績(jī)效相結(jié)合、全面覆蓋與突出重點(diǎn)相結(jié)合等原則運(yùn)用到審計(jì)過(guò)程中，充分發(fā)揮建議職能，不僅可以為央行發(fā)揮在國(guó)家治理體系中的重要作用建言獻(xiàn)策，也為央行履職更加透明提供了有力支撐。

近年來(lái)，人民銀行各級(jí)內(nèi)審部門圍繞金融改革、金融支持打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)等領(lǐng)域，相繼開(kāi)展了賬戶管理領(lǐng)域“放管服”審計(jì)調(diào)查、金融扶貧審計(jì)調(diào)查、深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計(jì)調(diào)查、依法行政專項(xiàng)審計(jì)等。一方面厘清了央行在配合落實(shí)國(guó)家重大政策和日常履職中可能存在的問(wèn)題與不足，提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，促使央行規(guī)范高效履職；另一方面通過(guò)在審計(jì)調(diào)查中與當(dāng)?shù)劂y保監(jiān)、財(cái)政、發(fā)改、稅務(wù)等部門溝通交流，更好地摸清當(dāng)?shù)鼐唧w情況，為與相關(guān)政府部門、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮合力和精準(zhǔn)施策打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.在完善央行問(wèn)責(zé)方面。在內(nèi)部問(wèn)責(zé)方面，內(nèi)部審計(jì)既發(fā)揮著自身的監(jiān)督職能，也扮演著協(xié)調(diào)不同部門的角色。通過(guò)不同審計(jì)項(xiàng)目對(duì)各類工作的合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督檢查，以及對(duì)其中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問(wèn)題及其責(zé)任人提出處理建議，與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視、組織人事等內(nèi)部監(jiān)督部門建立協(xié)作機(jī)制，內(nèi)部審計(jì)不僅可以促使各職能部門、分支機(jī)構(gòu)等嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，也可以通過(guò)推動(dòng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改、提出解決問(wèn)題的意見(jiàn)建議，進(jìn)一步明確各類問(wèn)題的責(zé)任人、整改時(shí)限、整改方式和整改效果，不僅完善了央行內(nèi)部問(wèn)責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題-整改問(wèn)題-整改效果評(píng)估”的閉環(huán)管理，同時(shí)也有利于堵塞各類制度漏洞，提高遵紀(jì)守法的思想認(rèn)識(shí)，進(jìn)而建立更加完善的內(nèi)部控制體系。

在外部問(wèn)責(zé)方面，通過(guò)內(nèi)部審計(jì)的把關(guān)，央行可以更有效地降低外部問(wèn)責(zé)的可能性。如前文所述，內(nèi)部審計(jì)作為央行自身的“免疫系統(tǒng)”，通過(guò)對(duì)對(duì)外履職情況和內(nèi)部管理情況進(jìn)行全方位的審計(jì)監(jiān)督，與其他監(jiān)督部門和各職能部門共同協(xié)作完成內(nèi)部問(wèn)責(zé)從而將問(wèn)題消滅于萌芽階段，將責(zé)任準(zhǔn)確落實(shí)到具體崗位和個(gè)人。通過(guò)對(duì)問(wèn)題整改提出建議，推動(dòng)內(nèi)部控制不斷完善，一定程度上降低了部分問(wèn)題重復(fù)發(fā)生、不斷積累、嚴(yán)重影響央行履職和內(nèi)部管理，進(jìn)而引發(fā)外部問(wèn)責(zé)、甚至影響央行形象的可能性。

（二）央行內(nèi)部治理

1.在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方面。對(duì)“紅線”“底線”問(wèn)題采取零容忍態(tài)度，對(duì)“花錢”“用權(quán)”情況進(jìn)行持續(xù)關(guān)注，嚴(yán)守監(jiān)督職能，發(fā)揮評(píng)價(jià)和建議作用，堅(jiān)持全面覆蓋與突出重點(diǎn)相結(jié)合，是內(nèi)部審計(jì)在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行中發(fā)揮作用的重要途徑。

通過(guò)開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，在全面評(píng)價(jià)其任職期間工作情況的基礎(chǔ)上，對(duì)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策執(zhí)行、財(cái)務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中落實(shí)廉政紀(jì)律等情況進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，不僅可以揭示被審計(jì)單位權(quán)責(zé)劃分是否清晰，同時(shí)也有利于梳理出各類經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和其中存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患。在此過(guò)程中，內(nèi)部審計(jì)通過(guò)發(fā)揮監(jiān)督職能，可以檢查權(quán)力運(yùn)行是否規(guī)范；通過(guò)發(fā)揮評(píng)價(jià)職能，可以衡量權(quán)力運(yùn)行是否有效；通過(guò)發(fā)揮建議職能，可以提醒領(lǐng)導(dǎo)干部在問(wèn)題高發(fā)領(lǐng)域謹(jǐn)慎履職，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，進(jìn)而讓被審計(jì)單位的權(quán)力運(yùn)行更加合理順暢，制衡機(jī)制更加完善有效，為內(nèi)部管理和對(duì)外履職提供更為堅(jiān)實(shí)的保障。

通過(guò)開(kāi)展依法行政審計(jì)，對(duì)人民銀行分支機(jī)構(gòu)履行行政許可、執(zhí)法檢查等職責(zé)情況進(jìn)行全面了解及綜合分析，以此為基礎(chǔ)對(duì)行政執(zhí)法的合法性、規(guī)范性和效果性開(kāi)展進(jìn)一步評(píng)價(jià)，可以為提高人民銀行依法行政能力和依法履職水平提出相應(yīng)建議。在此過(guò)程中，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)以監(jiān)督和評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，對(duì)執(zhí)法權(quán)力清單中各類執(zhí)法事項(xiàng)的開(kāi)展情況進(jìn)行調(diào)查，對(duì)相關(guān)權(quán)力的運(yùn)用情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)執(zhí)法的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，突出審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)建議相結(jié)合，為人民銀行依法高效行政提供強(qiáng)有力的自我監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制。

2.在優(yōu)化財(cái)務(wù)資源使用方面。為全面落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》精神，人民銀行預(yù)算管理融入了績(jī)效理念和績(jī)效要求。內(nèi)部審計(jì)在監(jiān)督預(yù)算編制、分配、執(zhí)行是否合規(guī)外，還可以通過(guò)分析預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度是否合理、支出結(jié)果和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度是否達(dá)標(biāo)等，以此評(píng)價(jià)預(yù)算資金配置效率和使用效益，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向與注重績(jī)效相結(jié)合，以內(nèi)部審計(jì)獨(dú)有的“第三道防線”推動(dòng)人民銀行預(yù)算管理提質(zhì)增效。

目前，人民銀行各級(jí)內(nèi)審部門已將預(yù)算績(jī)效作為預(yù)算管理審計(jì)的重要組成部分納入審計(jì)方案，在監(jiān)督被審計(jì)單位貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神和人民銀行預(yù)算管理各項(xiàng)制度的同時(shí)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、支出和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等進(jìn)行審計(jì)，對(duì)績(jī)效薄弱之處提出改進(jìn)建議，推動(dòng)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門在共同合規(guī)的前提下，確保各項(xiàng)工作把錢花在“刀刃”上，讓預(yù)算資金發(fā)揮出更大的效果。此外，結(jié)合人民銀行的內(nèi)部管理及業(yè)務(wù)開(kāi)展特點(diǎn)，內(nèi)部審計(jì)也可以將固定資產(chǎn)、專項(xiàng)資金等工作以專題審計(jì)項(xiàng)目的形式納入審計(jì)之中，在以監(jiān)督職能為主的基礎(chǔ)上，探索更好地發(fā)揮評(píng)價(jià)和建議職能，堅(jiān)持審計(jì)監(jiān)督與評(píng)價(jià)建議相結(jié)合、問(wèn)題導(dǎo)向與注重績(jī)效相結(jié)合，不斷提升預(yù)算資金的使用效率，為落實(shí)好全面預(yù)算績(jī)效管理提供有力支撐。

3.在提升內(nèi)部控制水平方面。國(guó)內(nèi)外對(duì)內(nèi)部控制的定義各有差異，若以內(nèi)部控制期望達(dá)到的目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，內(nèi)部控制的作用可以體現(xiàn)為兩個(gè)方面。從組織運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，內(nèi)部控制可以保障其各項(xiàng)內(nèi)部權(quán)力被有序地使用、各項(xiàng)運(yùn)行機(jī)制得以有效地執(zhí)行；從組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)來(lái)看，內(nèi)部控制是保障組織實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的長(zhǎng)效機(jī)制。各類審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也可能預(yù)示著內(nèi)部控制中存在著薄弱環(huán)節(jié)，或某些控制要素仍有提升或完善的空間。在風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的理念下，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分析研判，不僅是堵塞制度漏洞、規(guī)范業(yè)務(wù)運(yùn)行的必要手段，也是提升內(nèi)部控制整體水平的重要措施。依托監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議三大職能的全面發(fā)揮，堅(jiān)持揭示問(wèn)題與運(yùn)用成果相結(jié)合，內(nèi)部審計(jì)不僅可以實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部控制運(yùn)行情況的再監(jiān)督，也是不斷健全和完善內(nèi)部控制進(jìn)而實(shí)現(xiàn)央行對(duì)外規(guī)范高效履職、對(duì)內(nèi)不斷提升管理水平的重要途徑。

對(duì)內(nèi)部控制開(kāi)展專項(xiàng)審計(jì)，不僅是內(nèi)審部門推動(dòng)本單位內(nèi)部控制工作的傳統(tǒng)渠道，也是內(nèi)部審計(jì)在完善央行治理中發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域。通過(guò)審計(jì)，可以更有針對(duì)性地揭示被審計(jì)單位內(nèi)部控制各要素中存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)解決方案，促進(jìn)人民銀行分支機(jī)構(gòu)建立完善、有效的內(nèi)部控制體系，不斷理順內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和各類業(yè)務(wù)流程，確認(rèn)各項(xiàng)職責(zé)的履行遵守法律法規(guī)和內(nèi)部管理的要求、信息真實(shí)、資產(chǎn)安全，提高業(yè)務(wù)運(yùn)行的效率，提升各項(xiàng)政策或措施的效果。

牽頭開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，是內(nèi)審部門近年來(lái)對(duì)本單位內(nèi)部控制工作進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)的新模式。在組織內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)過(guò)程中，可以對(duì)本單位乃至整個(gè)轄區(qū)各級(jí)行的內(nèi)部控制建設(shè)和運(yùn)行情況從單位層面和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行全面摸底和分析，對(duì)不同業(yè)務(wù)模塊的制度建設(shè)和運(yùn)行情況進(jìn)行深入了解，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門共同利用編報(bào)工作成果，制定針對(duì)性的整改措施，推動(dòng)本單位或全轄內(nèi)部控制體系不斷完善，加快《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》全面落實(shí)。

五、結(jié)論

本文以動(dòng)態(tài)治理觀為探尋基礎(chǔ)，區(qū)分央行內(nèi)部治理和外部治理兩條主線，努力將內(nèi)部審計(jì)三大職能和“六項(xiàng)原則”以不同組合或功能側(cè)重的思路，置于促進(jìn)央行治理水平的研究框架下，旨在改變內(nèi)部審計(jì)在促進(jìn)央行治理中無(wú)處著手或平均用力的困境，同時(shí)修正業(yè)務(wù)部門對(duì)內(nèi)審部門在參與央行治理中邊界模糊或指向不清的“痼疾”。需要強(qiáng)調(diào)的是，在完善央行治理的需求下，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)在繼續(xù)履行好傳統(tǒng)監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，更主動(dòng)地發(fā)揮評(píng)價(jià)與建議職能。同時(shí)，要進(jìn)一步豐富內(nèi)部審計(jì)參與央行治理的渠道，并在此過(guò)程中結(jié)合實(shí)際，重點(diǎn)突出“六項(xiàng)原則”的不同組合，使內(nèi)部審計(jì)在完善央行治理中扮演更為重要的角色。