趙 子 建

(國家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學(xué)院 公共教研部，江蘇 揚州 225007)

一、引言

縣城連接城市、服務(wù)農(nóng)村，是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。近年來，隨著國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化，中央多次圍繞以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出重大部署。黨的十九屆五中全會明確提出，要強化縣城綜合服務(wù)能力，從縣域切入推進城鄉(xiāng)快速融合發(fā)展。2022年5月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，對這一建設(shè)的重要意義、發(fā)展路徑、重點工作等做出了統(tǒng)籌規(guī)劃。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，是我國立足新發(fā)展階段構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的戰(zhàn)略選擇。

公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的主要職責(zé)。以人民為中心，提供便捷、優(yōu)質(zhì)和高效的公共服務(wù)，是國家治理體系的重要組成部分和衡量政府治理能力的重要標(biāo)準。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，最根本的要求是尊重縣城的發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣域內(nèi)經(jīng)濟、社會、環(huán)境與民生發(fā)展的需要，補齊縣城公共服務(wù)的短板，更好地滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家的需求以及縣城居民的生產(chǎn)生活需要。因此，實現(xiàn)縣城公共服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展既是增進縣城民生福祉的必然要求，也是提高縣城輻射帶動能力、發(fā)揮縣城在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中載體功能的基礎(chǔ)條件和重要保障。那么，如何才能實現(xiàn)縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展呢？回答這一問題，首先要揭示縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯與演進機理。鑒于此，本文將從政策、供給、需求以及新信息技術(shù)應(yīng)用的角度對縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯與演進機理進行分析，并以此為基礎(chǔ)提出路徑優(yōu)化的主要思路。

二、縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯

(一)以不斷深化的公共服務(wù)政策為頂層設(shè)計

公共服務(wù)政策可以說是縣城公共服務(wù)的總體規(guī)劃，事實上發(fā)揮著頂層設(shè)計的規(guī)范和引導(dǎo)作用。新時代我國推進“五位一體”的總體布局與“四個全面”的戰(zhàn)略布局，促進了經(jīng)濟迅速發(fā)展、社會進步和人民生活水平的顯著提升，用實踐證明了頂層設(shè)計的重要性。近年來，圍繞公共服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展，我國相繼出臺了一系列國家政策，如《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準體系的指導(dǎo)意見》《社會管理和公共服務(wù)標(biāo)準化發(fā)展規(guī)劃(2017-2020年)》《關(guān)于新時代服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》以及《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》等，確立了“盡力而為，量力而行”“兜住底線，保障基本”“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，動態(tài)調(diào)整”“政府主導(dǎo)，多元參與”和“創(chuàng)新機制，便民利民”的基本原則，也明確了政府在公共服務(wù)中的主體作用以及行政、社會、市場共同參與的運行機制?？h城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略、價值與途徑，必須以此為依托，加強設(shè)施配備、人員配置等基礎(chǔ)性體系建設(shè)，也必須注重職責(zé)范圍、評價指標(biāo)、監(jiān)測系統(tǒng)、政策宣傳等保障性體系的完善，才能在中央統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，建立健全符合區(qū)域發(fā)展實際的公共服務(wù)體系。

(二)以不斷升級的需求及其感知為現(xiàn)實基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記強調(diào)：“基層公共服務(wù)關(guān)鍵看實效，要提高針對性，老百姓需要什么，我們就做什么?！盵1]現(xiàn)階段，縣城民眾的公共服務(wù)需求可以劃分為民生型和發(fā)展型兩種類型。民生型需求關(guān)注百姓生活，以滿足民眾基本生活需要為主導(dǎo)，是需要政府全力保障的公共服務(wù)需求。發(fā)展型需求關(guān)注公共服務(wù)范圍，以滿足民眾個性化需要為主導(dǎo)，是需要政府利用各種力量盡力滿足的需求。民生型需求和發(fā)展型需求相輔相成，共同構(gòu)成縣城公共服務(wù)的需求體系。根據(jù)需求層次理論，當(dāng)民生型需求得到滿足之后，發(fā)展型需求就會逐步增長。改革開放以來，縣域經(jīng)濟的迅速發(fā)展極大豐富了民眾的物質(zhì)生活基礎(chǔ)，也推動公共服務(wù)需求日益呈現(xiàn)多層次、多元化的特征，這就對縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提出了新的要求?？h城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展要以感知、識別與滿足這些需求為出發(fā)點和落腳點，順應(yīng)新時代經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級的新趨勢，創(chuàng)新發(fā)展理念，融合發(fā)展模式，著力提供質(zhì)量上乘的公共服務(wù)產(chǎn)品。

(三)以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主攻方向

就當(dāng)前縣城公共服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展?fàn)顩r而言，問題在供給與需求兩側(cè)都不同程度地存在，但矛盾的主要方面是在供給側(cè)。突出表現(xiàn)如：有些地方受經(jīng)濟發(fā)展因素的制約，地方性公共服務(wù)政策滯后或公共服務(wù)標(biāo)準缺失，無法充分考慮民眾對公共服務(wù)的實際需求，基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)發(fā)展緩慢；有些地方公共服務(wù)供給主要依賴政府，市場參與度低，社會力量利用不足，供給效率不高；有些地方政府對民眾的公共服務(wù)需求把握不準，供給不匹配需求，不僅滿足不了民眾切身的公共服務(wù)需求，甚至導(dǎo)致公共服務(wù)資源的極大浪費。因此，縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)遵循供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，以深化改革為根本途徑，以回應(yīng)高質(zhì)量需求為基本動力，以創(chuàng)造高質(zhì)量供給為主攻方向，以滿足高質(zhì)量需求為主要目標(biāo)，最終實現(xiàn)高質(zhì)量供給與高質(zhì)量需求的有效銜接。

(四)以新信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用為重要驅(qū)動力

技術(shù)是有效管理的保障?，F(xiàn)階段，縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展中的問題都可能在大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等數(shù)字化技術(shù)廣泛應(yīng)用的基礎(chǔ)上加以改善甚至解決[2]。比如，新信息技術(shù)可以對需求信息進行充分的收集、分析和研究，幫助政府及時關(guān)注群眾需求的變化，解決需求不明的問題；可以優(yōu)化群眾參與機制，幫助政府加強對公共服務(wù)質(zhì)量的檢測與反饋，解決供給效率不高的問題；可以加強對公共服務(wù)的跟蹤管理，促進公共服務(wù)產(chǎn)品的創(chuàng)新與發(fā)展，解決產(chǎn)品過于單一的問題；還可以搭建公共服務(wù)合作與共享平臺，拓寬公共服務(wù)供給渠道，解決供給力量不足的問題?？傊?，大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能等數(shù)字化信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用既有利于數(shù)據(jù)資源的共享，也有利于政府部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的重要驅(qū)動力。

三、縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的演進機理

(一)政策支持與供給質(zhì)量的彼此調(diào)試

從宏觀視野來看，改革開放40多年來，我國公共服務(wù)政策的變遷始終堅守提高供給質(zhì)量這一主題。公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的政策變遷至今大致經(jīng)歷了政策準備、政策探索、政策形成與政策深化四個時期[3]。政策準備期是從改革開放到20世紀90年代末，民眾開始意識到公共服務(wù)的重要性，但政府對這一問題還缺乏整體上的認識。政策探索期是從我國加入世界貿(mào)易組織到黨的十八大。黨的十六屆五中全會首次提出要按均等化的原則加大對地方公共服務(wù)支出的支持力度。黨的十六屆六中全會首次在黨的文件中對服務(wù)型政府建設(shè)提出明確要求。黨的十七大則首次強調(diào)要增強基層政府公共服務(wù)的供給能力。政策形成期是從黨的十八大到十九大。2012年，國務(wù)院印發(fā)《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，首次闡明國家基本公共服務(wù)的制度安排，提出要探索通過購買服務(wù)的方式，引入競爭機制，形成多元參與、公平競爭的格局，改善公共服務(wù)的供給質(zhì)量。2013年，黨的十八屆三中全會則把公共服務(wù)的質(zhì)量發(fā)展納入推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的總體框架。政策深化期是從黨的十九大至今。黨的十九大提出新時代我國社會的主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化。黨的十九屆五中全會則進一步明確我國已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，只有實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展才能滿足人民日益增長的美好生活需要。因此，縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

縣城公共服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展以爭取政策支持為基本保障。明確職責(zé)、提供資源、強化激勵是政策方案保證公共服務(wù)供給質(zhì)量的主要途徑。按當(dāng)前中央和地方的事權(quán)劃分，公共服務(wù)供給一般由地方政府統(tǒng)籌。中央政府負責(zé)制定法律法規(guī)和管理制度，規(guī)定公共服務(wù)供給的范圍與標(biāo)準。地方政府則負責(zé)具體的供給內(nèi)容與形式。但現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有清晰劃分縣級以上、省級以下地方政府的職責(zé)，改革的重點一直是在厘清中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的關(guān)系方面。因此，縣城公共服務(wù)的供給，無論內(nèi)容還是形式，都需要上級首先在政策上予以支持及認可。從資源保障上看，當(dāng)前縣城公共服務(wù)支出主要有兩個方面的來源：一是本級人民政府的財政撥款，二是上級政府的專項資金與轉(zhuǎn)移支付。其中，本級人民政府的財政撥款是主要經(jīng)費來源，承擔(dān)了約70%以上的責(zé)任[4]。上級政府的轉(zhuǎn)移支付是重要補充，占地方一般公共預(yù)算的近20%。因此，本質(zhì)上縣城公共服務(wù)主要是政策性供給，主要依靠政策支持實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

(二)政策方案與需求感知的雙向互動

高質(zhì)量發(fā)展的政策方案以有效感知民眾的公共服務(wù)需求為主線。通過各種手段實現(xiàn)對民眾需求的準確感知、精準識別與充分滿足是縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的核心價值追求與最高行為準則。不限于此，縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展還應(yīng)把握縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展方向，預(yù)測民眾未來的公共需求，進而創(chuàng)造和引領(lǐng)公共需求。20世紀90年代末，當(dāng)大多數(shù)縣城還沒有充分重視生態(tài)保護的公共需求的時候，一些縣城就富有遠見地推進了一些大規(guī)模的生態(tài)保護建設(shè)工程，通過“強制性”超前消費的方式，促進了縣城自然環(huán)境的大幅度改善[5]。但是，當(dāng)前在很多縣城，民眾需求的表達機制還很不完善，政府準確感知、識別民眾需求的技術(shù)還存在一些明顯的短板。一方面，民眾參與需求表達的途徑有限，滿意度調(diào)查往往只能反映出某一領(lǐng)域的現(xiàn)狀，缺乏對縣城公共服務(wù)的全面感知；另一方面，縣城相對封閉的行政系統(tǒng)以及新信息技術(shù)應(yīng)用能力不足也導(dǎo)致政府的感知、判斷、識別能力有限。這些短板在政府與民眾之間造成了信息不對稱，影響了公共服務(wù)在政府與民眾之間的互動與反饋。

民眾的需求表達以轉(zhuǎn)化為縣城公共服務(wù)方案為目標(biāo)。從政策過程來看，公共服務(wù)需求首先要轉(zhuǎn)化為政策問題，然后才能進入政策過程，成為政策方案。公共需求轉(zhuǎn)化為政策方案，既是“擇優(yōu)”過程，也是決策主體形成“共識”的過程?！皳駜?yōu)”重結(jié)果，強調(diào)對一系列備選方案的成本與收益進行比較，成本與收益的狀況決定哪個方案會勝出。“共識”重過程，強調(diào)以最大限度的包容性和參與性，將不同利益主體的偏好匯聚起來，在政治經(jīng)濟層面的相互妥協(xié)與合作中實現(xiàn)有效決策[6]。需求的類型不同，關(guān)鍵問題不同，涉及的主體不同，也有不同的轉(zhuǎn)化路徑。在我國現(xiàn)行的行政體制下，中央運用權(quán)威型工具，在與立法機關(guān)的互動中推動了一些公共需求直接轉(zhuǎn)化為政策方案，縣級政府則在與上級政府及其部門的溝通與互動中推動縣城公共服務(wù)方案的形成。至于公共需求成功轉(zhuǎn)化為政策方案之后，其有效執(zhí)行的程度，則取決于政府優(yōu)先序的排列。

(三)供給能力與需求層次的同步升級

需求是公共服務(wù)供給的前提與動力。為民眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)是公共服務(wù)供給的主要目標(biāo)?？h城公共服務(wù)供給與需求的同步升級，首先要回到需求，重視民眾需求對供給的重要作用。這一方面取決于縣城對當(dāng)前民眾需求的差異性與變動性是否有足夠的認知，比如，當(dāng)前民眾最滿意的公共服務(wù)內(nèi)容是什么？最迫切需要提供的公共服務(wù)是什么？更愿意接受的供給方式是什么？阻礙公共服務(wù)改進的主要障礙有哪些？另一方面取決于縣城能否建立起對公共服務(wù)需求進行調(diào)查、整合、傳遞以及吸納的管理機制，即能否做到先通過一定的方法收集民眾的需求信息，將那些最基本、最急需和具備供給條件的需求進行有效整合，再通過一定的路徑和程序?qū)⒄虾蟮男畔鬟f給公共服務(wù)決策中心，最后通過政策過程轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)項目。概而言之，縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展要以感知民眾需求為主要依據(jù)，其最終目的是為了實現(xiàn)供給與需求的精準匹配，使公共服務(wù)資源既沒有閑置也沒有浪費。

縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展既要考慮民眾的需求層次，也要考慮政府的公共服務(wù)能力，政府不能超出其能力范圍提供公共服務(wù)。政府公共服務(wù)供給能力主要由財政能力、供給機制以及公務(wù)人員的素質(zhì)和服務(wù)動機等因素決定。從財政能力上看，經(jīng)濟發(fā)展實力強的縣一般具有更強的公共服務(wù)供給能力，經(jīng)濟發(fā)展實力或財政實力較弱的縣一般公共服務(wù)供給能力也不足。一項關(guān)于某國家級貧困縣體育公共服務(wù)供給的調(diào)查顯示，2014—2018年，該縣本級財政用于體育類公共服務(wù)的預(yù)算經(jīng)費每年人均不足0.2元。推行財政省直管縣的體制就是在現(xiàn)有財政狀況下，通過財政體制改革增強縣級政府的公共服務(wù)供給能力[7]。從供給機制上看，由于需求的差異性與變動性，由政府單一主體提供公共服務(wù)也是遠遠不夠的，不僅供給內(nèi)容與形式較為單一，而且供給質(zhì)量和效率也無法保證。比較而言，政府在實現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準化與均等化方面的優(yōu)勢明顯，市場在有利潤空間的公共服務(wù)領(lǐng)域供給效率更高，社會則在關(guān)注熱點和迫切急需的公共服務(wù)供給領(lǐng)域更顯優(yōu)勢。此外，從基層公務(wù)人員的素質(zhì)與服務(wù)動機來看，如果他們服務(wù)意識強、熟悉政策、執(zhí)行力強、愿意自我奉獻，他們在公共服務(wù)的供給過程中就更容易贏得民眾的信任與合作。從技術(shù)因素上看，電子政務(wù)的成熟程度對縣城公共服務(wù)高質(zhì)量供給也具有顯著影響[8]。因此，民眾需求要以縣城是否具備供給能力為前提，縣城公共服務(wù)供給也要以民眾需求為基礎(chǔ)，量力而行，追求需求與供給之間的互動與平衡。

四、縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的路徑優(yōu)化

(一)提高公共服務(wù)的適配性與精準性

忽視民眾的需求與偏好，是當(dāng)前導(dǎo)致縣城公共服務(wù)供給不足與供需錯位的主因。推進縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，必須強化需求管理。首先，要廣泛動員并組織民眾參與需求調(diào)查。在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時代，需求調(diào)查可以采取多元互動的方式，綜合運用電話、郵件、網(wǎng)絡(luò)、政務(wù)公眾號、公共論壇、公共辯論、民意測驗等途徑。此外，還可以進一步完善社團代表、信訪接待、行政聽證等意見表達機制，充分發(fā)揮其需求表達渠道的作用[9]。其次，要對那些最亟需、最緊缺和符合供給能力的需求進行有效整合。需求調(diào)查得來的信息龐雜、凌亂、無序，并非所有的信息都有進入公共政策議程的必要，這就需要運用科學(xué)的分析方法和評估手段，按公平公正、保障優(yōu)先和財政能力許可的原則，對所有信息進行篩選、分析、歸類和評估，剔除或刪減那些不真實、不現(xiàn)實、不合理或反復(fù)出現(xiàn)的信息，保留那些有挖掘價值的信息，最后通過評估確定信息的真實有效性、供需匹配性以及供給可能性。第三，要推進整合后的需求信息及時轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)政策方案或項目。一方面，決策部門要在收到有效信息后，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展、人口規(guī)模、風(fēng)俗習(xí)慣等因素，做好公共服務(wù)項目方案的通盤規(guī)劃，在盡力而為和量力而行的基礎(chǔ)上把握平衡，使公共服務(wù)既能促進民生福祉，又能提高社會治理水平。另一方面，決策部門也要為公眾參與政策方案或項目的論證提供條件。決策部門要暢通方案和項目論證的多種渠道，賦予民眾表達的話語權(quán)，尤其是要充分發(fā)揮組織化參與的積極作用，培育和引導(dǎo)社區(qū)居民自組織的發(fā)展，將相對零散的個人組織起來，促進公共需求的集中表達與專業(yè)化表達，讓民眾對涉及自身利益的服務(wù)項目更充分地參與。這既有利于增強方案或項目論證的民主性與科學(xué)性，也有利于促進民眾對政策方案或項目的理解與支持。

(二)提高公共服務(wù)的覆蓋面與制度化

縣城公共服務(wù)的供給側(cè)改革，也是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給。首先，要繼續(xù)深入推進基本公共服務(wù)供給均等化。由政府提供給民眾無償享受的公共服務(wù)都屬于基本公共服務(wù)的范疇，如基本醫(yī)療、義務(wù)教育等。享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，保障人人享有基本公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)。推進縣城基本公共服務(wù)供給均等化是改善縣城民生、增強吸納能力的重要抓手。2017年，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，將“十三五”時期基本公共服務(wù)建設(shè)的重點聚焦為均等化。黨的十九大進一步提出了到2035年在全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的建設(shè)目標(biāo)。當(dāng)前推進縣城基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵是消除城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給的體制分割，為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化排除體制性障礙。比如，通過土地、住宅、勞動等政策的調(diào)整，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間在義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會保障、社會救助、就業(yè)服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域的體制機制接軌，為農(nóng)民進城就業(yè)創(chuàng)業(yè)解決后顧之憂，盡可能地幫助他們獲得長期穩(wěn)定的發(fā)展手段。只有這樣，才能扎實提高縣城的人口吸納與承載能力。其次，要進一步完善供給體系。完善供給體系是縣城公共服務(wù)“提標(biāo)擴面”的必然要求。當(dāng)前補齊縣城公共服務(wù)短板的重點就是需要不斷完善供給體系。比如，要圍繞建設(shè)健康中國的總體部署，推進縣級醫(yī)院的建設(shè)、改造，完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，提高公共醫(yī)療的覆蓋面和服務(wù)能力；要圍繞建設(shè)教育強國的總體部署，完善公共教育服務(wù)體系，推進義務(wù)教育階段學(xué)校的擴容增位，完善普惠性幼兒園的規(guī)劃和布局；要圍繞建設(shè)文化強國的總體部署，完善文化場館、城市書屋等場地設(shè)施的建設(shè)，加大優(yōu)秀文藝作品的供給力度，著力豐富縣城民眾的文化生活。此外，還要進一步加強公共體育、社會福利、法律援助等公共服務(wù)的供給，力爭形成受益面廣、匹配性強、方式多元的公共服務(wù)供給體系。第三，要進一步健全公共服務(wù)供給制度。健全的供給制度是縣城公共服務(wù)供給效率的有力保障。比如，要健全互動協(xié)調(diào)制度，推動政府、市場、社會和公眾在公共服務(wù)方面緊密配合、協(xié)同發(fā)力。要健全要素保障制度，尤其是資金、技術(shù)、項目、人才的供給保障制度，破解阻礙要素配置的機制難題，實現(xiàn)要素配置的合理化。要健全技術(shù)支撐制度，重點打造縣域公共服務(wù)智能化管理平臺，豐富并集成公共服務(wù)的信息化工具，提高公共服務(wù)技術(shù)的數(shù)字化水平。

(三)提高公共服務(wù)質(zhì)量改進的長效性

現(xiàn)階段實現(xiàn)縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展必須加強質(zhì)量監(jiān)控，努力建設(shè)能夠持續(xù)改進公共服務(wù)質(zhì)量的機制。重點有三個方面：首先，繼續(xù)推進公共服務(wù)標(biāo)準化。標(biāo)準是質(zhì)量的“硬約束”“導(dǎo)航儀”和“監(jiān)視器”。公共服務(wù)標(biāo)準化是落實公共服務(wù)質(zhì)量具體化、方法合規(guī)化以及過程程序化的有效手段。2010年，我國國家標(biāo)準化管理委員會發(fā)布了《公共服務(wù)標(biāo)準化指南》，對公共服務(wù)標(biāo)準化的范圍、類型、實施和優(yōu)化都進行了明確規(guī)定[10]。2012年和2018年，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》和《關(guān)于建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準體系的指導(dǎo)意見》依據(jù)基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任劃分，制定了各項基本公共服務(wù)供給的質(zhì)量標(biāo)準，其目的就是以標(biāo)準化的要求確保公共服務(wù)質(zhì)量[3]。但是，當(dāng)前縣城公共服務(wù)標(biāo)準的碎片化問題仍普遍存在，標(biāo)準化指標(biāo)體系不健全，評價功能也很難有效發(fā)揮。當(dāng)務(wù)之急是進一步明確縣城各類公共服務(wù)在數(shù)量、質(zhì)量和流程上的標(biāo)準，通過標(biāo)準的指引和規(guī)范，避免“以量代質(zhì)”“道德風(fēng)險”或“供求失衡”等情況出現(xiàn)[11]。其次，要定期組織公共服務(wù)質(zhì)量的民眾滿意度評價。滿意度評價是在公共部門與民眾之間建立一種意見表達、識別與反饋的實踐機制，幫助民眾把公共服務(wù)的質(zhì)量需求精準傳遞給公共部門。這既是維護公共部門價值的需要，也是最大限度保障民眾權(quán)利的前提。長期以來，縣城相對封閉的行政系統(tǒng)以及部門行政的管理弊端制約了公共部門主動感知和有效識別民眾公共服務(wù)質(zhì)量需求的能力，導(dǎo)致公共部門與民眾之間公共服務(wù)質(zhì)量信息不對稱，形成公共服務(wù)質(zhì)量改進的瓶頸。近年來，伴隨“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)和數(shù)字政府的發(fā)展，縣城公共服務(wù)質(zhì)量的民眾滿意度評價也呈現(xiàn)出便捷化、公開化、信息化、實時化、客觀化的特點，參考價值越來越明顯。當(dāng)前，縣城公共服務(wù)質(zhì)量民眾滿意度評價的關(guān)鍵是逐步建立并完善基于總體感知、數(shù)量感知、效率感知以及廉潔狀況感知等維度的評價指標(biāo)體系，同時不斷優(yōu)化數(shù)據(jù)挖掘與分析方法，最終實現(xiàn)民眾的“直覺感受”與公共部門的“經(jīng)驗數(shù)據(jù)”相統(tǒng)一。第三，要建立公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的績效評估體系?？冃гu估是科學(xué)測評公共服務(wù)供給“質(zhì)”與“量”的工具，評估結(jié)果是公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)落實情況的重要示標(biāo)?？冃гu估使公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展可監(jiān)控、可測量、可預(yù)期、可持續(xù)。為此，要加快建立以縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展為主要內(nèi)容的績效評估體系，出臺相關(guān)制度，明確主管部門，建立指標(biāo)體系，明確指標(biāo)歸屬，提升社會參與度，確保高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)真正落到實處。

(四)提高公共服務(wù)的協(xié)同性與集成性

協(xié)同治理的本質(zhì)是最大限度地統(tǒng)籌公共資源有效解決公共問題。政府主導(dǎo)下的多元主體的良性互動與協(xié)同行動，是公共服務(wù)協(xié)同治理的要義[12]。協(xié)同治理是解決縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展中政府“捉襟見肘”、體制不靈活、社會參與度低等問題的必然選擇。首先，要明確政府、市場與社會的責(zé)任范圍，實現(xiàn)主體協(xié)同。政府要在公共服務(wù)供給中負主導(dǎo)責(zé)任，負責(zé)基本公共服務(wù)供給的標(biāo)準化與均等化，使縣城民眾無論身在何處，都能公平地享受基本的公共服務(wù)。市場要在公共服務(wù)供給中承擔(dān)提升的責(zé)任，負責(zé)按照公共服務(wù)項目的屬性，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)利用機制靈活的特點，向民眾提供個性化的服務(wù)。社會力量則要在公共服務(wù)中負承接的責(zé)任，負責(zé)利用與政府合作的機會，不斷培育自身承接政府轉(zhuǎn)移項目的能力，實現(xiàn)從輔助角色到支撐角色的升級。當(dāng)然，多元主體的協(xié)同治理也不是“拉郎配”，政府、市場和社會均應(yīng)主動樹立彼此合作的意識，在協(xié)同中共同成長。其次，要完善政府、市場和社會公共服務(wù)投入的政策引導(dǎo)機制，實現(xiàn)政策協(xié)同。政府應(yīng)在穩(wěn)定本級財政投入的基礎(chǔ)上，積極爭取上級政府的轉(zhuǎn)移支付，形成財政投入的穩(wěn)定增長機制，同時通過制定稅收、土地、金融等優(yōu)惠政策，降低社會資本參與公共服務(wù)供給成本，引導(dǎo)社會力量按照自己的力量“專業(yè)人做專業(yè)事”。第三，要創(chuàng)新政府、市場和社會的公共服務(wù)方式，實現(xiàn)技術(shù)協(xié)同。在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時代，通過新信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用對公共服務(wù)實施智能化管理，是實現(xiàn)公共服務(wù)智能化發(fā)展的必然要求。比如，要積極推動“互聯(lián)網(wǎng)+村社”“互聯(lián)網(wǎng)+健康支持”“互聯(lián)網(wǎng)+教育服務(wù)”等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，破除公共服務(wù)的空間壁壘，“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓民眾少跑腿”，提高服務(wù)效率。再比如，要依托全國一體的在線政務(wù)服務(wù)平臺，集成需求調(diào)查、規(guī)律分析、精準定位等功能，全面提升縣城公共服務(wù)的智能化水平。

總之，在推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，積極推進縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展是增強縣城綜合承載能力、提升縣城發(fā)展質(zhì)量的重要內(nèi)容，也是充分發(fā)揮縣城在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中載體功能的重要民生路徑，將會使縣城在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興、支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的作用進一步彰顯。內(nèi)在邏輯分析了實現(xiàn)這一路徑的主要影響因素，演進機理揭示了各種因素的變化發(fā)展過程，路徑優(yōu)化則探討了實現(xiàn)這一路徑的實踐思路，三者共同豐富了縣城公共服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的理論內(nèi)涵。