李筱妍，李聰

(湖南開放大學，湖南 長沙 410004)

一、改革開放以來我國稅收征管改革進程

(一)改革開放初期的專管員管理體制

改革開放初期，由于稅種結(jié)構(gòu)和所有制形式都比較單一，我國在稅收征管上實行“一員進廠，各稅統(tǒng)管”的專管員稅收征管模式。其核心是按戶、按經(jīng)濟性質(zhì)、按行業(yè)、按地區(qū)設(shè)置稅務機構(gòu)和管理人員，管理機構(gòu)與管理人員對分管范圍內(nèi)納稅人的各稅種統(tǒng)一進行征收與管理。從新中國成立開始一直到20世紀80年代前期，我國基本上實行這樣一種稅收征管模式。這樣的稅收征管模式與當時的所有制結(jié)構(gòu)、稅制結(jié)構(gòu)，征管手段與征管水平是相適應的。隨著多種所有制形式的逐步產(chǎn)生，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的日趨復雜，多層次、多種稅的復合稅制的確立，這種專管員、保姆式稅收征收管理模式已經(jīng)不再適應我國稅收工作的需要。

(二)“征、管、查”分離模式

20世紀80年代后期與90年代前期，我國著眼于稅務機構(gòu)內(nèi)部職能分工的調(diào)整，內(nèi)部征管權(quán)力的相互制約，提出了“征管與檢查”的兩分離模式和“征收、管理、檢查”三分離模式。這次改革是對我國長期實行的專管員制度的第一次否定，初步解決了稅務人員管理權(quán)限過于集中，一人說了算的問題，稅收征管實現(xiàn)了由“管戶”到“管事”的轉(zhuǎn)變。但這次改革過分強調(diào)稅務機構(gòu)內(nèi)部在稅收管理權(quán)力上的約束制衡，忽視了稅務機構(gòu)內(nèi)部的協(xié)調(diào)與配合，忽視了對納稅人管理上的效率，從運行情況看普遍存在協(xié)調(diào)困難、內(nèi)耗過大、效率不高、職責不明的管理困境。

(三)以納稅申報為基礎(chǔ)的稅收征管模式

隨著稅制改革的深化，以國地稅分設(shè)為主要內(nèi)容的稅收管理體制改革實施，計算機技術(shù)在企業(yè)經(jīng)營與稅收征管各環(huán)節(jié)較廣泛應用，1995年國家稅務總局提出了“以納稅申報和優(yōu)化服務為基礎(chǔ)，以計算機網(wǎng)絡為依托，集中征收，重點稽查”的“30字”稅收征管新模式。這一征管模式著眼于新型征納關(guān)系的構(gòu)建及信息技術(shù)手段的運用，將內(nèi)部權(quán)力的制約由“征管查”分離模式下的以人制約為主上升到機構(gòu)設(shè)置與程序上的制約，將納稅服務提升到了前所未有的高度。這種征管模式經(jīng)過一段時間的運行，在一定程度上出現(xiàn)了“疏于管理，淡化責任”，稅源管理與監(jiān)控弱化，征管與稽查部門工作脫節(jié)，漏征漏管比較嚴重的問題。進一步完善稅收征管模式，提高稅收征管水平，堵塞稅收征管漏洞，勢在必行。2004年國家稅務總局在原“30字”稅收征管模式的基礎(chǔ)增加了“強化管理”的內(nèi)容。2005年，國家稅務總局提出了稅收征管“科學化、精細化”的要求，隨著時間的推進，又不斷充實和豐富稅收征管模式的內(nèi)涵與外延。一是重構(gòu)全新的專管員制度。新型專管員做好“十員”，堅持“四不管”。二是構(gòu)建納稅服務體系。稅務系統(tǒng)從上到下設(shè)置納稅服務機構(gòu)，出臺納稅服務規(guī)范，搭建辦稅服務廳、稅務網(wǎng)站、12366納稅服務熱線三個納稅服務平臺。三是建立納稅評估制度，引入風險管理理念，推行稅源專業(yè)化管理。四是強化信息化建設(shè)與信息技術(shù)對稅收征管活動的支持，以“一個平臺，二級處理，三個覆蓋，四個系統(tǒng)”為構(gòu)架的金稅工程，成為我國稅收征管信息化的強大技術(shù)支持。五是初步明確了納稅人的權(quán)利與義務，更加注重納稅人權(quán)力的保護。2011年國家稅務總局發(fā)布《國家稅務總局關(guān)于納稅人權(quán)利與義務的公告》，明確了納稅義務人與扣繳義務人的權(quán)利義務的具體內(nèi)容。雖然有的學者認為2004年以來構(gòu)建了新的稅收征管模式，但2004年以來的稅收征管改革是對“30字”征稅收管模式的補充與完善，是對既有模式的不斷深化與探索。

二、稅收征管模式演變的內(nèi)在邏輯

把握稅收征管模式演變的內(nèi)在邏輯與規(guī)律性，有利于更好地認知稅收征管改革的脈絡、方向與趨勢?？v觀我國不同歷史時期每一種稅收征管模式的選擇，每一次稅收征管改革的推進，往往是當時政治、經(jīng)濟、社會、技術(shù)，稅制結(jié)構(gòu)、征管手段、征管水平多因素綜合作用的結(jié)果。一定時期稅收征管模式的選擇是一種客觀的、歷史的選擇。每一次稅收征管改革的發(fā)生，都是政治、經(jīng)濟條件，稅制結(jié)構(gòu)等諸多因素發(fā)生變化后的客觀要求。

(一)稅收征管制度與模式，必須與稅收制度相適應

一定時期的稅收制度構(gòu)成這一時期稅收征管的具體對象與內(nèi)容。稅收征管其實質(zhì)是稅務機關(guān)對納稅人及其應繳各稅稅款計算、申報、繳納全過程進行的管理，納稅人構(gòu)成被管理的主體，各稅種的稅款構(gòu)成被管理的客體。因此征管制度、征管模式、征管方法、征管手段都必須與管理主體與客體的情況相適應。如從新中國成立到改革開放初期，我國稅制結(jié)構(gòu)以貨物稅作為主體稅種，稅種單一、征稅環(huán)節(jié)單一，貨物于出廠環(huán)節(jié)征稅后全國流通，因此可以采取專管員駐廠征收的征管辦法。20世紀80年代中后期，隨著“利改稅”的完成，我國構(gòu)建起了多稅種、多環(huán)節(jié)征收的復合稅制，相應地在稅收征管制度上也須作相應的改革，由此建立起了“征管、查”兩分離或“征、管、查”三分離的稅收征管模式。1994年我國對流轉(zhuǎn)稅制度進行了結(jié)構(gòu)性的改革，增值稅成為主體稅種，并采用憑專用發(fā)票扣稅的進項稅額抵扣方法。增值稅專用發(fā)票既是商事憑證，也是繳稅憑據(jù)，為了適應這一稅制改革的要求，于是提出了稅收征管“30字征管模式”，寓管于票，以票管稅。隨后隨著稅費制度的不斷改革，稅收征管也不斷改革與完善中，這都是為了使征管制度、征管模式適應稅收制度的具體體現(xiàn)。

(二)稅收征管制度與模式，必須服從服務于國家治理

習近平總書記在中央深改委第十七次會議上強調(diào):要推動稅務執(zhí)法、服務、監(jiān)管的理念方式手段變革，深入推進精確執(zhí)法、精細服務、精準監(jiān)管、精誠共治，大幅提高稅法遵從度和社會滿意度，明顯降低征納成本，發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用。稅收源于國民經(jīng)濟與國家治理的需要，稅收制度及與之相適應的稅收征管制度一旦產(chǎn)生，就會通過適應性變革重塑國家治理進程，國家政治、經(jīng)濟、意識形態(tài)等是在包含稅收元素在內(nèi)的經(jīng)濟、社會治理等物質(zhì)基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的，稅收征管本身就是國家治理的重要組成部分。因此作為局部與個體的稅收征收管理必須服從與服務于作為整體與集體的國家治理之需要。如全面依法治國，要求建立起公開、公正、廉潔、高效的稅收征管機制，切實維護辦稅人繳費人的合法權(quán)益;以人民為中心的國家治理觀，要求稅收征管活動以納稅人繳費人為中心，服務納稅人繳費人、善待納稅人繳費人，切實改善辦稅繳費方式，切實減輕納稅繳費人的辦稅繳費負擔;推行智能型個性化服務，切實讓納稅人繳費人享受到種項稅費優(yōu)惠政策，增強其獲得感、幸福感與被尊重感;優(yōu)化營商環(huán)境，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，要求稅收征管提高征管效率，優(yōu)化執(zhí)法方式，進一步擴大和完善稅收協(xié)定網(wǎng)絡，加大跨境涉稅爭議案件協(xié)商力度，實施好對所得避免雙重征稅的雙邊協(xié)定，為高質(zhì)量引進來和高水平走出去提供支撐。

(三)稅收征管制度與模式，必須與征管水平與征管手段相匹配

一定的征管制度與模式，總是由征管隊伍來實施，由現(xiàn)有技術(shù)手段支撐的。一個稅收征管制度、征管模式的設(shè)計與構(gòu)建，必須充分考慮現(xiàn)有征管水平、現(xiàn)有技術(shù)支撐手段的現(xiàn)狀，由此達成“現(xiàn)實次優(yōu)”選擇。所謂征管水平，很大程度上就是征管隊伍的狀態(tài)，包括征管隊伍的數(shù)量與結(jié)構(gòu)、征管隊伍的政治理論水平、遵法守紀觀念、稅收治理業(yè)務能力、稅收征管專業(yè)水平等;技術(shù)支撐手段，就是支撐稅收征管的技術(shù)、物質(zhì)手段，它是稅收征管制度得以落實的物質(zhì)支撐。20世紀90年代前期，計算機信息技術(shù)尚未得到普遍應用，企業(yè)經(jīng)營成果計量及稅收各項征管業(yè)務多依賴手工來完成。無論專管員模式還是“征、管、查”分離模式，都是以人力、手工操作為基礎(chǔ)的稅收征管方式。20世紀90年代中期以后，計算機技術(shù)在各個領(lǐng)域得到了日益廣泛的應用，以計算機網(wǎng)絡為依托的稅收征管也順應時代發(fā)展的要求而產(chǎn)生，計算機信息技術(shù)在稅收征管的管票、控稅中得到了廣泛的推廣與應用。進入21世紀，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新的信息技術(shù)得到了前所未有的發(fā)展和廣泛應用，它深入并影響著人們生活的方方面面。在稅收征管實踐中，“互聯(lián)網(wǎng)+稅務”“大數(shù)據(jù)云平臺”“以數(shù)治稅”在各地得到了推廣與應用，稅收大數(shù)據(jù)對稅收征管的支撐力、推動力、創(chuàng)造力得到了初步顯現(xiàn)。

三、新發(fā)展階段的稅收征管改革

(一)十八大以來的稅收征管改革

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入了新時代，在新的歷史交匯點上，稅收征管要站在把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的高度，在全新理念、創(chuàng)新方式、先進技術(shù)支撐基礎(chǔ)上構(gòu)建起稅收征管新格局。

十八屆三中全會以來，稅收管理體制、稅收征管改革穩(wěn)步推進，力度前所未有。2013年11月，黨的十八屆三中全會對我國全面深化改革作出了部署，2015年12月國地稅推進征管合作，2018年2月省級以下國稅、地稅機構(gòu)合并。2021年3月24日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)共8項30條的《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》，是新的發(fā)展階段黨中央、國務院對稅收征管改革作出全面部署，這既是黨中央、國務院于“十四五”時期稅收征管改革的重要制度安排，為“十四五”時期高質(zhì)量推進新發(fā)展階段稅收現(xiàn)代化確立了總體規(guī)劃，又是黨中央、國務院順應納稅人繳費人期盼部署實施的重大民心工程，還是稅務部門慶祝建黨100周年和黨史學習教育、開展“我為群眾辦實事”實踐活動的重要指導，必將成為發(fā)揮稅收在國家治理中基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用，更好推動高質(zhì)量發(fā)展、服務國家治理現(xiàn)代化的基本遵循。由黨中央、國務院親自部署的稅收征管改革將在全國進行。

新的稅收征管模式與方式的選擇，稅收征管的改革，要有利于深入推進精確執(zhí)法、精細服務、精準監(jiān)管、精誠共治，大幅提高稅法遵從度和社會滿意度，明顯降低征納成本，發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用。要有利于貫徹以人民為中心、全面依法治國的國家治理理念。要有利于落實“放管服”政策，創(chuàng)造市場化、法制化、國際化營商環(huán)境，推進國內(nèi)國際兩個大循環(huán)的構(gòu)建。要與當前稅收制度、稅務干部隊伍、稅收征管中的部門協(xié)作現(xiàn)狀相適應，既要考慮先進性，又要考慮可行性。要充分運用現(xiàn)代信息技術(shù)，讓“互聯(lián)網(wǎng)+稅務”“大數(shù)據(jù)云平臺”等新的信息技術(shù)在征管中得到廣泛應用，真正實現(xiàn)由傳統(tǒng)稅務向智慧稅務的轉(zhuǎn)變，由初放式無差別服務向精細化、智能化、個性化服務的轉(zhuǎn)變，由從“以票管稅”到“以數(shù)治稅”的轉(zhuǎn)變。

(二)新發(fā)展階段稅收征管改革時間表與路線圖

《意見》為我國新發(fā)展階段稅收征管改革繪就了宏偉藍圖，也為新發(fā)展階段的稅收征管改革規(guī)劃了路線圖，制定了時間表。全國稅務系統(tǒng)上下及其他相關(guān)部門應當“按圖施工、掛表作戰(zhàn)”，高質(zhì)量地完成稅收征管改革的各項任務。《意見》按改革任務的不同情況，對有的改革任務規(guī)定了具體明確的完成時間(見下表)。

表1 稅收征管改革任務分年度推進清單

(三)新發(fā)展階段稅收征管改革的宏偉藍圖

本次稅收征管改革是黨的十八大以來稅收征管的第三次改革，既是對前兩次改革的深化，也是稅收征管改革的新的征程。征管改革的完成必將大步推進我國稅收治理的現(xiàn)代化，必將全方位、高格局構(gòu)建起我國稅收征管制度的新藍圖。

1.稅收征管數(shù)字化、智能化。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)在稅收征管中得到廣泛而深入的應用。納稅人、繳費人的稅費信息，稅務機關(guān)、稅務人員信息，稅務決策、稅收任務信息，均實現(xiàn)智能化操作。執(zhí)法、服務、監(jiān)管、內(nèi)部考核考評，與大數(shù)據(jù)智能化應用深度融合、高效聯(lián)動。發(fā)票實現(xiàn)全領(lǐng)域、全覆蓋、全要素的電子化，在線開展電子發(fā)票的申領(lǐng)、開具、交付、查驗，大幅降低發(fā)票管理的制度性交易成本。大數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用大大加強，建立完善稅務大數(shù)據(jù)平臺并實現(xiàn)與有關(guān)部門的互聯(lián)互通，探索區(qū)塊鏈技術(shù)在社保費用的征收、不動產(chǎn)的登記和房地產(chǎn)交易等方面的應用，并在涉稅涉費領(lǐng)域共享應用。大數(shù)據(jù)下的智能化稅收分析應用應該普遍加強，大數(shù)據(jù)稅收需要在稅收風險分析、經(jīng)濟運行研判和社會管理等領(lǐng)域中得到更深層次的應用。

2.稅收執(zhí)法法制化、現(xiàn)代化。在稅收征管各環(huán)節(jié)，全面落實稅收法定原則，完善修訂稅收征管的法律規(guī)章制度，進一步加強非稅收入管理的法制化建設(shè)。執(zhí)法過程中要做到公示、公平、公開，并且重大執(zhí)法決定的法制審核制度要得到落實，做到網(wǎng)上錄入、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上監(jiān)督、網(wǎng)上查詢。堅決杜絕收“過頭稅”，堅決防止優(yōu)惠政策落實不到位和不當行政干預。實現(xiàn)精確執(zhí)法，實行“首違不罰”，執(zhí)法既有力度又有溫度，包容審慎、罰當其責，杜絕選擇性、粗放式、“一刀切”執(zhí)法。統(tǒng)一區(qū)域執(zhí)法標準，區(qū)域執(zhí)法信息互通、執(zhí)法結(jié)果互認，簡化稅費事項跨省遷移辦理程序。

3.稅費服務個性化、精細化。利用大數(shù)據(jù)向稅費繳納者及時、精準推送稅費優(yōu)惠政策信息，簡化稅費優(yōu)惠政策的辦理流程與手續(xù)，“自行判別、自行申報、事后監(jiān)督”的范圍進一步擴大，市場主體更加便捷便利且能夠快速地享受到政策紅利。通過信息系統(tǒng)和部門間數(shù)據(jù)共享，減輕納稅繳費人重復報送信息資料的負擔，擴大容缺辦理事項，涉稅資料更多地由事前報送改為留存?zhèn)洳?。企業(yè)稅費事項和個人稅費事項通過網(wǎng)上辦理和掌上辦理，加強網(wǎng)上報稅繳費的廣泛使用。基本實現(xiàn)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)、稅額、預填申報的自動化和納稅人繳費人確認或補正后即可線上提交，全面改進辦稅繳費方式。稅(費)的各種綜合申報得到進一步推廣，稅種征期進一步簡化，申報次數(shù)進一步減少，縮短企業(yè)出口退稅事項的辦理時間。通過使用大數(shù)據(jù)分析，識別納稅人和繳費人的實際體驗以及個性需求，做到24小時精準提供線上個性化服務。線上服務必須滿足基本需求，線下服務必須滿足特殊人員、特殊事項的特殊需求，線上服務與線下服務相結(jié)合，為納稅人繳費人提供全方位、全覆蓋、全天候、個性化、智能化的稅費服務。為了使得納稅人繳費人的合法權(quán)益得到更好的保護就必須:進一步完善納稅人繳費人的權(quán)利救濟和稅費爭議解決機制、及時響應以及暢通無阻的渠道;大企業(yè)稅收事先裁定制度將逐步建立與完善;納稅人繳費人及扣繳義務人的商業(yè)秘密、個人隱私嚴格保護;稅務機關(guān)及稅務人員違反法律法規(guī)、因監(jiān)管疏忽而造成的重大損失，將依法追究法律責任。

4.稅務監(jiān)控嚴密化、精準化。社會信用體系的重要組成部分和基礎(chǔ)是納稅信用，健全納稅繳費信用評價制度、守信激勵和失信懲戒制度，給予納稅繳費信用等級比較高的市場主體更多的便利。在避免對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營造成影響的前提下，對逃避稅行為作最嚴格的防范。健全自然人稅費服務與監(jiān)管體系，加強高凈值人群的稅費服務與監(jiān)控。對于逃稅問題多發(fā)領(lǐng)域多發(fā)行業(yè)、地區(qū)、人群，提高“雙隨機、一公開”抽查比例。進一步加強對隱瞞收入、虛增成本、轉(zhuǎn)移利潤等逃稅行為的制度建設(shè)，進一步加大依法防控和監(jiān)督檢查。對于利用大數(shù)據(jù)、稅務網(wǎng)絡可信身份對發(fā)票的開具和使用的各個環(huán)節(jié)進行檢驗與監(jiān)控，對虛增成本騙稅犯罪行為進行事前事中精準防控，由事后打擊與懲處為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑笆轮蟹婪稙橹鳌！盎ヂ?lián)網(wǎng)+監(jiān)督管理”系統(tǒng)多元數(shù)據(jù)匯集，集中打擊“空殼企業(yè)”虛開發(fā)票、“假出口”騙取退稅、“假申報”騙取稅收優(yōu)惠等行為。重大稅收違法案件將嚴查并曝光，共享到全國統(tǒng)一的信用信息平臺，進入個人信用記錄。

5.稅收共治制度化、國際化。電子發(fā)票和“以數(shù)治稅”的基礎(chǔ)是會計核算與財務管理信息化，使得電子發(fā)票系統(tǒng)與財政支付、金融支付和各單位財務核算系統(tǒng)、電子檔案管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)有機銜接，無紙化電子發(fā)票普遍成為報銷、入賬、歸檔、儲存的主要方式。各部門交換情報、通報信息，執(zhí)法聯(lián)動，跨部門協(xié)同監(jiān)管成為常態(tài)。稅務部門要加強對涉稅中介組織的執(zhí)業(yè)監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管，行業(yè)協(xié)會和社會中介組織在稅收協(xié)同共治中為納稅人繳費人提供個性化服務、納稅輔導、稅費法律法規(guī)宣傳等，按市場化原則發(fā)揮第三方作用;將加大稅費法律法規(guī)宣傳的力度，深化青少年稅法宣傳教育，在全社會形成誠信納稅的濃厚氛圍;公安與稅務加強聯(lián)絡機制建設(shè)，做實公安派駐稅務聯(lián)絡機制，實現(xiàn)警稅聯(lián)合辦理涉稅案件的制度化、信息化、常態(tài)化;檢察機關(guān)對負有稅務監(jiān)管責任的相關(guān)機關(guān)不依法履行職責時，依法提出檢察建議;司法解釋、司法裁判標準將更加明晰。

在國際稅收關(guān)系中，將更加注重發(fā)出中國聲音，貢獻中國智慧，提出中國方案。一是全面推進稅務數(shù)字化，構(gòu)建稅務數(shù)字化體系，加強稅務系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施整合和涉稅數(shù)據(jù)聚合，打造稅收大數(shù)據(jù)平臺，深化數(shù)據(jù)互聯(lián)互通和資源共享共用;加強涉稅數(shù)據(jù)質(zhì)量管理和涉稅信息安全管控。二是不斷加強完善執(zhí)法體系，全面落實國家稅制改革要求，完善地方財稅體系，培育地方稅源。發(fā)揮稅收在提高發(fā)展質(zhì)量效益、改革收入分配制度、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、建設(shè)文明和諧美麗家園等方面積極作用，助力高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)。三是推行個性化、智能化服務。進一步推廣納稅服務熱線和稅費服務的新模式，加快推動向24小時智能化咨詢轉(zhuǎn)變。四是全面實施監(jiān)管體系，嚴厲打擊涉稅違法犯罪，加強“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，公安、稅務、市場監(jiān)管、人民銀行、海關(guān)等重要部門要加大聯(lián)合力度，嚴格依法查處利用“假企業(yè)”“假出口”“假申報”等手段的偷稅漏稅行為。高質(zhì)量引進來、高水平走出去有利于創(chuàng)造更好的稅收環(huán)境。