杜麗紅

一、問(wèn)題的提出

宣統(tǒng)朝爆發(fā)的東北大鼠疫，海內(nèi)外學(xué)界對(duì)其做了頗有深度的研究①宣統(tǒng)朝的東北大鼠疫受到國(guó)內(nèi)外學(xué)界高度關(guān)注，分別從醫(yī)學(xué)、外交和文化角度展開(kāi)研究，但極少關(guān)注防疫政策的執(zhí)行過(guò)程。Carol Benedict，Bubonic Plague in Nineteenth-Century China，Modern China，Vol. 14，No. 2，（Apr.，1988），pp. 107-155；焦?jié)櫭鳎骸肚迥〇|北三省鼠疫災(zāi)害及防疫措施研究》，北京：北京師范大學(xué)出版社，2011年；Mark Gamasa，The Epidemic of Pneumonic Plague in Manchuria 1910-1911，Past and Present，Vol. 190，（Feb. 2006），pp.147-184。，但作為一項(xiàng)突發(fā)緊急事件的政治史價(jià)值仍有待挖掘。若將研究視角從疫情本身轉(zhuǎn)向政府行為，將清政府的應(yīng)對(duì)過(guò)程視為各級(jí)政府制定政策和執(zhí)行政策的過(guò)程，可能會(huì)提供清末應(yīng)急政策執(zhí)行的清晰圖景，不僅可以看到西法防疫作為政府決策，在各種政令和政治訊息中的上傳下達(dá)，也可以看到地方官府和民間社會(huì)對(duì)政策的形形色色的敷衍與抵制，從而深化我們對(duì)近代中國(guó)國(guó)家治理模式的認(rèn)知②政策執(zhí)行得到社會(huì)學(xué)學(xué)者的高度關(guān)注，成為研究國(guó)家治理的重要視角，涌現(xiàn)了選擇性執(zhí)行、政策變通、選擇性應(yīng)對(duì)和上下共謀等解釋框架。然而，近代中國(guó)政治史和社會(huì)史研究很少關(guān)注政策執(zhí)行過(guò)程中所呈現(xiàn)出來(lái)的政府運(yùn)作問(wèn)題。參見(jiàn)周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008 年第6 期，第1—21 頁(yè)；陳家建、邊慧敏、鄧湘樹(shù)：《科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行》，《社會(huì)學(xué)研究》2013 年第6 期，第1—20 頁(yè)；陳那波、李偉：《把“管理”帶回政治——任務(wù)、資源與街道辦網(wǎng)絡(luò)化政策推行的案例比較》，《社會(huì)學(xué)研究》2020 年第4 期，第194—217 頁(yè)；姚東旻、崔琳、張鵬遠(yuǎn)、周雪光：《中國(guó)政府治理模式的選擇與轉(zhuǎn)換：一個(gè)正式模型》，《社會(huì)》2021年第6期，第41—74頁(yè)。。

由于東北肺鼠疫疫情危急，加之列強(qiáng)的外交壓力，清中央政府將西法防疫確定為全國(guó)性政策①清政府采取西法防疫應(yīng)對(duì)鼠疫的決策過(guò)程非常復(fù)雜，筆者已另文討論，此不贅述。，東三省總督負(fù)責(zé)督促地方政府執(zhí)行西法防疫，各地政府則負(fù)責(zé)落實(shí)自上而下的防疫指令。何為西法防疫呢？即近代以來(lái)西方各國(guó)為免受傳染病侵襲，共同構(gòu)建起一套檢疫、隔離、消毒和治療的規(guī)則，應(yīng)對(duì)疫情和進(jìn)行衛(wèi)生治理，表現(xiàn)為國(guó)家設(shè)立衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實(shí)施防疫規(guī)章。具體到東北肺鼠疫期間，西法防疫重防不重治，認(rèn)為染疫者不可治，只能通過(guò)隔離和斷絕交通，將患者隔離開(kāi)來(lái)，才可挽救健康者。因此，無(wú)論是方法還是價(jià)值取向，西法防疫都與傳統(tǒng)中國(guó)防疫的重治不重防原則有著根本的差別，成為執(zhí)行過(guò)程中各種矛盾與沖突的淵源。由于受制于地方社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治環(huán)境，加之各地獲取資源能力的不同，東北各地在推行西法防疫過(guò)程中形成了不同的模式。

突發(fā)的鼠疫，對(duì)社會(huì)的日常運(yùn)行造成了巨大沖擊，清政府官員不得不在外交壓力下緊急應(yīng)對(duì)。清中央政府命令東北督撫必須采用西法防疫，要求其命令下屬府縣均采用相似的程序化防疫措施，而各地官員基于文化意識(shí)和社會(huì)境況，并不愿意采用西法防疫，因此在督撫與州縣之間出現(xiàn)了采取何種方式防疫的政治博弈。各地方官若要把防疫措施落實(shí)下去，不僅要依靠賴以行動(dòng)的人力和財(cái)力資源，而且要得到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和普通民眾的支持，否則就會(huì)流于空言。因此，地方官員與紳商、市民、鄉(xiāng)民之間也不得不進(jìn)行博弈，彼此協(xié)商，最后以變通的方式落實(shí)防疫措施，從而達(dá)到防疫效果。

雖然迫于外力采取了西法防疫，但這種以行政手段強(qiáng)推的違反日常認(rèn)知的命令面臨著社會(huì)的挑戰(zhàn)。因?yàn)?，采取什么樣的措施進(jìn)行防疫，實(shí)際關(guān)系到社會(huì)對(duì)醫(yī)學(xué)的認(rèn)可程度。東北地區(qū)，乃至整個(gè)中國(guó)，絕大多數(shù)人在當(dāng)時(shí)仍然信任中醫(yī)，對(duì)西醫(yī)有一種陌生感和不信任的態(tài)度。東三省總督錫良迫于政治局勢(shì)，自上而下采用行政命令的方式強(qiáng)迫所有州縣都采納西法防疫，其主要形式有兩種：一是督撫頒布行政命令，要求各地方官遵照其要求，按照西法辦理防疫事務(wù)；二是對(duì)違抗者進(jìn)行懲罰，通過(guò)更換地方官的方式，要求各地方改弦更張，厲行西法防疫。第一種形式是一種常規(guī)程序化的行政方式，直接反映了上級(jí)的具體要求，很難從中判斷地方官到底有沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行命令；第二種形式是帶有審判意味的行政處罰，雙方通過(guò)往來(lái)電文進(jìn)行指責(zé)和辯護(hù)，往往真實(shí)呈現(xiàn)出地方官是如何敷衍和應(yīng)付上級(jí)的。較之命令行政，懲罰行政呈現(xiàn)的內(nèi)容更真實(shí)生動(dòng)，值得玩味之處頗多，也反映出若不能得到地方官員的真心支持，上級(jí)的政策就無(wú)法轉(zhuǎn)化為地方行動(dòng)的動(dòng)力。本文嘗試選擇若干有代表性的城市，考察西法防疫這一政策在不同地方的具體執(zhí)行過(guò)程，從分析各地政府的行動(dòng)路徑入手，討論政策執(zhí)行過(guò)程中，基層政府如何根據(jù)資源狀況采取不同策略應(yīng)對(duì)上級(jí)政策，以及上級(jí)政府采取何種措施保障政策在地方的落實(shí)。

為了便于研究西法防疫的執(zhí)行狀況，筆者嘗試以距離權(quán)力中心的遠(yuǎn)近來(lái)劃分防疫模式，然后展開(kāi)具體分析。這里所謂的權(quán)力中心，不僅包括東北地方權(quán)力中心，如東三省總督衙署所在地奉天，也包括外國(guó)勢(shì)力所在地，日俄勢(shì)力集中所在的鐵路要站長(zhǎng)春和哈爾濱。權(quán)力中心與防疫模式之間呈現(xiàn)出一種正相關(guān)關(guān)系：在清政府權(quán)力中心所在地，越易受官府命令左右，形成官府直管的模式；在與日俄勢(shì)力控制區(qū)域相近的地方，地方官府不得不與外國(guó)人進(jìn)行協(xié)商，形成一種協(xié)議辦理的模式；在遠(yuǎn)離兩種權(quán)力中心的地方，地方官員得不到上級(jí)足夠的支持，只能依靠當(dāng)?shù)亓α?，與商民合作辦理，從而形成一種地方自辦的應(yīng)付模式。

三種模式雖然不能完全囊括東北防疫的情形，但基本涵蓋了主要類型。官府直管模式以奉天為代表，作為東三省總督衙署所在地，奉天是東北政治權(quán)力中心，其防疫基本完全由官府主導(dǎo)，商會(huì)的力量受到打壓，激起的官民矛盾最為嚴(yán)重。協(xié)議辦理模式以長(zhǎng)春為代表，作為南滿鐵路的重要站點(diǎn)，官府作為主導(dǎo)力量領(lǐng)導(dǎo)防疫，商會(huì)作為輔助力量協(xié)助防疫，日本人和俄國(guó)人對(duì)長(zhǎng)春的防疫都非常重視，以中外防疫會(huì)議的形式參與到長(zhǎng)春防疫中。地方自辦模式以雙城為代表，當(dāng)?shù)仉m然距離哈爾濱只有約50 公里，但是并未得到督撫的關(guān)照，只能在有限的經(jīng)費(fèi)和人力支持下自辦防疫，因此與地方士紳的合作成為重要選擇，當(dāng)來(lái)自哈爾濱的醫(yī)官就近進(jìn)行嚴(yán)苛檢查時(shí)，才揭示出該地防疫政策執(zhí)行度極低。

以奉天、長(zhǎng)春和雙城作為研究對(duì)象還有另外一層原因，三座城市在東北防疫過(guò)程中頗具代表性，受到參加奉天國(guó)際鼠疫大會(huì)醫(yī)生們的高度關(guān)注，均有個(gè)案報(bào)告提交大會(huì)討論。奉天是政治中心，官府管控力量很強(qiáng)，疫情受到嚴(yán)密監(jiān)控，疫斃者1，686 人。長(zhǎng)春和雙城是吉林省除哈爾濱外疫情最盛的城市，分別疫死5，827人和4，609人①奉天全省防疫總局編譯，吳秀明、高嵐嵐點(diǎn)校：《東三省疫事報(bào)告書》，載李文海、夏明方、朱滸主編：《中國(guó)荒政書集成》第12冊(cè)，天津：天津古籍出版社，2010年，第8221頁(yè)。下文簡(jiǎn)注為《東三省疫事報(bào)告書》。。

二、督撫直管的奉天模式

1911年1月2日，奉天城出現(xiàn)了第一位鼠疫患者，其從哈爾濱乘火車而來(lái)。及至6日，奉天已有3例疑似鼠疫猝斃者，警務(wù)局下令各區(qū)巡警切實(shí)調(diào)查各旅店、伙房，發(fā)現(xiàn)患病者②《警局飭防時(shí)疫》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年1月7日，第5版。。此時(shí)哈爾濱疫情嚴(yán)重，錫良已承受相當(dāng)大的外交壓力，對(duì)奉天疫情非常警覺(jué)，立即電請(qǐng)度支部支撥巨款充作防疫經(jīng)費(fèi)，且將小西便門外新蓋樓房作為驗(yàn)疫辦事處。他還請(qǐng)關(guān)東都督府技師村田升清籌劃預(yù)防辦法，通飭各屬嚴(yán)行遵辦，并請(qǐng)其向巡警總局及其余各局所人員宣講鼠疫病菌狀況和預(yù)防事宜③《錫督籌備防疫事宜之認(rèn)真》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年1月11日，第5版。。

1 月9 日，由奉天民政使司張?jiān)婧徒簧媸顾卷n國(guó)鈞監(jiān)督指揮，奉天衛(wèi)生醫(yī)院和巡警總局會(huì)同組織成立了奉天臨時(shí)防疫事務(wù)所，遴委分省補(bǔ)用道張俊生擔(dān)任所長(zhǎng)。次日，奉天警務(wù)局頒布《巡警分區(qū)辦理防疫規(guī)則》，完善了基層防疫體制。不過(guò)，由于沒(méi)有防疫人員、隔離醫(yī)院或其他可資利用的建筑，臨時(shí)防疫事務(wù)所并未采取任何隔離鼠疫接觸者和斷絕內(nèi)外交通的措施。12 日，奉天城出現(xiàn)了15 名患者，大多數(shù)乘火車從北部而來(lái)，相繼死在鐵路車站、路邊、小客?；虿桊^里④《鼠疫在奉天流行的記錄》，國(guó)際會(huì)議編輯委員會(huì)編輯，張士尊譯，苑潔審校：《奉天國(guó)際鼠疫會(huì)議報(bào)告》，北京：中央編譯出版社，2010年，第297頁(yè)。。

至此，臨時(shí)防疫事務(wù)所才開(kāi)始采取防疫措施。首先，把奉天城劃分為7 個(gè)區(qū)，每個(gè)區(qū)建立一個(gè)防疫組織，由2名醫(yī)學(xué)畢業(yè)生或?qū)W生、12名搜查住宅的警察、10名消毒的苦力以及一些擔(dān)架工組成。其次，在奉天各個(gè)城門設(shè)置警衛(wèi)，禁止看起來(lái)有病的人通行，控制城內(nèi)各個(gè)分區(qū)之間的交通，對(duì)大車、人力車和電車進(jìn)行系統(tǒng)的檢查和消毒。再次，搜查患疫者。各區(qū)開(kāi)始逐戶檢查，重點(diǎn)檢查客棧、旅館和茶館，發(fā)現(xiàn)鼠疫患者，立即將其和所有接觸者遷出，焚燒床鋪和衣服，消毒并封閉房屋，嚴(yán)重的予以燒毀。發(fā)現(xiàn)死尸，馬上裝入棺材，用石灰和消毒劑進(jìn)行處理，然后送到為鼠疫患者專門準(zhǔn)備的墓地埋葬。最后，建立試驗(yàn)和消毒機(jī)構(gòu)。不僅建立一間細(xì)菌試驗(yàn)室，進(jìn)行細(xì)菌診斷和研究，而且在城市西部建立了消毒站，每天結(jié)束工作之后，所有回城的衛(wèi)生防疫人員都要在此進(jìn)行徹底的消毒⑤《東三省疫事報(bào)告書》，第8268，8322頁(yè)。。

14日，奉天行省公署下設(shè)奉天防疫總局，作為奉天防疫行政的總機(jī)關(guān)，由民政、交涉兩司負(fù)責(zé)管理。該局一面負(fù)責(zé)與吉林、黑龍江兩省電商聯(lián)絡(luò)，協(xié)同撲滅疫情；一面負(fù)責(zé)監(jiān)督奉天各屬堵截疫情，以防蔓延⑥《東三省疫事報(bào)告書》，第8268，8322頁(yè)。。這樣，奉天城防疫很快被納入到奉天省防疫體系中，防疫事務(wù)由省級(jí)政府指揮和監(jiān)督，從一開(kāi)始就受到官府的嚴(yán)密領(lǐng)導(dǎo)。

各地雖已開(kāi)始執(zhí)行防疫措施，但各級(jí)官員對(duì)防疫的認(rèn)識(shí)仍停留在清潔衛(wèi)生層面。14 日，錫良傳見(jiàn)奉天各區(qū)區(qū)官，強(qiáng)調(diào)清潔而非隔離。民政、交涉兩司在傳諭中強(qiáng)調(diào)，“防疫之法以清潔為第一之要旨”⑦《錫督籌備防疫事宜之認(rèn)真》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年1月11日，第5版。。直到18 日，錫良諭飭奉天府孟憲彝與衛(wèi)生醫(yī)院院長(zhǎng)，會(huì)同外務(wù)部派來(lái)的醫(yī)員，“妥議設(shè)局檢察、施療、防范各項(xiàng)辦法”，各項(xiàng)防疫措施才真正得到落實(shí)⑧《諭飭會(huì)議防疫方法》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年1月19日，第5版。。

與此同時(shí)，同城日本人的積極防疫，對(duì)奉天當(dāng)局的防疫產(chǎn)生了舉足輕重的影響。1 月11 日，疫情甫經(jīng)發(fā)現(xiàn)，奉天日租界就選舉防疫委員，設(shè)立防疫會(huì)，由各委員負(fù)責(zé)管理驗(yàn)病部、驗(yàn)菌部、捕鼠部、隔離部、病室部、消毒部等。次日，防疫會(huì)在大西關(guān)奉天俱樂(lè)部開(kāi)始辦公。1 月25 日，日本大連防疫總局移至奉天，佐藤友熊總長(zhǎng)、村田升清以及15名委員等抵達(dá)奉天。次日，該局開(kāi)始在鐵路租界內(nèi)日警務(wù)署辦理防疫事務(wù)。2月11日，錫良與關(guān)東都督大島義昌商定協(xié)議辦理防疫，25日，雙方經(jīng)過(guò)協(xié)商后，決定召開(kāi)日清共同防疫會(huì)議，旨在“促使日清兩方就目前南滿洲地區(qū)防疫事項(xiàng)提出各自主張并進(jìn)行討論、議決，以及答復(fù)都督或總督的相關(guān)咨詢”。中日雙方分別由都督或總督指示防疫本部或防疫總局執(zhí)行，不得彼此侵越①『明治四十三、四年南滿州「ペスト」流行誌』，關(guān)東都督府臨時(shí)防疫部，1912年，第324—325頁(yè)。。此后，奉天官方不得不與日本防疫機(jī)構(gòu)打交道，亦不得不遵循西法防疫模式，采取以檢疫、隔離、阻斷交通和消毒為主的防疫措施。

從1 月15 日開(kāi)始，奉天的死亡率明顯增長(zhǎng)。每天都有許多苦力死去，大部分客棧都受到感染。于是，奉天城前后開(kāi)辦了5處隔離所，其目的是收容患疫家屬及同房共居者，在該所隔離7日后，診斷無(wú)病才能出所。隔離所的實(shí)際狀況非常糟糕，其惡劣的條件和較高的死亡率為時(shí)人所詬病。奉天民政使司張?jiān)嬖峒案綦x所的危險(xiǎn)所在，“隔離將收容之人同居一處，恐無(wú)病者反致傳染”②《添設(shè)健康隔離所》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年3月3日，第5版。。

由于奉天城缺乏合適的地方設(shè)立醫(yī)院，只能臨時(shí)征用地方作為鼠疫醫(yī)院。1月中旬，官府在城西臨時(shí)征用了一家小客棧作為鼠疫醫(yī)院。2 月8 日，臨時(shí)疫病院才開(kāi)始接受病人，專門收容檢診和治療鼠疫患者及疑似鼠疫患者。奉天防疫當(dāng)局還注重街道清潔、監(jiān)督屠宰場(chǎng)清潔、收買老鼠和印制醫(yī)書。防疫事務(wù)所先后花銷三萬(wàn)余元，每日各雇大車數(shù)十輛，將大街小巷積雪穢物拉運(yùn)凈盡③《拉運(yùn)積雪之巨款》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年3月4日，第5版。。為了對(duì)民眾進(jìn)行教育，奉天防疫臨時(shí)事務(wù)所指派一些有文化的市民到城市各個(gè)角落進(jìn)行宣講。同時(shí)，四處張貼布告，用通俗語(yǔ)言解釋這次鼠疫的性質(zhì)以及為防止鼠疫擴(kuò)散而采取的措施，敦促所有人通過(guò)報(bào)告鼠疫信息幫助當(dāng)局開(kāi)展工作。參加防疫的醫(yī)務(wù)人員也借助顯微鏡示范向民眾做了數(shù)次宣講。最后，當(dāng)局采用傳統(tǒng)散發(fā)醫(yī)書方式，將外務(wù)部咨送英人德來(lái)格所著的《鼠疫論》印制300本，“分散各局所、學(xué)堂、工場(chǎng)、會(huì)社及明白事理之住戶、店商，以資遵循而免傳染”④《分送鼠疫論以免傳染》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年1月12日，第5版。。

奉天防疫主要由奉天省公署主辦，為彌補(bǔ)不足之處，官府聯(lián)合社會(huì)各界成立防疫會(huì)，“實(shí)賴紳民同心協(xié)慮補(bǔ)助官力之所窮”⑤《民政司張貞午司使親臨防疫會(huì)演說(shuō)詞》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年1月20日，第3版。。1月18日，張?jiān)婧晚n國(guó)鈞邀集士紳籌商防疫方法。20日，奉天防疫會(huì)成立，“以預(yù)防瘟疫傳染及研究實(shí)行清潔療治之方法為宗旨”，廣邀學(xué)界、商會(huì)、自治會(huì)、農(nóng)務(wù)會(huì)諸團(tuán)體及其他有志防疫人士參加。根據(jù)章程，該會(huì)與防疫總局及巡警局的關(guān)系是“聯(lián)絡(luò)一氣，以互相協(xié)助”，其作用實(shí)際是協(xié)同搜疫巡警，調(diào)查疫癥。防疫會(huì)可就防疫事件，向防疫總局及巡警條陳意見(jiàn)，而該會(huì)有代辦防疫總局及巡警局委屬事務(wù)的義務(wù)⑥《奉天防疫會(huì)草章》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年1月20日，第3版。。由此可知，防疫會(huì)的作用僅僅是提供意見(jiàn)參考，輔助官府辦事而已，很難彰顯民間的主張。

奉天厲行西法防疫，種種措施激起市民們的強(qiáng)烈反感，而商人們表現(xiàn)得尤其明顯，他們對(duì)政府搜查住宅、遷出所有疑似者頗為不滿。主事官員對(duì)此心知肚明，“防疫行政非賴官府強(qiáng)制之力，則民間不易服從，然風(fēng)氣未開(kāi)，大半以生命為兒戲，迷信鬼神，托諸命運(yùn)，或畏警察之檢視，而諱忌不言，或安污濁之習(xí)慣，而以身殉死，或奸人煽惑、傳播謠言，或搜索太嚴(yán)，致生反抗，至以衛(wèi)民之良法，疑為賊民之苛政”⑦《民政司張貞午司使親臨防疫會(huì)演說(shuō)詞》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年1月20日，第3版。。防疫會(huì)的本意是發(fā)動(dòng)社會(huì)力量勸導(dǎo)市民配合官方防疫措施，事實(shí)上商人們并不相信西法防疫，存在敵對(duì)情緒。他們甚而募集金錢，建立自己的隔離醫(yī)院，任用中醫(yī)管理。

作為東三省總督所在地，奉天官府非常強(qiáng)勢(shì)，不愿意聽(tīng)商會(huì)的意見(jiàn)，而有實(shí)力的商會(huì)不愿屈從于官威，雙方的對(duì)立愈發(fā)嚴(yán)重。1903年，農(nóng)商部頒布命令要求各地成立商會(huì)，盛京省城商業(yè)公議會(huì)更名為奉天商務(wù)總會(huì)，該會(huì)不但積極參與奉天省城的社會(huì)管理和社會(huì)救濟(jì)事務(wù)，而且積極參與到清末立憲運(yùn)動(dòng)中，與東北地方政府在很多問(wèn)題上實(shí)際處于一種抗衡的狀態(tài)。1910 年12 月，奉天省各界公舉國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)复砀熬?，向政府上書懇?qǐng)速開(kāi)國(guó)會(huì)①《商務(wù)協(xié)理定期陳說(shuō)赴京請(qǐng)?jiān)盖樾巍罚妒⒕r(shí)報(bào)》1910年12月28日，第5版。。鼠疫蔓延開(kāi)后，各界的國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)隨之消失，但官民之間的隔閡，尤其奉天省城，仍然可見(jiàn)一斑。更為甚者，這種官民對(duì)立不單單體現(xiàn)在商人要求單獨(dú)辦理防疫，而且體現(xiàn)在防疫官的肆意妄為，搗毀報(bào)館，招惹眾怒。從另一個(gè)角度來(lái)看，防疫政策在奉天的執(zhí)行生動(dòng)地展示出辛亥年間各大城市中的官民矛盾，如此復(fù)雜而尖銳。

1911年2月中旬，隨著防疫的延續(xù)，官民之間的矛盾爆發(fā)出來(lái)。奉天總商會(huì)認(rèn)為官設(shè)防疫局的防疫辦法不合機(jī)宜，并反對(duì)中國(guó)與日本協(xié)議辦理防疫。該會(huì)指出，官辦防疫“惟利心太重，每辦一事，必從中多方漁利，因而諸事致多敷衍”，決定自辦防疫，不受官家之挾制，款項(xiàng)亦自備②《官商防疫之意見(jiàn)》，《泰東日?qǐng)?bào)》1911年2月21日，第5版。。奉天總商會(huì)、諮議局和自治會(huì)合辦奉天防疫會(huì)，公舉諮議局議長(zhǎng)為總理，自治會(huì)議長(zhǎng)及商務(wù)總長(zhǎng)為副總理，由商界公舉干事員3 名，辦理防疫事。該會(huì)很快派代表謁見(jiàn)張?jiān)獫?jì)和韓國(guó)鈞，說(shuō)明自辦防疫的態(tài)度，并設(shè)立民辦隔離處及留養(yǎng)處。此舉有與官方截然分開(kāi)之意，日本報(bào)紙稱之為“總商會(huì)反對(duì)官憲之氣焰甚熾”③《奉天防疫之與日?qǐng)?bào)臆測(cè)》，《泰東日?qǐng)?bào)》1911年2月19日，第2版。。錫良得知此事后，擔(dān)心“循此任其自由舉動(dòng)，疫禍前途不堪設(shè)想”，其招集各司道、諮議局議董、總商會(huì)議董等到公署會(huì)議防疫辦法。會(huì)上，錫良道出其為難之處：“朝廷已諭本督以厲行防疫，外國(guó)亦深注意于此。惟欲厲行防疫，則惹人民之反對(duì)，不厲行防疫則上背朝廷，外招外國(guó)之干涉，本督誠(chéng)不知所出。”各代表一聽(tīng)錫良訓(xùn)詞，當(dāng)場(chǎng)表示防疫仍歸官辦理，經(jīng)費(fèi)與官府商妥④《官民和衷之喜音》，《泰東日?qǐng)?bào)》1911年2月24日，第2版。。

然而，這只是場(chǎng)面之詞，事實(shí)上總商會(huì)仍然執(zhí)意自辦防疫。25日，省城總商會(huì)與城廂議事會(huì)一道派員逐戶搜查染疫者。由于城關(guān)地面遼闊，商戶林立，非少數(shù)人員所能遍及，于是該會(huì)決定以每月薪金8兩招集防疫隊(duì)500 名。30 日，防疫隊(duì)招足后，立即派赴各關(guān)任差，晝間在各街逐戶清疫，夜間稽查街巷，嚴(yán)輯賊匪，以補(bǔ)巡警之不足。該隊(duì)甚而呈請(qǐng)錫良發(fā)給槍支⑤《新招防疫隊(duì)之職任》，《泰東日?qǐng)?bào)》1911年3月5日，第5版。。3 月8 日，民政司命令商會(huì)將商立病院撤去，停辦商招防疫隊(duì)，“以免紛歧而歸劃一”⑥《商務(wù)防疫隊(duì)已歸泡影》，《泰東日?qǐng)?bào)》1911年3月9日，第5版。。不過(guò)，總商會(huì)并未服從錫良的命令，此后仍擬招募防疫隊(duì)200名。對(duì)此，錫良札飭民政司、勸業(yè)道，轉(zhuǎn)飭奉天總商會(huì)停辦自辦的病院、隔離所⑦《飭裁商會(huì)防疫病院》，《泰東日?qǐng)?bào)》1911年3月2日，第5版。。不久后，又同意總商會(huì)在小南關(guān)設(shè)立病院⑧《商界仍設(shè)防疫隊(duì)》，《泰東日?qǐng)?bào)》1911年3月26日，第5版。。

3 月中旬，疫情臨近尾聲，奉天防疫官們做了件驚動(dòng)全國(guó)的事情，這就是搗毀《大中公報(bào)》事件。事情源于3月5日該報(bào)登載的一則消息，講述了防疫所陸軍及二區(qū)巡警無(wú)端干涉婦女坐車的事情。這則報(bào)道引起奉天臨時(shí)防疫所大西門分所長(zhǎng)露厚的強(qiáng)烈不滿，帶領(lǐng)防疫委員5名，埋葬隊(duì)員24名，陸軍兵9名，巡警2 名，闖入報(bào)館，搗毀大中公報(bào)館。露厚等將報(bào)社袁監(jiān)督押往西關(guān)防疫事務(wù)所，臨時(shí)防疫所總辦張俊生設(shè)座審問(wèn)袁君，口出惡言如對(duì)大盜，最后將袁轉(zhuǎn)交巡警總局⑨《防疫耶？摧殘輿論耶？》，《申報(bào)》1911年3月17日，第10版?！斗酪邌T對(duì)于報(bào)館之騷動(dòng)》，《泰東日?qǐng)?bào)》1911年3月8日，第2版；《報(bào)界厄運(yùn)至此》，《泰東日?qǐng)?bào)》1911年3月9日，第2版。。

報(bào)界公會(huì)公稟錫良，防疫事務(wù)所總辦張俊生仇視《大中公報(bào)》，擅動(dòng)陸軍，私開(kāi)法庭，羈押無(wú)罪，監(jiān)禁發(fā)報(bào)，指其擅作威福，要求將其撤差。錫良并未處理張俊生，最后拉出露厚頂罪。3月14日，《大中公報(bào)》報(bào)館直接與防疫所所長(zhǎng)交涉，該所所長(zhǎng)裝作始悉露厚不法真相，下令將其撤差，交地方審判廳訊辦。然而，此后審判廳迭次差傳開(kāi)庭審訊，露厚皆不到案①《露委員手眼通天》，《泰東日?qǐng)?bào)》1911年3月16日，第2版。。同日，奉天警務(wù)局局長(zhǎng)令《大中公報(bào)》報(bào)館?？?天。該報(bào)認(rèn)為，報(bào)律有明文規(guī)定，?？仨氈笇?shí)該報(bào)館所犯之罪為報(bào)律第幾條第幾項(xiàng)，然后處以相當(dāng)之罰。奉天《大中公報(bào)》與防疫局交涉一案，交審判廳正式審理后，被以修訂的《大清報(bào)律》未到為由，不予受理。因此，報(bào)館只好致電憲政館、民政部、法部請(qǐng)示辦法。憲政編查館覆電表示，“新報(bào)律既未奉到，即仍照舊律科罰”②《憲政館任意弁髦法令北京》，《申報(bào)》1911年3月18日，第5版。。該報(bào)只得以防疫公所縱兵打鬧報(bào)館，并擅行監(jiān)押主筆為不法，向地方檢察廳控告，要求法辦，并與京津、上海各報(bào)館同人集議對(duì)付辦法。《大中公報(bào)》的遭遇得到全國(guó)報(bào)界的聲援，《申報(bào)》發(fā)表社論譴責(zé)東北官府的做法：“惟此報(bào)紙之鼓吹民氣，以為政府之后盾。東省官吏？乃不惜代外人百計(jì)摧殘，必欲將不絕如縷之輿論界，盡數(shù)毀滅而后快，是誠(chéng)何心歟。”③《時(shí)評(píng)》，《申報(bào)》1911年3月18日，第6版。

此外，社會(huì)輿論開(kāi)始對(duì)張俊生不利，傳聞?dòng)腥讼蝈a良密陳其辦事多不合法，任意妄為，任用私人，揮霍巨款。錫良不得不做點(diǎn)表面功夫，派員暗查其各種劣跡，并令交涉、民政兩司清查防疫款項(xiàng)是否果有浮濫虛糜。3 月16 日，錫良傳見(jiàn)交涉、民政兩司使，提及防疫事務(wù)所張俊生辦事不力，恐有虛糜巨款，敷衍荒唐之行，要求將所用防疫各事派員清查④《督憲派員清查疫款》，《泰東日?qǐng)?bào)》1911年3月17日，第5版。。3 月23 日，有人將張俊生告到朝廷，指責(zé)：“該道動(dòng)用壓力，民家一人染疫，即將全家拘入防疫所，藉以搜取財(cái)寶貴品，致民間實(shí)有染鼠疫死者不敢具報(bào)，傳染愈多，疫勢(shì)日盛?！雹荨斗顬榉钍》酪咚傓k道員殘暴、謬妄為邀功夸大蒙蔽督憲事》（1911 年3 月23 日），第一歷史檔案館藏檔，檔號(hào)03—7578—010。然而，因其作為官辦防疫負(fù)責(zé)人，得到了東北督撫的庇護(hù)，此事后不了了之，但防疫所的惡行已經(jīng)傳遍各地，受到輿論指責(zé)。

作為東三省的政治中心，有東三省總督坐陣，加之日本勢(shì)力蠢蠢欲動(dòng)的威脅，奉天嚴(yán)格遵循西法防疫政策，采取隔離和遮斷交通措施，嚴(yán)格禁止苦力從東北北部乘坐火車南下，關(guān)閉商人開(kāi)辦的鼠疫醫(yī)院。這些抗擊鼠疫的舉措發(fā)揮了作用，奉天城疫情迅速得到控制。4月9日，民政司將防疫事務(wù)所裁撤，將所有防疫事務(wù)歸并警務(wù)局辦理，奉天城取消隔離，恢復(fù)交通。20日，關(guān)東都督府檢疫部辦公處從奉天警務(wù)署撤回旅順?？梢钥吹剑綋嶂苯佣睫k的奉天防疫模式雖然成效顯著，但在政策執(zhí)行過(guò)程中官商之間出現(xiàn)了矛盾和對(duì)抗，甚而激起了社會(huì)風(fēng)潮。

三、協(xié)議辦理的長(zhǎng)春模式

哈爾濱疫情出現(xiàn)之后，長(zhǎng)春即開(kāi)始設(shè)法防疫。1910年12月4日，長(zhǎng)春太守何厚琦得知哈埠、庫(kù)倫一帶瘟疫流行，組織長(zhǎng)春地方社會(huì)各種力量成立防疫會(huì)，并與日、俄醫(yī)官聯(lián)系，研究防疫辦法。此時(shí)防疫會(huì)的作用是：集中社會(huì)各種力量對(duì)有關(guān)防疫事務(wù)進(jìn)行討論，確定防疫方法，給警察局提供建議，表達(dá)地方民意。具體防疫各職，“終則以醫(yī)官會(huì)同各區(qū)警察擔(dān)任之”，防疫會(huì)本身并不執(zhí)行防疫事項(xiàng)⑥《防疫會(huì)簡(jiǎn)章》，《盛京時(shí)報(bào)》1910 年12 月4 日，第5 版；《議定防疫會(huì)之簡(jiǎn)章》，《盛京時(shí)報(bào)》1910 年12 月13 日，第5版。。

長(zhǎng)春是鐵路重要樞紐，若疏于防范將導(dǎo)致疫情順鐵路蔓延，一開(kāi)始就受到錫良的重視，不僅要求吉林西南路道李澍恩注意與日本協(xié)商防疫，同時(shí)要求長(zhǎng)春將鐵路乘客留驗(yàn)7日，才能放行。1月6日，錫良致電李澍恩，指出哈爾濱疫勢(shì)甚盛，要求認(rèn)真查驗(yàn)留治，使不致輾轉(zhuǎn)傳染。因長(zhǎng)春關(guān)系鐵路界內(nèi)，必須與日領(lǐng)會(huì)商。日本駐奉總領(lǐng)事小池張?jiān)祀姼嫒毡抉v長(zhǎng)春領(lǐng)事松原一雄，要求其與李澍恩相商，故中日“彼此聯(lián)合辦理”，“幸毋畏難茍安”①《飭長(zhǎng)春道臺(tái)電》（1911年1月6日），中國(guó)社會(huì)科學(xué)院近代史所檔案館藏，錫良檔案，甲374—150。下文所用錫良檔案均出于此，不另注。。

1911年1月，長(zhǎng)春地方官與紳商籌定辦法，在官醫(yī)院內(nèi)附設(shè)養(yǎng)病所、檢疫所和防疫會(huì)，并擬定防疫章程，添聘醫(yī)生。由何厚琦派檢查員30名，逐日按戶檢查，要求患疫癥者即速前赴官醫(yī)院就醫(yī)，“倘敢隱匿不可報(bào)治，一經(jīng)查出或被舉發(fā)，定必照章議罰，決不寬宥”②《防疫示諭照錄》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年1月11日，第5版。。長(zhǎng)春防疫會(huì)下設(shè)的防疫掩埋隊(duì)和消毒隊(duì)，各區(qū)巡警長(zhǎng)官無(wú)權(quán)直接指揮。巡警遇到染疫人家，必須報(bào)知防疫局，由該局指揮辦理，其中周折既多，往往援救不及。輿論對(duì)此感嘆道：“中國(guó)種種善舉一經(jīng)官辦，往往拘循成例，致滋流弊。”③《關(guān)心民命》，《長(zhǎng)春公報(bào)》1911年1月28日，第3版。1月28日后，李澍恩修改了規(guī)則，巡警一旦發(fā)現(xiàn)染疫者，可由區(qū)官自行指揮掩埋，消毒各隊(duì)直接撲救。

1 月7 日，長(zhǎng)春疫癥漸有蔓延之勢(shì)，數(shù)人感染鼠疫，中日雙方開(kāi)始合力防疫。長(zhǎng)春傳染者日見(jiàn)眾多，病死者漸至百名之多，日本一般居住民戶甚為惶恐。正金、三井及其他株式會(huì)社的工作人員，全部搬至頭道溝大和屋居住。15日，為防止鼠疫蔓延，南滿公司規(guī)定由長(zhǎng)春南下的火車，一律禁止苦工搭乘。22日，日本租界警署發(fā)布命令，無(wú)緊急事件不準(zhǔn)日人自由進(jìn)入長(zhǎng)春城，并不準(zhǔn)赴該城購(gòu)買物件，租界內(nèi)的日本料理關(guān)門歇業(yè)，飯館不準(zhǔn)長(zhǎng)春城內(nèi)人就食④《日警署防疫之命令》，《長(zhǎng)春公報(bào)》1911年1月22日，第5版。。

長(zhǎng)春地方官也非常重視按照與日本協(xié)議的方式來(lái)辦理防疫，“以日人占用地毗連商埠，必協(xié)商日官，彼此嚴(yán)重防遏，始克急遽奏效”。1 月27 日，何厚琦與松原一雄、滿鐵理事久保田政周議定兩國(guó)協(xié)議人員，中方代表包括：吉林西南路道李澍恩、長(zhǎng)春府何厚琦、長(zhǎng)春巡警總局長(zhǎng)金其相、商埠巡警公所所長(zhǎng)汪虎、道署外交科長(zhǎng)趙宗卿等。日方代表包括：警務(wù)署警視田中宇一郎，居留民會(huì)評(píng)議員柏原孝久、前田豐三郎等。這樣一來(lái)，長(zhǎng)春的防疫確定了中日協(xié)議的方式，“除研究辦法、聯(lián)絡(luò)感情外，我之主權(quán)自在，原無(wú)毫末之損失，外人不得干涉我也”⑤《清日協(xié)議防疫紀(jì)聞》，《長(zhǎng)春公報(bào)》1911年1月28日，第3版。。

然而，長(zhǎng)春的疫情逐步惡化，并外溢到吉林省城，有7名來(lái)自長(zhǎng)春的苦力染疫而亡，因此該城斷絕與長(zhǎng)春的交通。省城檢疫所移設(shè)二道嶺子要道，租定可容千人客店7家，在西關(guān)外民居空曠處租用寬大廟宇為診疫所。長(zhǎng)春前往省城的中外商民，一律留驗(yàn)5 日，無(wú)病始準(zhǔn)入城。郵政信件一并薰洗、消毒。19日，省城派醫(yī)警在棧房、旅店強(qiáng)制查驗(yàn)有無(wú)染疫之人。在這種狀況下，吉林巡撫陳昭常要求李澍恩必須認(rèn)真防疫。

1 月18 日，鐘寶遜出任長(zhǎng)春防疫醫(yī)官，有10 名醫(yī)生協(xié)助防疫。他發(fā)布公告，宣傳鼠疫的嚴(yán)重性，號(hào)召人民服從隔離和消毒。21日，長(zhǎng)春被劃為7個(gè)區(qū)，城鄉(xiāng)五區(qū)，商埠二區(qū)，各派醫(yī)官隨帶救急、消毒、掩埋各隊(duì)分別辦理，令十家長(zhǎng)⑥長(zhǎng)春防疫過(guò)程中執(zhí)行的一種制度，即“十家舉一長(zhǎng)稽查，該管十家有無(wú)病人，會(huì)同各區(qū)巡警、區(qū)官，添派衛(wèi)生委員稽查員，以佐治各防疫分局”。見(jiàn)《長(zhǎng)春李道、黃道來(lái)電》（1911年1月28日），錫良檔案，甲374—15。幫同檢查，并會(huì)同各區(qū)巡警，以資聯(lián)絡(luò)。此時(shí)，長(zhǎng)春城內(nèi)外留養(yǎng)所已收留貧民2，000人，“均住熱炕，食高糧米飯”，留驗(yàn)7日后，無(wú)病者發(fā)資遣散，死者從速掩埋⑦《長(zhǎng)春李道來(lái)電》（1911年1月21日），錫良檔案，甲374—15。。

無(wú)論是普通長(zhǎng)春市民，還是李澍恩，其實(shí)都不信任西醫(yī)，反對(duì)隔離、消毒的措施。李澍恩認(rèn)為，“西醫(yī)防而不治，紳民嘖有煩言”，而中醫(yī)有治好者，因此添用中醫(yī)分別診治。中醫(yī)們帶頭反對(duì)鐘寶遜采取的措施，他們相信鼠疫能夠治愈，不用采用任何防疫措施。長(zhǎng)春府城議事會(huì)成立了自治施醫(yī)處，以方藥、針?lè)▋砷T，應(yīng)癥施醫(yī)，并預(yù)備救急藥品，按癥施藥。在這種情況下，為防止中醫(yī)阻礙抗擊鼠疫措施的進(jìn)一步實(shí)施，鐘寶遜勉強(qiáng)同意中醫(yī)建立一家鼠疫醫(yī)院，并完全由他們管理。然而，中醫(yī)鼠疫醫(yī)院僅僅運(yùn)行7天，就有9名醫(yī)生感染鼠疫死去。此次事故給長(zhǎng)春市民一個(gè)警醒，讓他們意識(shí)到這種疾病的危險(xiǎn)性，開(kāi)始接受西法防疫措施①鐘寶遜：《鼠疫在長(zhǎng)春的流行》，《奉天國(guó)際鼠疫會(huì)議報(bào)告》，第311頁(yè)。。

長(zhǎng)春防疫不力的消息引起錫良注意，查疫員報(bào)告：“李道深居簡(jiǎn)出，在差人員畏疫如虎，并未躬親防檢，民人不死于疫而死于凍者實(shí)居多數(shù)?！雹凇吨玛惡?jiǎn)帥電》（1911年1月26日），錫良檔案，甲374—15。為保證西法防疫的執(zhí)行，1月26日，錫良迅速撤換了吉林西南路道李澍恩，改派孟憲彝署理③《飭長(zhǎng)春孟道、黃道、李道電》（1911年2月1日），錫良檔案，甲374—15。。得知即將被革職的李澍恩，做出了非常不理智的決定：“傳諭巡警總局將長(zhǎng)春城內(nèi)小本經(jīng)營(yíng)及伙房間居人等，限于27日盡驅(qū)逐，相距城10里之外?！币粫r(shí)之間長(zhǎng)春城內(nèi)群情激憤，幾有暴動(dòng)之勢(shì)。何厚琦聽(tīng)聞此消息，立即急招紳商向李澍恩陳明利害，方才停止驅(qū)逐之令，人心始安④《何太守能消暴動(dòng)于頃刻》，《泰東日?qǐng)?bào)》1911年3月8日，第5版。。

長(zhǎng)春疫氣漸熾，官府不得不采用火葬。為穩(wěn)妥起見(jiàn)，官府先曉諭居民，召集紳商會(huì)議，并取得支持，外人亦極力贊成。孟憲彝決定將未葬尸棺七百余具，以及四鄉(xiāng)疫斃無(wú)名未埋尸軀五百余具，共計(jì)一千二百余具，全部運(yùn)赴離城較遠(yuǎn)的老虎溝。2 月9 日午后，孟憲彝等親自到場(chǎng)監(jiān)視，仿照哈爾濱火化辦法，分挖9坑，將尸棺逐層用木柴等物墊，灌以火油焚化，燒時(shí)撒用芝麻，以去癘氣。12日，在老虎溝地方，舉行第二次火葬，焚燒運(yùn)集城關(guān)的染疫死棺和四鄉(xiāng)無(wú)主棺木尸軀共500具。19日，長(zhǎng)春城鄉(xiāng)發(fā)現(xiàn)疫斃尸棺三百九十余具，及各處搜集尸身、未埋無(wú)主棺木共計(jì)八百余具，在老虎溝火葬焚化⑤《長(zhǎng)春孟道等來(lái)電》（1911年2月19日），錫良檔案，甲374—15。。

自火葬疫尸以來(lái)，日本人對(duì)此非常熱心，參與到火葬場(chǎng)的設(shè)計(jì)與建造。2月8日，南滿鐵路公司細(xì)野喜市帶領(lǐng)能建造火葬場(chǎng)的平澤怡平拜訪孟憲彝，向其展示了火葬場(chǎng)圖紙。14 日，孟憲彝正式委托細(xì)野喜市和平澤怡平建造火葬場(chǎng)。19 日，該火葬場(chǎng)竣工投入使用，所有疫死者一律運(yùn)送該場(chǎng)實(shí)行焚燒。截止4月2日，長(zhǎng)春共計(jì)火化疫尸4，643具，深埋疫尸1，165具，燒毀房屋21間⑥《長(zhǎng)春孟道、黃道來(lái)電》（1911年4月2日），錫良檔案，甲374—15。。

孟憲彝出任吉林西南路道后，將防疫會(huì)改為官商合辦。2月12日，錫良電令孟憲彝斷絕長(zhǎng)春城內(nèi)外交通，“仿照分區(qū)診察辦法”⑦《飭長(zhǎng)春孟道電》（1911年2月13日），錫良檔案，甲374—15。。與哈爾濱、奉天一樣，長(zhǎng)春把城市和四郊分為7 個(gè)部分，每個(gè)部分由一名接受過(guò)西方教育的醫(yī)生負(fù)責(zé)。經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的檢查員被派往各個(gè)分區(qū)，與當(dāng)?shù)氐木旌献鳎钥刂埔咔棰唷缎碌婪酪咧邊仓尽?，《長(zhǎng)春公報(bào)》1911年2月11日，第5版。。基本防疫措施如下：切斷所有與疫區(qū)的交通；把城市和郊區(qū)1/5的人口遷出隔離；徹底消毒；每天進(jìn)行逐戶檢查；報(bào)告死亡和衛(wèi)生條件；禁止把死尸拋到街上；防止狗等動(dòng)物接近死尸；消滅野狗和捕捉老鼠。長(zhǎng)春設(shè)立了城關(guān)商埠疫癥院、疑似病院及俄站二道溝醫(yī)院，聘用西醫(yī)官7人，新醫(yī)1人⑨《長(zhǎng)春孟道來(lái)電》（1911年3月25日），錫良檔案，甲374—15。。這樣一來(lái)，一旦確定發(fā)生鼠疫的地方，防疫局馬上切斷該處與外界的交通，對(duì)毗鄰的街道、房子和院子進(jìn)行徹底消毒，將患者與健康者隔離開(kāi)來(lái)，避免疫情的傳播。

長(zhǎng)春疫情已成燎原，不可收拾，非遮斷交通不可。2月16日，孟憲彝決定斷絕城內(nèi)外之間交通，在城墻另開(kāi)設(shè)進(jìn)出路二道，由巡警200 名嚴(yán)行監(jiān)視，除攜有免票者外，無(wú)論中外人一律禁止通行。長(zhǎng)春地方官電令淮軍派撥馬步隊(duì)在長(zhǎng)春以南與奉天交界處所，查禁北來(lái)行人⑩《飭長(zhǎng)春孟道電》（1911年2月17日），錫良檔案，甲374—15。。孟憲彝與日租界防疫委員會(huì)共同協(xié)定中外間往來(lái)章程，確定斷絕府城和村屯之間的交通，日本官民來(lái)往長(zhǎng)春城內(nèi)，必須經(jīng)過(guò)驗(yàn)疫所指定的道路，攜帶中國(guó)官憲給付的免票，經(jīng)驗(yàn)疫所驗(yàn)明方可通行。此外，各村莊裝載元豆及其他雜糧的大車，若不經(jīng)府城則可直接進(jìn)入日租界，若經(jīng)府城則須經(jīng)驗(yàn)疫所指定的道路進(jìn)入日租界內(nèi)①《中日合訂隔斷交通之章程》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年2月19日，第5版。。

日本人非常重視長(zhǎng)春疫情。小池張?jiān)炫c錫良協(xié)議長(zhǎng)春防疫辦法3條：長(zhǎng)春城內(nèi)外嚴(yán)行交通遮斷；由滿鐵會(huì)社暫時(shí)召集他處的消毒班，每班有日人3 名，前往長(zhǎng)春城內(nèi)外幫同消毒；將城內(nèi)之苦力等移往鄉(xiāng)村指定地方，進(jìn)行隔離。由于擔(dān)心日人參與，會(huì)出現(xiàn)危害主權(quán)問(wèn)題，錫良提出由中方出錢雇傭日人消毒②《飭長(zhǎng)春孟道電》（1911年2月22日），錫良檔案，甲374—15。。不久，關(guān)東都督大島義昌到長(zhǎng)春，召集日領(lǐng)以下各防疫委員詳細(xì)咨詢防疫情形，并親閱各隔離所。松原一雄電約孟憲彝到領(lǐng)事館與大島會(huì)晤。大島義昌表示，東省疫癥慘然，宜中日合防，免致蔓延③《長(zhǎng)春孟道等來(lái)電》（1911年2月15日），錫良檔案，甲374—15。。

14日，長(zhǎng)春防疫會(huì)約集各國(guó)醫(yī)生到會(huì)集議。日本南滿鐵病院院長(zhǎng)宇山道碩提出中國(guó)西醫(yī)人少不敷分布，提議中國(guó)派人到日本隔離所學(xué)習(xí)消毒方法，5 日即可學(xué)成。防疫會(huì)當(dāng)時(shí)議決，由警局選派識(shí)字明理警察30 名，前往學(xué)習(xí)，以備分布各處防疫機(jī)關(guān)之用。錫良認(rèn)為，此舉甚好，可以避免由日本人召集日本消毒班進(jìn)行消毒，從而保護(hù)主權(quán)而免窒礙④《長(zhǎng)春孟道等來(lái)電》（1911年2月14日），錫良檔案，甲374—15。。18日，宇山道碩院長(zhǎng)、防疫員廣海醫(yī)學(xué)士、黑澤及西村等帶同消毒隊(duì)一班6人，攜帶消毒器具，到商埠空房?jī)商?，教警?0人，實(shí)地練習(xí)針對(duì)病人、死人、屋宇、器具、捕鼠的消毒方法。中國(guó)消毒隊(duì)分批前來(lái)觀摩學(xué)習(xí)。孟憲彝與宇山院長(zhǎng)約定逐日輪流派警12 人，分兩班到滿鐵病院練習(xí)，直到完全學(xué)會(huì)為止⑤《長(zhǎng)春孟道等來(lái)電》（1911年2月18日），錫良檔案，甲374—15。。

除日本醫(yī)生幫助培訓(xùn)消毒人員外，長(zhǎng)春防疫還得到了各國(guó)醫(yī)生們的幫助。協(xié)和醫(yī)學(xué)堂的美國(guó)醫(yī)生楊懷德?lián)畏酪呔诸檰?wèn)，他采用患疫者血液，通過(guò)最新方法制造血清，每周制造的數(shù)量足夠很多人注射之需。戈登醫(yī)生以及日本和俄國(guó)的鐵路醫(yī)生，則提供了很多有價(jià)值的建議。日本鼠疫專家北里柴三郎來(lái)到長(zhǎng)春，在與孟憲彝面談中指出，遮斷交通和及時(shí)清查戶口是最重要的事務(wù)⑥《長(zhǎng)春孟道等來(lái)電》（1911年2月22日），錫良檔案，甲374—15。。

1911 年2 月13 日，孟憲彝在道署設(shè)立防疫會(huì)，作為中外防疫員暨地方紳商聚會(huì)商量防疫辦法的地方。該會(huì)先后召開(kāi)6次，每周一午后2—4時(shí)開(kāi)會(huì)，“謀研究進(jìn)步，聯(lián)絡(luò)中外感情”。通過(guò)會(huì)議的方式，各國(guó)醫(yī)生積極為長(zhǎng)春的防疫出謀劃策。3 月初，孟道與日俄領(lǐng)事召開(kāi)中外防疫會(huì)議。領(lǐng)事們表示：“食物中惟果品魚(yú)腥最易傳染疫毒，不如付之一炬，使根誅凈絕?！庇谑牵蠎椧团扇藱z查，將各鋪梨橘、魚(yú)蝦等物都運(yùn)到城外寬闊地方，用火焚燒凈盡⑦《動(dòng)植物為傳疫之媒介》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年3月3日，第5版。。與此同時(shí)，孟憲彝接受了外國(guó)提出的防疫方法，即遮斷交通、實(shí)行火葬、多設(shè)隔離所、清掃街道、采用日本消毒法，以及派隊(duì)專司捕鼠。日本官員在參觀長(zhǎng)春隔離所、疫癥院和火葬場(chǎng)后，都表示“辦理合法，處處優(yōu)于奉天”⑧孟憲彝著，彭國(guó)忠整理：《孟憲彝日記》上，南京：鳳凰出版社，2016年，第17頁(yè)。。

1908 年1 月，商部批準(zhǔn)長(zhǎng)春商會(huì)正式成立，與政府保持著密切關(guān)系。一方面，長(zhǎng)春商會(huì)作為商人利益的代表，與政府合作，力爭(zhēng)有利于商會(huì)的商業(yè)政策，并謀取有利于商會(huì)的政治環(huán)境；另一方面，長(zhǎng)春官府時(shí)常倚重商會(huì)的支持，處理財(cái)政不支或社會(huì)矛盾等問(wèn)題，商會(huì)大多愿為政府提供人力、財(cái)力的支持，比如承擔(dān)警餉，維護(hù)社會(huì)治安等。因此，長(zhǎng)春商會(huì)和官府之間并未出現(xiàn)如奉天那樣的矛盾，雙方基本能保持一種各取所需的態(tài)勢(shì)。在防疫過(guò)程中，官民之間仍保持著良好的合作，長(zhǎng)春商會(huì)一如既往，積極支持官府的防疫，官府也積極為其爭(zhēng)取朝廷的褒獎(jiǎng)。2 月26 日，孟憲彝親臨長(zhǎng)春商務(wù)總會(huì)演說(shuō)，說(shuō)明防疫經(jīng)費(fèi)正難以為繼。該商會(huì)不顧“去臘因患疫生意多艱”，遮斷交通暫停營(yíng)業(yè)，“乃能急公好義，慨捐巨款”，擔(dān)任助款銀元2萬(wàn)元。于是，孟憲彝向錫良請(qǐng)求賞給該商會(huì)匾額一方，用資獎(jiǎng)勵(lì)⑨《長(zhǎng)春孟道等來(lái)電》（1911年2月26日），錫良檔案，甲374—15。。

長(zhǎng)春地處鐵路交通要道，人流量大，疫情防控困難。從1 月2 日到3 月26 日，長(zhǎng)春報(bào)告死亡人數(shù)5，818 人。長(zhǎng)春當(dāng)?shù)厝嗽谝咔槠陂g共計(jì)死亡3，849 人，死亡率為7‰，其中城關(guān)死亡1，571 人，死亡率為35.8‰，四鄉(xiāng)死亡977人，死亡率為2‰①長(zhǎng)春在中西醫(yī)院收留的病人中有1，273人疫斃，基本都是來(lái)往旅客，并非土著，故未算入死亡率中。此外還有俄國(guó)鐵道附屬地二道溝有157名疫斃者，也未算入死亡率中?！稏|三省疫事報(bào)告書》，第8253頁(yè)。。面對(duì)嚴(yán)峻的防疫形勢(shì)，在執(zhí)行西法防疫政策過(guò)程中，東三省總督和吉林巡撫通過(guò)更換吉林西南路道的方式，實(shí)現(xiàn)了地方從消極執(zhí)行到積極執(zhí)行的過(guò)程，體現(xiàn)出省級(jí)政府以治官的方式實(shí)現(xiàn)了政策落地，很快控制住了疫情。此外，長(zhǎng)春中外雜處，防疫政策的執(zhí)行，既得到地方紳商的支持，也獲得多國(guó)醫(yī)生的協(xié)助，較之奉天并未引起矛盾和沖突。

四、地方自辦的雙城模式

雙城府位于哈爾濱南約50公里，是一座擁有6萬(wàn)居民的城市，“土地膏腴，商賈輻輳，又兼接近哈埠，交通便利，運(yùn)輸貨物朝發(fā)夕至，近年以來(lái)生齒日漸繁庶，工商逐漸增多”②民國(guó)《雙城縣志》，實(shí)業(yè)志第9卷，1926年，鉛印本，第29頁(yè)。。在當(dāng)時(shí)的防疫醫(yī)生看來(lái)，這座富庶的、衛(wèi)生狀況不錯(cuò)的城市，在各方面都與傅家甸狹窄的街道和簡(jiǎn)陋的小屋形成鮮明的對(duì)比。確實(shí)，無(wú)論從哪個(gè)方面來(lái)看，在遭到鼠疫襲擊的情況下，雙城都應(yīng)該受害最輕。然而，事實(shí)卻與此相反，雙城府不單疫期長(zhǎng)達(dá)80 天（1911 年1 月 2 日到 3 月21 日），而且疫情非常嚴(yán)重，城鄉(xiāng)共計(jì)死亡4，609 人，死亡率達(dá)43‰，成為吉林省內(nèi)疫情第三嚴(yán)重的城市，僅次于哈爾濱和長(zhǎng)春。雙城由于其地理位置，受哈爾濱疫情蔓延影響尤為嚴(yán)重，當(dāng)東三省全力撲滅哈爾濱疫情時(shí)，無(wú)力分出物力和人力給雙城，反而還要雙城為哈爾濱防疫提供警力支持。雙城只能在幾無(wú)外援的狀況下依靠地方力量進(jìn)行防疫，基本控制住了疫情，沒(méi)有顯示出什么不妥之處。由于初時(shí)雙城并未將嚴(yán)重疫情如實(shí)上報(bào)，及至疫情臨近結(jié)束上報(bào)死亡人數(shù)，朝野上下才知道該地“死亡之多，竟與哈長(zhǎng)相并”。東北督撫不得不重視雙城疫情，監(jiān)察甚嚴(yán)，“力求減滅，勿以星星之火又貽我國(guó)家之大憂也”③《警告雙城之防疫者》，《遠(yuǎn)東報(bào)》1911年3月24日，第1版。。哈爾濱的醫(yī)官就近被派往雙城檢查，從而揭示出當(dāng)?shù)胤酪叩牟划?dāng)之處，這才了解到官方報(bào)告中無(wú)法看到的情況。因此，雙城可被視作是遠(yuǎn)離權(quán)力中心的地方推行防疫的代表，體現(xiàn)了一種缺錢少人、缺醫(yī)少藥的地方自救模式。

雙城第一位鼠疫患者出現(xiàn)于1911年1月2日，商人宮老祉染疫從哈爾濱返回雙城，一家疫斃4人，疫情由此傳染到雙城。2月20日，雙城鼠疫肆虐達(dá)到高峰，整個(gè)地區(qū)幾乎每天死亡200人。鼠疫高峰期大約持續(xù)了4 個(gè)星期，3 月16 日鼠疫患者降到每天5 名以下。事后，據(jù)防疫醫(yī)官調(diào)查，雙城府“沒(méi)有努力采取隔離措施，沒(méi)有為患者特設(shè)的醫(yī)院，沒(méi)有使用消毒劑，采取各種預(yù)防措施花的錢也非常少”，疫情擴(kuò)散嚴(yán)重，蔓延到鄉(xiāng)村地區(qū)。造成這種狀況的原因可能有二個(gè)：一是哈爾濱疫情蔓延，染疫者從陸路逃竄時(shí)，將鼠疫帶到了鄉(xiāng)村，直接造成雙城四鄉(xiāng)的疫情尤其嚴(yán)重，“哈雙道路間死亡如是之多”④《飭雙城金守電》（1911年1月24日），錫良檔案，甲374—15。；二是雙城府城的防疫不嚴(yán)，導(dǎo)致城內(nèi)的疫情蔓延到鄉(xiāng)村。

雙城地處哈爾濱附近，其重要性遠(yuǎn)遜于鐵路樞紐的哈爾濱，因此不可能得到東三省總督和吉林巡撫的特別關(guān)照。更有甚者，雙城不得不在有限的能力范圍內(nèi)，提供人力援助哈爾濱的防疫。因此，雖然緊鄰哈爾濱，雙城卻只能依靠自身的力量和微量的外援進(jìn)行抗疫。1月2日，哈爾濱防疫警兵不敷分撥，雙城府撥巡警300名前往幫助哈埠。雙城雖已有疫情和發(fā)匪滋擾，也不得不于10日、14日各調(diào)撥100名巡警，由胡炳楠帶領(lǐng)，自備餉錢三千串，前往哈協(xié)助防疫。錫良得知情況后，電告金永已令哈爾濱道郭宗熙籌發(fā)雙城在哈巡警的警餉，并允許金永“就正款先行動(dòng)用”⑤《飭雙城金守電》（1911年1月24日），錫良檔案，甲374—15。。

1月初，疫氣傳染到雙城境內(nèi)，死亡相繼。雙城疫氣流傳日甚一日，由哈至雙沿途百余里內(nèi)，疫死者前顛后仆，絡(luò)繹不絕，每日城鄉(xiāng)死者數(shù)十百人。防疫養(yǎng)病院長(zhǎng)姚舜欽醫(yī)官因奔馳救治，竟染疫而亡。為應(yīng)對(duì)疫情，雙城知府金永邀集紳商就地勸籌款項(xiàng)，他捐廉500吊，商務(wù)會(huì)捐助市錢2，000吊，作為防疫經(jīng)費(fèi)。然而，500吊僅夠購(gòu)買石碳酸水400封而已。

雙城面臨著巨大的防疫壓力，自鐵路停止售票后，行人多由陸路來(lái)往，疫情亦隨之在各處蔓延開(kāi)來(lái)。雙城知府金永不得不依靠當(dāng)?shù)刭Y源，在哈雙之間扼要地方覓干凈房屋，設(shè)立防疫、養(yǎng)病分所。他遴選紳商自治，由學(xué)界素具熱忱、深明公益者，分別擔(dān)任總辦、幫辦、稽查、庶務(wù)各員。官府延聘中西醫(yī)官，廣購(gòu)消毒療疫藥品，雇募救急隊(duì)32 名，檢疫隊(duì)30 名，看護(hù)夫、殮尸夫20 名，負(fù)責(zé)搜檢疫癥，調(diào)護(hù)湯藥、掩埋尸棺等事?；锓啃〉旮臑楸雍?，收留無(wú)病貧民，飲食、茶水、火爐、煤炭等費(fèi)均由官給。除城內(nèi)防疫外，雙城府對(duì)四鄉(xiāng)防疫也投入了很大精力，選派干員分投四鄉(xiāng)，會(huì)同巡警、商會(huì)在哈雙往來(lái)大道上各鄉(xiāng)屯各設(shè)巡區(qū)，養(yǎng)病、防疫分所和隔離所等，專門截留查驗(yàn)過(guò)往行旅和車輛，收留病人①《雙城金守來(lái)電》（1911年2月6日），錫良檔案，甲374—15。。

雙城當(dāng)?shù)蒯t(yī)生很少，多為中醫(yī)，且對(duì)鼠疫了解非常有限。由于缺乏醫(yī)生，雙城府只好延聘醫(yī)生醫(yī)治疫癥，考取醫(yī)生12名，派往四隅各2名，四門各1名②《防疫之認(rèn)真》，《泰東日?qǐng)?bào)》1911年2月9日，第5版。。面對(duì)疫情，這些醫(yī)生基本也是束手無(wú)策，官立醫(yī)院收治的染疫者十死八九。雙城因無(wú)醫(yī)生從事檢疫，一切辦法形同虛設(shè)，而人民迷信甚深，開(kāi)導(dǎo)匪易。事實(shí)上，該地“只得緊閉城門檢驗(yàn)行人而已”。結(jié)果，雙城疫情非常嚴(yán)重，城內(nèi)斃者一千余名，四鄉(xiāng)斃者四千余名③《其奈雙城蒼生何？》，《泰東日?qǐng)?bào)》1911年2月25日，第2版。。當(dāng)然，也有個(gè)別醫(yī)生頗受好評(píng)。如東街防疫分所所長(zhǎng)德遠(yuǎn)樓，對(duì)待疑似病院病人如同親人，每日必令醫(yī)官按名診視，甚至親手調(diào)藥，常相慰問(wèn)，“其盡心之處均印入病人腦髓”④《雙城防疫所長(zhǎng)之盡心》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年3月17日，第5版。。

2 月15 日，因鼠疫蔓延，金永斷絕雙城城內(nèi)外交通，不準(zhǔn)外來(lái)商販以及四鄉(xiāng)人民出入城關(guān)。斷絕交通后，人民生活限于困頓，“凡住四隅之人民，柴米告匱者所在皆有”。時(shí)論擔(dān)心若不立即放開(kāi)交通，可能不僅會(huì)讓獨(dú)老弱者有轉(zhuǎn)乎溝壑之虞，而且會(huì)滋生意外事端。金永令提調(diào)于琥岑刺史購(gòu)買柴草，堆積在關(guān)帝廟市場(chǎng)，以備接濟(jì)貧民⑤《雙城防疫局惠愛(ài)貧民》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年3月14日，第5版。。

雙城處理疫尸也遇到地凍挖坑不易的難題。在得到上級(jí)允許火化的指示后，金永直接與民人溝通，先苦口演說(shuō)，出示曉諭，有主者勸限10 日內(nèi)立即深埋，如逾期不辦理，則與無(wú)主尸體一起由官府火化。疫情期間，雙城城鄉(xiāng)疫尸民間自行焚埋2，228具，由官焚埋2，381具，城關(guān)四鄉(xiāng)燒毀房屋共計(jì)97間⑥《雙城金守來(lái)電》（1911年4月3日），錫良檔案，甲374—15。。

2月下旬，各處疫勢(shì)已經(jīng)慢慢消退，雙城府每日斃命者仍有百余人，錫良令金永，“宜實(shí)行隔斷交通，外來(lái)者一概不準(zhǔn)入境”，鄉(xiāng)間此屯不準(zhǔn)與他屯往來(lái)，病戶更不準(zhǔn)與他戶往來(lái)，病者家屬不準(zhǔn)同居一室。鄉(xiāng)村警力不能及，就責(zé)成村甲長(zhǎng)辦理。此后，雙城村屯人民知道疫癥傳染兇猛，皆自行斷絕交通。城西廂藍(lán)旗五屯有人潛往鄰?fù)吞接H，被同屯人查處，不準(zhǔn)其回屯⑦《可見(jiàn)民智以開(kāi)通矣》，《盛京時(shí)報(bào)》1911年3月17日，第5版。。

地理位置靠近哈爾濱，并未給雙城防疫帶來(lái)任何實(shí)際的援助，反而因近在咫尺，哈爾濱防疫醫(yī)官能夠?qū)嵉乜疾欤l(fā)現(xiàn)問(wèn)題。當(dāng)哈爾濱疫情得到控制后，以伍連德為首的醫(yī)官開(kāi)始關(guān)注哈爾濱周邊的防疫，派人巡視雙城的疫情，結(jié)果使雙城成為被批評(píng)的靶子。一起巡檢發(fā)現(xiàn)的疑似腺型鼠疫病例，更增加了雙城防疫的戲劇性。后經(jīng)外國(guó)醫(yī)生的細(xì)菌學(xué)檢驗(yàn)，確定了這不過(guò)是一場(chǎng)烏龍而已，但雙城太守金永卻受到來(lái)自錫良的責(zé)難，被免去職務(wù)。

及至3 月，隨著哈爾濱防疫醫(yī)官的到來(lái)，雙城的防疫事務(wù)先后三次遭到錫良等人的批評(píng)，其自辦防疫的問(wèn)題亦因此浮出水面。第一次批評(píng)來(lái)自伍連德，哈爾濱的防疫醫(yī)官因此受命進(jìn)入雙城，重新組織防疫。伍連德批評(píng)雙城紳商、百姓皆不愿意防疫，金永解釋道，雖“初意皆反對(duì)”，等2月18日將病人收入病院隔離同居后，死亡日減，人人盡知防疫有效，“已無(wú)一不愿意者”①《雙城金守來(lái)電》（1911年3月9日），錫良檔案，甲374—15。。伍連德判斷雙城的防疫數(shù)據(jù)有假，提出擬派醫(yī)官10員前往雙城協(xié)助防疫的建議。金永以現(xiàn)在雙城疫事將竣，不必再浪費(fèi)公款派醫(yī)官前來(lái)辦理為由，婉拒此提議。

雙城紳民聽(tīng)聞伍連德將派醫(yī)官到雙城辦理防疫，均不勝驚駭，聯(lián)名陳請(qǐng)錫良收回成命。他們指出，當(dāng)疫氣劇烈、遮斷交通之時(shí)，人心萬(wàn)分不安，官府沒(méi)有派人來(lái)幫助雙城。而現(xiàn)在疫情已消，各方相慶成功的時(shí)候，卻傳來(lái)派醫(yī)生辦理防疫的意外消息，不過(guò)是縻費(fèi)款項(xiàng)，且擾亂治安，擔(dān)心人心搖動(dòng)，“其患有不堪設(shè)想者”②《雙城議事會(huì)來(lái)電》（1911年3月14日），錫良檔案，甲374—15。。這些舉動(dòng)并未打消伍連德的計(jì)劃。3月10日左右，他派西醫(yī)官1員，醫(yī)生5名，帶救急、消毒、衛(wèi)生、檢驗(yàn)各隊(duì)21名，到達(dá)雙城。這些訓(xùn)練有素的防疫人員到達(dá)后，首先建立消毒所，并制備防疫衣服。

與此同時(shí)，相近的榆樹(shù)縣丞致電錫良，要求查辦金永。他指出，雙城疫癥劇烈，“疫斃數(shù)千，糜款巨萬(wàn)，榆樹(shù)疫斃五百余人，疫費(fèi)不過(guò)七千余吊”。金永不自問(wèn)辦理如何，反而藉口于鄰者交通不斷，將責(zé)任推到接壤的榆樹(shù)。錫良發(fā)電報(bào)斥責(zé)金永，“該府防疫屢經(jīng)飭派調(diào)查，咸謂辦理敷衍”，“該守竟能飾詞卸過(guò)，其平日辦事欺飾更可概見(jiàn)”，要求他克日撲滅，“勿再因循粉飾致干重咎”③《飭雙城金守電》（1911年3月13日），錫良檔案，甲374—15。。金永在回電中做了自辯，他認(rèn)為自己在屯鎮(zhèn)間設(shè)立局所巡卡數(shù)十處，花費(fèi)防疫經(jīng)費(fèi)一萬(wàn)五千余兩，不到哈爾濱的1/20，不及長(zhǎng)春的1/5④《雙城金守來(lái)電》（1911年3月14日），錫良檔案，甲374—15。。當(dāng)時(shí)的輿論指出，金永作為地方官雖然執(zhí)行了隔離和消毒等措施，但并未真正按照醫(yī)學(xué)要求辦理防疫，故而將設(shè)立醫(yī)士更衣所、醫(yī)士防疫沐浴所，以及醫(yī)生每日將穿戴的衣服巾履焚棄等措施，均視為浪費(fèi)金錢⑤《警告雙城之防疫者》，《遠(yuǎn)東報(bào)》1911年3月24日，第1版。。這恰恰反映出在地方官看來(lái)西法防疫僅僅是簡(jiǎn)單的行政措施，并不在意措施背后的科學(xué)醫(yī)學(xué)原理。

此外，錫良批評(píng)了雙城禁止外商運(yùn)輸糧食的措施。雙城遵奉督撫命令，與眾紳公議，并得到俄車站及兵官的贊同，采取斷絕交通、關(guān)閉城門的防疫措施。俄商同意暫不運(yùn)糧，只是由防疫局發(fā)給執(zhí)照，辦理與各商家的銀錢往來(lái)。3 月11 日，俄商道勝、倫敦洋行，德商秾滿洋行，持濱江關(guān)道批文，在雙城購(gòu)買糧食一萬(wàn)數(shù)千石。知府金永擔(dān)心此禁一開(kāi)，萬(wàn)一再有疫情死灰復(fù)燃，何可收拾？于是，他與地方紳民各界會(huì)議，決定再察看兩星期情形，方可放行。此舉據(jù)說(shuō)也得到洋商的允許⑥《雙城金守來(lái)電》（1911年3月12日），錫良檔案，甲374—15。。

3月16日，外國(guó)洋行的請(qǐng)求被拒絕后，通過(guò)德國(guó)領(lǐng)事和中東鐵路公司與吉林交涉司使郭宗熙進(jìn)行交涉，要求發(fā)給執(zhí)照，準(zhǔn)其由城內(nèi)運(yùn)赴車站。他們指出，哈爾濱各車均檢驗(yàn)放行，各地辦法應(yīng)當(dāng)一律，應(yīng)請(qǐng)照辦。此外，禁止運(yùn)糧照約應(yīng)先期知照，然而雙城忽然禁運(yùn)，可能造成洋商受損而索賠償。郭宗熙立即給錫良反映情況，指出哈埠為疫甚之區(qū)，辦理防疫最為嚴(yán)密，于運(yùn)糧車輛尚予通融，究亦無(wú)害，于事況特別給照，嚴(yán)加查驗(yàn)，然后放行，與防疫并不相背⑦《哈爾濱郭司使來(lái)電》（1911年3月16日），錫良檔案，甲374—15。。

因此，金永婉拒外商在雙城購(gòu)糧的做法未得到錫良的認(rèn)可，反被責(zé)備為“意氣不平非任事之道”。在錫良看來(lái)，糧食流通，民命所關(guān)，因此疫情期間，奉天全省糧車全部檢驗(yàn)放行。即使在辦理最嚴(yán)的公主嶺，也不過(guò)在城內(nèi)街道外設(shè)立交換所，外來(lái)車夫不使進(jìn)入街道，由街內(nèi)備車接運(yùn)。在哈爾濱，運(yùn)糧車發(fā)給執(zhí)照，輸運(yùn)時(shí)嚴(yán)加檢驗(yàn)，不準(zhǔn)零星行走入街，限令聚處不得分散。無(wú)論如何，不應(yīng)絕對(duì)禁運(yùn)糧食，而且疫情日漸消減，應(yīng)當(dāng)允許該處洋商運(yùn)送糧食，要求其“仰速自行弛禁，勿得固執(zhí)”①《飭雙城金守電》（1911年3月17日），錫良檔案，甲374—15。。19日，雙城先開(kāi)西北二城門，每日早半天開(kāi)通6小時(shí)，準(zhǔn)柴糧出入買賣拉運(yùn)，并知會(huì)洋商一律開(kāi)運(yùn)。惟車輛夫腳仍須認(rèn)真檢驗(yàn)、消毒，以期慎審②《雙城金守來(lái)電》（1911年3月21日），錫良檔案，甲374—15。。

不久，雙城發(fā)見(jiàn)疑似核疫（腺鼠疫），金永再次遭到錫良的批評(píng)，甚而因此被罷免。4 月3 日，因疫氣漸消，雙城裁撤四鄉(xiāng)陸路診疫、養(yǎng)病、檢驗(yàn)、隔離、庇寒等所，僅在城內(nèi)保留了防疫局、男女隔離所、養(yǎng)病院、疑似病院各一處。錫良懷疑金永來(lái)電所言“疫已消減”，于是令郭宗熙派員前往詳查，“倘該守始終掩飾，査有實(shí)據(jù)，請(qǐng)即予撤任”③《致陳簡(jiǎn)帥電》《飭哈爾濱郭司使電》（1911年4月2日），錫良檔案，甲374—15。。同時(shí)，錫良專電訓(xùn)斥金永防疫不力：“然始疫之時(shí)，假使該守信防疫為有效，該處斷不能疫死4，500人以上。姑勿論治愈者未必真疫，其因針治之不知消毒致尋常感冒、頭痛，因針治而傳染者，能保其必?zé)o耶。天下事斷不可固執(zhí)成見(jiàn)，疫病究竟是否消滅，一面呈復(fù)，一面仍詳查嚴(yán)防。倘再隱飾，不能為該守曲原也?！雹堋讹嗠p城金守電》（1911年4月2日），錫良檔案，甲374—15。

在這種斥責(zé)下，金永不得不商請(qǐng)哈爾濱派來(lái)的西醫(yī)官將城關(guān)各戶重行檢驗(yàn)一次，以早日消除余疫。醫(yī)官連日按戶細(xì)致檢查，發(fā)現(xiàn)有潘某病故，西醫(yī)官信海等認(rèn)為是腺鼠疫，而當(dāng)?shù)蒯t(yī)員則認(rèn)為是療毒散黃而死。金永不明中西醫(yī)理，不敢據(jù)眾人之言，與西醫(yī)異議，于是將潘姓家屬5人送隔離所逐日檢驗(yàn)，并經(jīng)醫(yī)官指點(diǎn)，用西法將尸體保存⑤《雙城金守來(lái)電》（1911年4月7日），錫良檔案，甲374—15。。錫良得知此事后，加重對(duì)金永的責(zé)罰。他指責(zé)雙城染疫本較各屬為重，金守不信西醫(yī)，防范未必盡合，并命令民政司將其撤任，另委文守錦前往代理⑥《陳簡(jiǎn)帥來(lái)電》（1911年4月4日），錫良檔案，甲374—15。。金永辯解道：“固不敢稍存成見(jiàn)，委棄西法，至負(fù)帥臺(tái)期望，慎重民命之至意?！雹摺峨p城金守來(lái)電》（1911年4月6日），錫良檔案，甲374—15。事實(shí)上，發(fā)現(xiàn)疑似染疫者后，其家人在隔離所并未發(fā)現(xiàn)染疫，而雙城城鄉(xiāng)旬日無(wú)一染疫者實(shí)屬消滅凈盡。

郭宗熙遵錫良令，派醫(yī)官到雙城檢驗(yàn)，因事關(guān)學(xué)理研究，俄醫(yī)獲準(zhǔn)參加檢驗(yàn)⑧《雙城金守來(lái)電》（1911年4月10日），錫良檔案，甲374—15。。4 月11 日，奉天派來(lái)的英國(guó)醫(yī)生鮑克斯到達(dá)雙城，會(huì)同俄國(guó)醫(yī)生禮布全眼和中國(guó)醫(yī)官信海，檢驗(yàn)已死潘永才尸身，周身細(xì)加察閱，認(rèn)為實(shí)非腺鼠疫。次日，醫(yī)生們剖解該尸體，檢驗(yàn)心肺脾肝等五臟，亦均無(wú)各種鼠疫形狀，認(rèn)為系屬重?cái)⊙“Y。俄醫(yī)開(kāi)具驗(yàn)券，英醫(yī)將驗(yàn)過(guò)情形先后電告錫良⑨《雙城金守來(lái)電》（1911年4月14日），錫良檔案，甲374—15。。雖然徹查清楚并非腺鼠疫，但并未改變撤換金永的命令。金永因防疫不力被撤職之后，雙城府紳學(xué)商各界認(rèn)為金永防疫有功，聯(lián)合致電錫良叩請(qǐng)暫為留任⑩《雙城各界來(lái)電》（1911年4月6日），錫良檔案，甲374—15。。在地方人士看來(lái)，金永防疫有功，二月初旬已經(jīng)消滅鼠疫，他仍擔(dān)心恐余焰未盡，電留各西醫(yī)官認(rèn)真檢驗(yàn)消毒，半月不見(jiàn)疫死一人。錫良并未理睬地方士紳的請(qǐng)求，如前所述他對(duì)雙城防疫的不滿，主要在地方官府未嚴(yán)格執(zhí)行西法防疫，受到了以伍連德為首的西醫(yī)官的批評(píng)。雖然雙城疫氣已消滅，不致有死灰復(fù)燃之害，金永仍被撤職，承擔(dān)起防疫不力的責(zé)任。這從一個(gè)側(cè)面反映出雙城官員在執(zhí)行西法防疫過(guò)程中采取了折衷的策略，未完全遵照西法，因此受到總醫(yī)官的批評(píng)，亦因此受到了懲罰。雙城防疫現(xiàn)象說(shuō)明，清政府科層制內(nèi)部在政策執(zhí)行過(guò)程中存在著一種監(jiān)督約束機(jī)制，并非簡(jiǎn)單完成目標(biāo)即可，而是必須遵照上級(jí)命令完成目標(biāo)。

結(jié) 語(yǔ)

在東北防疫過(guò)程中，為保證西法防疫決策的落地，奉天、長(zhǎng)春和雙城三地官府基于不同的政治地位和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，采取了不同的防疫模式。具體而言，為了推行西法防疫，三座具有不同權(quán)力結(jié)構(gòu)的城市采取了不同方式，實(shí)施斷絕交通、隔離患者、消毒等措施，掐斷疫情的蔓延路徑，從而達(dá)到控制疫情并最終消滅疫情的目的。由于距離權(quán)力中心的遠(yuǎn)近不同，三種模式在得到資源支持方面存在著巨大差異，各地對(duì)同一政策采取了迥然不同的執(zhí)行策略，相繼控制住了疫情蔓延，但也產(chǎn)生出不同的社會(huì)效應(yīng)。這些模式的具體內(nèi)容為我們清晰地揭示出政策執(zhí)行過(guò)程中的若干問(wèn)題。

首先，三種模式依靠的力量不同，因而對(duì)防疫中的不同態(tài)度的容忍度是不同的。奉天基本完全依靠官府進(jìn)行防疫，對(duì)商會(huì)等社會(huì)力量予以利用和壓制，執(zhí)行西法防疫最為嚴(yán)苛，基本不允許民辦防疫形式的存在，因此爆發(fā)了最為嚴(yán)重的官民沖突。長(zhǎng)春由于日俄勢(shì)力的存在，官府的力量有限，因此采取的是一種協(xié)議防疫的方式，對(duì)商會(huì)代表的民間聲音能夠有所容忍，較為溫和，官民能夠在合作的基礎(chǔ)上求同存異。雙城官府的物力和財(cái)力有限，且無(wú)法得到外來(lái)支持，只能依靠地方勢(shì)力推行西法防疫措施，因此采取的是一種折衷策略，雖然表面遵照西法防疫措施辦理，但仍用中醫(yī)和中藥，避免與民間的習(xí)俗有所違背，從而保障官府的防疫任務(wù)的完成。

其次，三種模式受資源影響巨大，且與距離權(quán)力中心的遠(yuǎn)近密切相關(guān)，反映出不同地方的官府在可支配財(cái)力下如何完成防疫工作的。防疫并非簡(jiǎn)單醫(yī)學(xué)問(wèn)題，而是一件財(cái)政消耗巨大的政治事務(wù)，需要政府投入大量財(cái)力保障措施的執(zhí)行。因此，距離東北政治權(quán)力中心最近的奉天有省財(cái)政保障，能及時(shí)得到支持，因此能保障防疫措施得到堅(jiān)決執(zhí)行。距離外國(guó)權(quán)力中心近的長(zhǎng)春，因涉及到可能的交涉，受到督撫的重視，會(huì)在財(cái)力上優(yōu)先保證供給，加上長(zhǎng)春經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，商人們足以支持政府的工作。而遠(yuǎn)離東北政治中心的雙城，雖然城市富庶，但根本支持不了消耗巨大的防疫政策。按照雙城知府金永的說(shuō)法，該地防疫經(jīng)費(fèi)不到哈爾濱的1/20，不及長(zhǎng)春的1/5。

最后，距離權(quán)力中心的遠(yuǎn)近與官府的政策執(zhí)行之間有一種正相關(guān)的關(guān)系：距離越遠(yuǎn)，下級(jí)越不認(rèn)同上級(jí)決策，上級(jí)越不信任下級(jí)，政策執(zhí)行越不力；距離越近，下級(jí)越認(rèn)同上級(jí)決策，上級(jí)也越信任下級(jí)，政策執(zhí)行越堅(jiān)決。因此，三種模式最終在政策執(zhí)行者那里得到的評(píng)價(jià)也是不一樣的。奉天防疫基本在東三省總督的直接管理之下，嚴(yán)格執(zhí)行西法防疫，完全無(wú)懼各方的批評(píng)和指責(zé)。長(zhǎng)春由于地緣政治特殊，受到日俄勢(shì)力的威脅，當(dāng)政策執(zhí)行不力時(shí)督撫果斷通過(guò)更換吉林西南道的方式，保證政策的執(zhí)行，與日俄協(xié)作防疫，最終得到中外認(rèn)可。雙城雖然也及時(shí)控制住疫情，卻因防疫醫(yī)官的評(píng)語(yǔ)而受到苛責(zé)，知府金永被錫良批評(píng)在防疫中陽(yáng)奉陰違，未能嚴(yán)格執(zhí)行西法防疫，因此將其免職。

進(jìn)一步而言，上述狀況顯示出此時(shí)清政府內(nèi)部已經(jīng)具有了“上下分治的治理體制”，在推行特定政策過(guò)程中，中央政府、省級(jí)官府和地方官府之間有著明確的權(quán)力和責(zé)任。中央政府和省級(jí)官府通過(guò)管治官員的權(quán)力來(lái)保障政策的執(zhí)行，即所謂“治官權(quán)”，而府縣一級(jí)政府擁有管制民眾行為和征集資源的權(quán)力，來(lái)保證上級(jí)政策在地方的執(zhí)行，即所謂的“治民權(quán)”①曹正漢：《中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2011年第1期，第4—6頁(yè)。。通過(guò)對(duì)東北大鼠疫期間推行西法防疫政策過(guò)程的具體考察，既可以看到地方情境對(duì)于政策的執(zhí)行有著非常重要的影響，也可以了解到近代中央地方層級(jí)體系之間的控制模式。地方官府自身的組織能力和獲取資源能力在很大程度上決定了政策執(zhí)行的方式，而上級(jí)官府往往通過(guò)治官權(quán)來(lái)控制下級(jí)官府對(duì)政策執(zhí)行的力度，從而在一定程度上保障政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。