盧士洋

2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅(jiān)表彰大會上莊嚴(yán)宣告，我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，完成了消除絕對貧困的艱巨任務(wù)。2021年6月1日實(shí)施的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》要求“建立健全易返貧致貧人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警和幫扶機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”。我國鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的工作缺乏系統(tǒng)的法治保障，不利于鄉(xiāng)村振興的全面開展。因此，認(rèn)真分析我國鞏固脫貧攻堅(jiān)成果進(jìn)程中存在的問題，并制定切實(shí)有效的應(yīng)對策略成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。

一、法治化鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的意義

（一）全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的應(yīng)有之義

黨的十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路，建設(shè)社會主義法治國家。十九屆六中全會通過《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》進(jìn)一步明確：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是國家治理的一場深刻革命?！比嬉婪ㄖ螄蔀閲抑卫淼闹卮髴?zhàn)略，是各方面工作的基本遵循。鄉(xiāng)村振興是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行的宏偉工程，國家、社會、不同群體等都要行動起來，同心協(xié)力，攻堅(jiān)克難。在這個(gè)過程中，可能會觸碰到一些部門的利益，可能會出現(xiàn)新的矛盾沖突，這都需要運(yùn)用法治思維，以法治手段進(jìn)行解決。以《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的實(shí)施為抓手，從規(guī)章制度層面增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興工作的可操作性，以良法促善治，規(guī)范政府依法行政，堅(jiān)持全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。

（二）實(shí)施現(xiàn)代化治理手段的重要舉措

中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，人民日益增長的美好生活需要同不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾成為社會的主要矛盾。國家有責(zé)任促進(jìn)不同地區(qū)之間的發(fā)展均衡，保障不同層次群眾的生存和發(fā)展權(quán)利，保障公民在特定情形下有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家通過多種治理手段來完成法定職責(zé)，但幫扶脫貧是世界性難題。過去25年里，全球約10億人口實(shí)現(xiàn)了脫貧，但仍有逾7億人口掙扎在貧困線上。防止困難群眾返貧，不但是提供資金支持，傳授致富技術(shù)，更重要的是構(gòu)建公平、公正的社會環(huán)境?？梢哉f，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果是檢驗(yàn)政府治理手段和治理能力的重要環(huán)節(jié)。

（三）鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興銜接的堅(jiān)實(shí)保障

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定了“建立農(nóng)村低收入人口幫扶長效機(jī)制”等措施，以資金幫扶、產(chǎn)業(yè)扶持等手段持續(xù)對易返貧致貧人員主動幫助。但在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果實(shí)施過程中，消極腐敗現(xiàn)象仍不同程度存在，幫扶領(lǐng)域違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，極少數(shù)地方基層干部在易返貧致貧人員識別和幫扶過程中仍存在惠親厚友以及截留、挪用、侵占、貪污扶助資金等不正之風(fēng)和腐敗問題，群眾意見強(qiáng)烈。這些現(xiàn)象發(fā)生的重要原因在于幫扶干部的法治意識不強(qiáng)，缺乏陽光幫扶的理念，鄉(xiāng)村振興過程的幫扶管理、監(jiān)督考核等環(huán)節(jié)沒有按照規(guī)章制度等進(jìn)行。只有依據(jù)法治化要求，依靠法治化保障，在法治化道路上的扶貧幫扶，才能實(shí)現(xiàn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

二、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興銜接存在的問題

（一）易返貧致貧人員的資格認(rèn)定程序不嚴(yán)密

持續(xù)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果與精準(zhǔn)扶貧一樣，關(guān)鍵在“精準(zhǔn)”?！熬奔闯掷m(xù)幫扶的有效性，是通過各種方法和手段實(shí)現(xiàn)幫扶的最大效益；“準(zhǔn)”即持續(xù)幫扶的針對性，是認(rèn)真甄別需要幫扶的對象，并落實(shí)幫扶措施?！皽?zhǔn)”是幫扶的首要前提，“精”是幫扶的終極目的，只有挑選出真正需要幫扶的對象，并進(jìn)行針對性幫扶，才能防止返貧致貧，達(dá)到幫扶的目的。目前，在易返貧致貧人員資格認(rèn)定上，由于不同家庭的收入、生活狀況及容易返貧致貧的因素各不相同，怎樣將其收入換算為都認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)并沒有具體的方式。這就導(dǎo)致在易返貧致貧人員的資格認(rèn)定方面出現(xiàn)了一些問題，“認(rèn)貧唯親”“關(guān)系至上”等現(xiàn)象屢見不鮮。為避免易返貧致貧人員資格認(rèn)定出現(xiàn)問題，有些地方出臺了相關(guān)的制度，這些制度盡管對易返貧致貧人員資格認(rèn)定進(jìn)行了嚴(yán)格的要求，但多是行政管理方面的制度和要求，涉及法律程序方面的內(nèi)容相對較少，且模糊不清。而參與監(jiān)督者多是行政干部，極少有司法人員參與，從而使易返貧致貧人員資格認(rèn)定缺乏法治化監(jiān)督，容易出現(xiàn)執(zhí)法不公、監(jiān)督不規(guī)范等現(xiàn)象。

（二）易返貧致貧人員的幫扶標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定不精準(zhǔn)

精準(zhǔn)施策是幫助易返貧致貧人員不再返貧的關(guān)鍵。易返貧致貧人員的家庭情況各不相同，若采取統(tǒng)一的扶助標(biāo)準(zhǔn)肯定不能幫助所有的易返貧致貧人員持續(xù)致富。針對不同的易返貧致貧人員，究竟是給予資金支持，還是技術(shù)支持，給予資金支持的需要給予多少資金，給予技術(shù)支持需要提供什么技術(shù)，并無一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。在扶持標(biāo)準(zhǔn)的制定上，多數(shù)省份將其交給市、縣人民政府決定，由市、縣人民政府按照實(shí)際情況對扶助資金及項(xiàng)目進(jìn)行審批。也就是說，怎樣精準(zhǔn)施策，按照何種標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)不同易返貧致貧人員的現(xiàn)有狀態(tài)制定扶持標(biāo)準(zhǔn)，缺乏法律依據(jù)。在扶助標(biāo)準(zhǔn)的具體制定上，常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、駐村干部以及村干部決定，這就導(dǎo)致在相當(dāng)多的地區(qū)出現(xiàn)扶持標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”，或者扶持標(biāo)準(zhǔn)根本不符合易返貧致貧人員 致富實(shí)際需求的事情發(fā)生。同時(shí)，由于大多數(shù)易返貧致貧人員對自身易于返貧缺乏正確的認(rèn)識，為了獲得更多的資金及項(xiàng)目，部分易返貧致貧人員甚至以非法手段拉攏、賄賂管理人員，導(dǎo)致違法犯罪現(xiàn)象發(fā)生。

（三）扶助資金使用的監(jiān)管措施不周全

國家扶持鄉(xiāng)村振興的專項(xiàng)資金使用范圍極為嚴(yán)格，為避免地方政府挪用鄉(xiāng)村振興扶持資金，國家出臺了一系列管理辦法，明確了鄉(xiāng)村振興扶持資金使用的目的及方向，但在鄉(xiāng)村振興扶持資金的使用上，卻存在一些不容忽視的問題。具體表現(xiàn)在：一是隨意擴(kuò)大扶持資金的使用范圍。在資金的使用上，由于部分管理人員或部門法治意識差，缺乏對鄉(xiāng)村振興扶持資金政策的正確認(rèn)識，以至于在資金分配上不按照審批項(xiàng)目分配資金，隨意改變資金的用途，甚至將其分配給企事業(yè)單位中的非幫扶項(xiàng)目。二是鄉(xiāng)村振興扶持資金管理不當(dāng)。按照規(guī)定，鄉(xiāng)村振興扶持資金的使用采取的是逐級上報(bào)制，各單位在申報(bào)時(shí)必須提供鄉(xiāng)村振興計(jì)劃及實(shí)施情況等各種文件。但由于農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目主要是由鄉(xiāng)、村兩級機(jī)構(gòu)來實(shí)施，監(jiān)督管理者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所，作為審核單位，縣級財(cái)政部門不進(jìn)行具體監(jiān)管，這就難以保證相關(guān)材料及原始單據(jù)的有效性及真實(shí)性。

（四）易返貧致貧人員的主體地位不突出

幫扶項(xiàng)目及資金使用與易返貧致貧人員的切身利益息息相關(guān)，但是在幫扶項(xiàng)目的立項(xiàng)過程中，無論是從提案到論證再到審核立項(xiàng)，易返貧致貧人員無權(quán)參與，也無權(quán)表達(dá)自己的意愿，所有的立項(xiàng)程序完全由政府部門單方面完成。部分地區(qū)即使邀請易返貧致貧人員參與項(xiàng)目立項(xiàng)，也常是流于形式，易返貧致貧人員只是象征性地出場，扶助項(xiàng)目的決定權(quán)，仍然掌握在政府部門手中。這種單方面的決定不但可能完全違背易返貧致貧人員的意愿，而且也缺乏科學(xué)性。

三、法治化鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的有效途徑

（一）以法治程序保障易返貧致貧人員資格認(rèn)定科學(xué)、準(zhǔn)確

提高易返貧致貧人員資格認(rèn)定的法治化水平，首先必須全面分析易返貧致貧人員的現(xiàn)實(shí)情況。參考各方標(biāo)準(zhǔn)，制定出包括人均收入、生活條件、就業(yè)路徑、健康狀況、教育水平等量化標(biāo)準(zhǔn)，恰當(dāng)制定易返貧致貧人員資格認(rèn)定程序，并將量化標(biāo)準(zhǔn)、資格認(rèn)定程序以制度的方式進(jìn)行固定，確保易返貧致貧人員的權(quán)利不受侵犯。其次，建立健全易返貧致貧人員資格認(rèn)定的法律監(jiān)督體系。引入審計(jì)、法務(wù)等多方監(jiān)督主體，明確法律責(zé)任。實(shí)施專業(yè)監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)易返貧致貧人員資格認(rèn)定中的違法行為必須嚴(yán)厲制裁，追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。最后，建立健全易返貧致貧人員資格退出程序。從多方面對易返貧致貧人員進(jìn)行綜合考量，切實(shí)避免已達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)，但拒絕退出的現(xiàn)象發(fā)生。在具體執(zhí)行過程中，工作人員要嚴(yán)格按照規(guī)章制度進(jìn)行操作，可以通過建立幫扶大數(shù)據(jù)等方法提高工作質(zhì)量，推動易返貧致貧人員資格認(rèn)定的法治化。

（二）制定考核體系保障幫扶標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定統(tǒng)一、有序

提高易返貧致貧人員扶持標(biāo)準(zhǔn)的法治化水平，要全面分析易返貧致貧人員可能發(fā)生的返貧原因，針對每個(gè)因素進(jìn)行加權(quán)賦分，制定出完整的指標(biāo)考核體系，并依據(jù)指標(biāo)考核體系對每一個(gè)易返貧致貧人員進(jìn)行評價(jià)，按照評價(jià)結(jié)果給予不同的資金及技術(shù)支持，確保每一位易返貧致貧人員都能夠獲得與其實(shí)際情況相匹配的資金及技術(shù)。在扶持標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，省級機(jī)構(gòu)組建由相關(guān)專家組成的易返貧致貧人員扶持標(biāo)準(zhǔn)制定團(tuán)隊(duì)，制定出符合全省情況的扶持標(biāo)準(zhǔn)框架。

（三）多策并舉保障幫扶資金使用精準(zhǔn)、高效

提高鄉(xiāng)村振興幫扶資金監(jiān)管的法治化水平，首先必須加強(qiáng)對鄉(xiāng)村振興幫扶資金的審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)部門要嚴(yán)格按照《中華人民共和國審計(jì)法》的要求對鄉(xiāng)村振興幫扶資金進(jìn)行全面審計(jì)，查找存在于鄉(xiāng)村振興幫扶資金使用過程中的制度或管理缺陷。對于發(fā)現(xiàn)的問題，審計(jì)部門要給出處理意見及建議，涉嫌違法犯罪的要移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。其次，要加強(qiáng)對鄉(xiāng)村振興幫扶資金的行業(yè)監(jiān)管。要積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門的監(jiān)管作用，建立對幫扶資金巡查機(jī)制，定期對幫扶資金使用情況進(jìn)行審查。最后，要突出紀(jì)委、監(jiān)委等紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)村振興幫扶資金監(jiān)管中的作用。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對幫扶資金被截留、挪用及貪污等現(xiàn)象的查辦力度，加強(qiáng)與鄉(xiāng)村振興工作部門的協(xié)作，緊盯基層，突出重點(diǎn)，徹查到底。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)要積極發(fā)現(xiàn)在幫扶資金運(yùn)行中存在的問題，提出預(yù)防意見，堵塞制度漏洞，從而真正提高幫扶資金監(jiān)管的法治化水平。

（四）易返貧致貧人員全程參與保障幫扶項(xiàng)目公開、公正

提高易返貧致貧人員程序性權(quán)利的法治化水平，首先必須建立健全鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目公示制度，向社會公開項(xiàng)目立項(xiàng)及實(shí)施過程中涉及易返貧致貧人員基本利益的事項(xiàng)，讓易返貧致貧人員充分了解，便于其對鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的有效監(jiān)督。其次，要建立健全鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目反饋制度，及時(shí)收集并反饋易返貧致貧人員的意見和建議，便于政府部門及時(shí)應(yīng)對處理。再次，要建立健全鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目聽證制度，在鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目立項(xiàng)過程中，邀請易返貧致貧人員參與討論決策，聽取易返貧致貧人員的意見和建議，若其意見和建議不被采納，要及時(shí)給予解釋說明，解決其思想問題。最后，要召開專家論證會，為提高鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的合理性與科學(xué)性，政府部門要邀請相關(guān)專家對幫扶項(xiàng)目內(nèi)容展開論證，要尊重專家的意見，不可將政府意愿強(qiáng)加于專家，不得干預(yù)專家論證工作的正常開展。