李文睿

(上海師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200234)

黨的十九屆五中全會對新發(fā)展階段農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)提出新的要求和整體規(guī)劃，將新發(fā)展格局下“三農(nóng)”工作的重要性認(rèn)識提升到新高度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)固性、農(nóng)民權(quán)益的保障性、農(nóng)村治理的穩(wěn)定性和城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)性仍然是“三農(nóng)”問題的短板和弱項，土地制度需要在“三農(nóng)”問題中發(fā)揮更大作用。土地制度是集經(jīng)濟(jì)制度、政治制度和社會制度的復(fù)雜統(tǒng)一體，土地制度通過諸多中間變量和機(jī)制，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施發(fā)揮著重要影響。然而，當(dāng)前一些國內(nèi)外學(xué)者從新自由主義理論邏輯和西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角切入，堅信私有化、市場化和自由化具有“普世價值”，這完全忽視了生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)的根本依據(jù)、農(nóng)民主體性的價值取向和我國社會主義公有制的主體地位。新時代，面對在土地問題上爭論分歧，以及背后錯綜復(fù)雜的錯綜復(fù)雜的意識形態(tài)和價值判斷，應(yīng)明確中國土地制度改革的戰(zhàn)略目標(biāo)、基本遵循，以及如何在生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)，以及土地公有制性質(zhì)不變的前提下，推進(jìn)土地制度改革取得顯著成果，探索如何將宏觀的制度設(shè)計轉(zhuǎn)化為可操作性的實踐路徑。

一、中國農(nóng)村土地制度改革的戰(zhàn)略意義

“三農(nóng)”問題的合理解決和城鄉(xiāng)融合發(fā)展是保障經(jīng)濟(jì)大局、推進(jìn)各項工作的重要支撐。但是我國“三農(nóng)”發(fā)展仍然滯后，這說明當(dāng)前土地制度的實施仍然無法完全滿足農(nóng)民對土地的利益訴求和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需要。從宏觀層面看，土地制度的設(shè)計影響著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和人民對國家治理水平的判斷。從微觀層面看，決定著土地利用效能和農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)等等，土地制度的改革與創(chuàng)新具有重要的戰(zhàn)略意義。

(一)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)固性的必要保障

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度在土地資源高效利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提升和農(nóng)業(yè)平均利潤率提高等方面還存在諸多挑戰(zhàn)，這使得小農(nóng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)衰落態(tài)勢，難以實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接。維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)固和發(fā)展，應(yīng)成為農(nóng)村土地制度改革的核心要義。

首先，合理的土地制度安排是實現(xiàn)土地配置方式優(yōu)化和土地利用效率提升的需要。改革開放后，為了破除人民公社體制缺乏激勵機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的弊端，我國開始實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這一制度的實施，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了迅速的恢復(fù)和發(fā)展。但在制度實施過程采用“肥瘦搭配、好孬搭配、遠(yuǎn)近搭配”的土地配置方式，成為農(nóng)村土地細(xì)碎化的開始。農(nóng)地細(xì)碎化造成農(nóng)地資源浪費、降低土地資源和生產(chǎn)資源的最優(yōu)化配置，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以實現(xiàn)規(guī)模效益和發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)。近些年，隨著農(nóng)戶非農(nóng)收入的增加和托管代管為特征的零散流轉(zhuǎn)，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營仍然面臨困境。通過土地制度改革來實現(xiàn)土地配置方式優(yōu)化和土地利用效率提升顯得尤為重要。

其次，合理的土地制度安排是提升農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和扭轉(zhuǎn)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)衰落態(tài)勢的需要。我國農(nóng)業(yè)科技水平和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率仍處于低水平發(fā)展階段，農(nóng)產(chǎn)品缺乏國際競爭力。并且，由于土地細(xì)碎化和分散經(jīng)營，增加了勞動時間的消耗以及勞動效率的降低、機(jī)械生產(chǎn)效率的降低和機(jī)械生產(chǎn)成本費用的提高，受耕地整理水平和勞動生產(chǎn)率的影響，小農(nóng)戶難以實現(xiàn)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效銜接，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)衰落態(tài)勢。當(dāng)前階段，只有進(jìn)行合理的土地制度安排，才能縮小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力真空，突破當(dāng)前的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境。

最后，合理的土地制度安排是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成和提高農(nóng)業(yè)平均利潤率的需要。隨著全球科技革命不斷走上新的階段，我國的第二、三產(chǎn)業(yè)也在全球化浪潮中與國際社會關(guān)聯(lián)互動，資本和技術(shù)不斷融入到工業(yè)化生產(chǎn)中，第二、三產(chǎn)業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成快速提升。但農(nóng)業(yè)的發(fā)展速度遠(yuǎn)落后于工業(yè)與服務(wù)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后與土地制度安排有著密切聯(lián)系，將農(nóng)業(yè)從勞動密集型轉(zhuǎn)化為資本和技術(shù)密集型的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，從而提升農(nóng)業(yè)平均利潤率，也是土地制度改革一個重要目的和意義。

(二)增強(qiáng)農(nóng)民收益保障性的關(guān)鍵一招

根據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查，當(dāng)前我國第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值不斷攀升，第一產(chǎn)業(yè)呈不斷下降趨勢。這一方面說明我國城市化與工業(yè)化發(fā)展迅速，另一方面說明我國農(nóng)村人口大量外流，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收益空間有限。因此，土地制度改革在增加農(nóng)民收益應(yīng)作出更大貢獻(xiàn)。

一方面，土地制度改革有利于深化土地財產(chǎn)功能，促進(jìn)農(nóng)民資產(chǎn)性收入。由于人均耕種面積和耕地整理水平有限，依靠傳統(tǒng)耕種模式和耕作方法難以實現(xiàn)增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入的目的，必須通過推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、深化農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈等方式實現(xiàn)。新的商業(yè)模式或者產(chǎn)業(yè)形態(tài)都需要與土地發(fā)生關(guān)聯(lián)，因此必須確保農(nóng)民具有更充分的土地權(quán)利和更廣泛的財產(chǎn)權(quán)利，既要發(fā)揮土地的社會保障功能，又要突出土地的財產(chǎn)功能，賦予農(nóng)地經(jīng)營權(quán)更廣泛權(quán)能，以實現(xiàn)擴(kuò)充農(nóng)民資產(chǎn)性收入的目的。

另一方面，土地制度改革有利于擴(kuò)展農(nóng)民就業(yè)選擇權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)民社會保障。由于農(nóng)村的農(nóng)業(yè)收益空間被壓縮，農(nóng)民收入增長緩慢，加之農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、文化生活的短缺成為促使農(nóng)民外遷的強(qiáng)大內(nèi)生推力，農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，為實現(xiàn)家庭效益最大化不得已做出理性選擇。所以當(dāng)前農(nóng)業(yè)要實現(xiàn)發(fā)展，必須強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，深化土地制度改革，擴(kuò)展農(nóng)民就業(yè)選擇權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)民社會保障，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，滿足市場經(jīng)濟(jì)條件下多元經(jīng)營主體對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)多層次差異化需求的必然要求。

(三)維護(hù)農(nóng)村治理有效性的重要手段

土地制度作為農(nóng)村基礎(chǔ)性的制度之一，不僅對國家政權(quán)建設(shè)具有舉足輕重的意義，土地制度的屬性以及改革取向也決定著農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)與農(nóng)村治理的現(xiàn)實邏輯，土地制度改革關(guān)系著治理績效以及鄉(xiāng)村穩(wěn)定，關(guān)系著土地利用沖突的合理解決和鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理。

首先，土地制度改革關(guān)系著治理績效以及鄉(xiāng)村穩(wěn)定。土地制度改革是土地權(quán)屬關(guān)系的變化，不同的產(chǎn)權(quán)安排會塑造產(chǎn)權(quán)所有者差異化的自主性和權(quán)力空間，形成不同的激勵機(jī)制。更重要的是，土地制度安排會引發(fā)國家和社會間的政治關(guān)聯(lián)，從而引發(fā)農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、社會秩序和階級關(guān)系的改變，也會引發(fā)農(nóng)戶個體家庭利益訴求與鄉(xiāng)村治理需求之間的張力，土地制度改革深刻影響著農(nóng)村治理績效與鄉(xiāng)村穩(wěn)定，土地制度的合理安排是維護(hù)農(nóng)村治理有效性的重要手段。

其次，土地制度決定著土地利用沖突的合理解決。我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“并聯(lián)式”發(fā)展，使我國農(nóng)村土地制度需要面對疊加發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)，土地制度的嵌入能力和程度是影響土地利用成效的重要因素。但是，面對農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)多樣性，當(dāng)前農(nóng)村存在土地利用沖突頻發(fā)的現(xiàn)象，其中主要包括分割型沖突、功能性沖突和生態(tài)型沖突，這說明現(xiàn)行土地制度在土地權(quán)利資本化收益、耕地和設(shè)施用地的配置結(jié)構(gòu)和土地資源高效配置等方面還存在一些問題，土地制度改革是解決土地利用沖突現(xiàn)象的必要手段。

最后，土地制度改革關(guān)系著鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理。當(dāng)前我國農(nóng)村土地面臨著面源污染、土壤板結(jié)、酸化嚴(yán)重、養(yǎng)分失衡等問題，土地質(zhì)量下降，對土地重用輕養(yǎng)，難以實現(xiàn)科學(xué)種田，土壤環(huán)境狀況不容樂觀，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)壞境代價越來越大，由此導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品競爭力不強(qiáng)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的不可持續(xù)問題突出，這些問題亟待土地制度改革來進(jìn)行有效緩解。

(四)推動城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)性的有力舉措

土地問題制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、互為支撐，需要深化和完善農(nóng)村土地制度改革，最大限度調(diào)動土地及相關(guān)要素活力，這關(guān)系著城鄉(xiāng)資源合理配置及城鄉(xiāng)兩個空間的平等發(fā)展，城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵點，其一在于“要素流動”，其二在于“發(fā)展權(quán)利”。

一方面，土地制度改革有利于城鄉(xiāng)資源合理配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間平等發(fā)展。習(xí)近平指出：“鄉(xiāng)村振興要靠人才、靠資源。如果鄉(xiāng)村人才、土地、資金等要素一直單向流向城市，長期處于‘失血’‘貧血’狀態(tài)，振興就是一句空話”。[1]要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵途徑就是實現(xiàn)資源要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動，落實在土地制度上，就需要完善土地制度和市場化配置以激活主體、盤活要素與釋放活力，對土地制度作出適應(yīng)城市化、市場化與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的變革。

另一方面，土地制度改革有利于城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)利的平等化，改善城市供給偏向?qū)е碌霓r(nóng)村發(fā)展滯后問題。長期以來，農(nóng)村發(fā)展滯后的一個重要因素，就是單向度的城市化發(fā)展取向?qū)е罗r(nóng)村在要素流動、利益分配和資源配置等諸多方面沒有得到良好保障，究其本質(zhì)，是源于城鄉(xiāng)沒有實現(xiàn)對等的發(fā)展權(quán)利。發(fā)展權(quán)利的不對等，成為制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。

總而言之，我國是一個農(nóng)民占主體的農(nóng)業(yè)大國，土地問題牽一發(fā)而動全身，土地制度的實踐效能及適配水平影響著國家與農(nóng)民、城市與鄉(xiāng)村、政治與經(jīng)濟(jì)等眾多領(lǐng)域的復(fù)雜關(guān)系，所以，建立和完善與生產(chǎn)力發(fā)展水平與農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的農(nóng)地制度始終貫穿于我國歷次制度改革。土地制度改革是新時代全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的制度支撐，而鄉(xiāng)村振興為土地制度改革提供變革契機(jī)，新時代推進(jìn)土地制度改革具有重要的戰(zhàn)略意義。

二、中國農(nóng)村土地制度改革的基本遵循

習(xí)近平指出：“不管怎么改，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了”，[2]同時對于農(nóng)村改革的實踐中要堅持“因地制宜、循序漸進(jìn)，不搞大躍進(jìn)，不搞強(qiáng)迫命令，不搞行政瞎指揮”，[3]這深刻體現(xiàn)了我國農(nóng)村土地制度改革的基本遵循。堅持生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)的根本依據(jù)、堅持農(nóng)民主體性的價值取向、堅持土地公有制的底線原則和堅持審慎穩(wěn)妥的改革基調(diào)，這是由我國的政黨性質(zhì)、歷史傳承和生產(chǎn)力水平?jīng)Q定的，是土地制度改革的決策者、執(zhí)行者和全體人民的共同遵循。

(一)堅持生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)的根本依據(jù)

中國共產(chǎn)黨始終運用歷史唯物主義來認(rèn)識、分析社會運動和發(fā)展規(guī)律，積極把握規(guī)律、運用規(guī)律來認(rèn)識和改造客觀世界，推動黨和人民在革命、建設(shè)和改革的各個階段取得突破性勝利。

首先，農(nóng)村土地制度的變遷與特定的歷史語境下農(nóng)村社會發(fā)展水平密切相關(guān)，農(nóng)村土地制度屬于生產(chǎn)關(guān)系的范疇，其變遷是由社會生產(chǎn)力水平而決定。當(dāng)生產(chǎn)力發(fā)展水平開始轉(zhuǎn)變，農(nóng)村土地制度與生產(chǎn)力之間必然會發(fā)生矛盾，這必須調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系、變革土地制度以適應(yīng)農(nóng)村社會發(fā)展的需要。

其次，中國共產(chǎn)黨作為一個堅定的馬克思主義政黨，始終堅持運用和發(fā)展馬克思主義，關(guān)于制度變革和完善的意識始終是“從社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系之間的現(xiàn)存沖突中去解釋”。[4]新中國成立初期，將封建地主土地所有制轉(zhuǎn)化為農(nóng)民所有制的土地革命滿足了農(nóng)民的地權(quán)需求，極大提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性；隨著小土地所有制弊端的凸顯，逐步將土地等生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)化為集體所有成為必然，地權(quán)的變更適應(yīng)了發(fā)展要求；隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地資本紅利釋放受到約束，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展遲滯，我黨經(jīng)過40余年的改革和探索，沿著農(nóng)村土地集體所有制下的“兩權(quán)分離”走向了“三權(quán)分置”，尋得一條土地公有制制度框架之下賦權(quán)于民的中國道路。

最后，面對全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署和加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基本要求，需要更加自覺地堅持和運用歷史唯物主義，遵循生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的矛盾運動規(guī)律，更好地認(rèn)識和把握社會發(fā)展規(guī)律和發(fā)展趨勢，推動我國土地制度改革邁向新的階段。

(二)堅持農(nóng)民主體性的價值取向

中國農(nóng)村土地制度的改革與創(chuàng)新皆與農(nóng)民切身利益緊密相關(guān)，土地制度的變革要將充分尊重農(nóng)民主體地位和滿足農(nóng)民利益為價值歸旨，這是由中國特色社會主義的性質(zhì)決定的。農(nóng)村土地制度改革實質(zhì)上也是一場利益博弈，是對原有利益格局的重新分配，保障農(nóng)民權(quán)益不受損是保障社會公平正義的關(guān)鍵一步。

一是保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益不受損。亞當(dāng)·斯密在《道德情操論》中提到：“如果一個社會的發(fā)展成果不能真正分流到大眾手中，那么它在道義上不得人心，而且有風(fēng)險，因為注定會威脅到社會的穩(wěn)定”。[5]當(dāng)實踐活動發(fā)生，在實踐活動中就會形成一定的利益關(guān)系，如果農(nóng)民處于被動地位則會成為其參與工業(yè)化、城市化成果分享的抑制，盡管土地制度的數(shù)次改革為加強(qiáng)土地使用權(quán)流動性創(chuàng)造了有利條件，土地價值“準(zhǔn)商品性”得到了一定程度的釋放，經(jīng)濟(jì)利益得到一定的凸顯，但在農(nóng)民與集體、農(nóng)民與國家、農(nóng)民與新型經(jīng)營主體之間仍處于相對劣勢的地位，所以，土地制度改革要保障農(nóng)民利益不受損，才會得到農(nóng)民對土地制度變革的支持與認(rèn)同。

二是保障農(nóng)民人格權(quán)利不受損。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要尊重農(nóng)民意愿和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民選擇而不是代替農(nóng)民選擇，不搞強(qiáng)迫命令、不刮風(fēng)、不一刀切?！盵6]這充分體現(xiàn)了在農(nóng)村土地制度改革中必須充分尊重農(nóng)民意愿，維護(hù)農(nóng)民的人格權(quán)，順應(yīng)民意、符合民情，不能使社會上某些偏激觀點反而成為“主流民意”，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)嵌入農(nóng)村社會中，傾聽、關(guān)注農(nóng)民的地權(quán)訴求，使農(nóng)民成為真正的改革受益者。

(三)堅持土地公有制的底線原則

中國農(nóng)村土地集體所有制是土地公有制的一種表現(xiàn)形式，這既是一個適合中國國情、中國民情和歷史發(fā)展階段的土地所有制，又是一個超越西方土地私有制模式的土地所有制；既具有社會歷史發(fā)展的必然性，又具有歷史和現(xiàn)實的優(yōu)越性。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民所有，這是農(nóng)村最大的制度”。[7]我國農(nóng)村土地集體所有制具有歷史必然性，它既是對馬克思土地所有權(quán)理論的繼承，又是對社會主義本質(zhì)的堅持。

一方面，我國農(nóng)村土地集體所有制是對馬克思土地所有權(quán)關(guān)系演變及土地所有權(quán)經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)形式思想的遵循。馬克思在《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)批判(1857-1858年手稿)》中系統(tǒng)論述了從“共同占有”到“個人所有”和勞動者個人所有權(quán)到資本所有權(quán)的演變過程，馬克思認(rèn)為：“對資本的理解要以土地所有權(quán)關(guān)系為基礎(chǔ)”，[8]資本主義土地所有權(quán)形式不是以土地使用價值為目的，而是以交換價值為目的，資本主義土地私有制使土地所有權(quán)迅速集中，土地所有權(quán)的壟斷又使絕對地租被土地所有者壟斷，使勞動的目的服從于資本的目的，我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地集體所有制，消滅了土地私有權(quán)以及生產(chǎn)和分配中的階級對抗和剝削關(guān)系，是具有巨大優(yōu)勢的。

另一方面，我國農(nóng)村土地集體所有制是保證我國社會主義性質(zhì)的政治基礎(chǔ)，是破除“兩極分化”及實現(xiàn)“共同富?！钡闹匾Ｕ希w現(xiàn)了我國革命的正當(dāng)性和執(zhí)政的合法性。農(nóng)村土地集體所有制的合理性體現(xiàn)在杜絕了土地所有權(quán)由少數(shù)人壟斷而造成的“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的階級分化現(xiàn)象，使土地所有權(quán)具有社會性和公益性，為實現(xiàn)“共同富?！钡於酥贫然A(chǔ)。

(四)堅持審慎穩(wěn)妥的改革基調(diào)

改革開放以來，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和農(nóng)村變革中有一種顯著的表現(xiàn)，就是對微觀主體的創(chuàng)新行為采取默許的激勵方式，在充分尊重農(nóng)民需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行漸進(jìn)式改革。采取循序漸進(jìn)、審慎穩(wěn)妥的改革方式有深層次的原因，這是由我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理條件及我國試點改革的政策優(yōu)勢決定的。

其一，審慎穩(wěn)妥的改革基調(diào)是由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地理條件的地區(qū)差異較大、地權(quán)需求和使用情況的參差決定的。中西部地區(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)對于土地需求差異和主要矛盾差異表現(xiàn)得十分明顯，另外，農(nóng)村“三塊地”之間、農(nóng)村“三塊地”同農(nóng)村其他土地制度之間、農(nóng)村“三塊地”同金融、財政、社保等領(lǐng)域都存在密切的關(guān)聯(lián)，農(nóng)村土地制度各項之間存在著銜接和協(xié)調(diào)的問題，需要采取有針對性的改革措施，注重各項土地制度改革的整體性和協(xié)同性。土地制度改革需要分步驟、分區(qū)域進(jìn)行審慎穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的改革。

其二，審慎穩(wěn)妥的改革基調(diào)是由極具中國特色的試點策略所決定的。試點是被我國廣泛采用的一種重要的政策形式，是促使人民對新體制、新模式學(xué)習(xí)和適應(yīng)過程的重要方式。試點是以局部試驗推動整體改革的漸進(jìn)式治理機(jī)制，習(xí)近平多次提到，試點是改革的重要任務(wù)和重要方法。中國的土地制度改革，無論是農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，還是“三權(quán)分置”的推動，都首先在局部開展試點，這是減少風(fēng)險、將有可能產(chǎn)生的政策消極影響控制在一定范圍內(nèi)。試點具有充分的靈活性和強(qiáng)大的適應(yīng)性，能夠確保土地制度改革不過急、不偏激，有利于均衡穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系。

三、中國農(nóng)村土地制度改革的路徑選擇

我國已進(jìn)入了社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新階段，我國農(nóng)村土地制度改革將面臨更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我國農(nóng)村土地制度改革綜合性強(qiáng)、復(fù)雜性高、連鎖效應(yīng)大，所以更加需要多點、多方、多層、多面聯(lián)動，構(gòu)建具有中國特色的土地產(chǎn)權(quán)制度，通過經(jīng)營模式改革，實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。

(一)推動土地制度改革聯(lián)動以形成改革合力

土地制度改革不僅要從經(jīng)濟(jì)或政治邏輯考量，而且要從人與社會的整體性角度考量。土地作為基礎(chǔ)性的生產(chǎn)要素，其改革關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會中各產(chǎn)業(yè)和部門，空間上覆蓋了城市和鄉(xiāng)村，具有高度綜合性和廣域復(fù)合型，只有進(jìn)行聯(lián)動性改革、凝結(jié)互動合力，才能更好地推動農(nóng)村土地制度改革進(jìn)程。

一是推進(jìn)“三塊地”改革內(nèi)部結(jié)構(gòu)的聯(lián)動改革。自土地征收制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度和宅基地制度改革以來，“三塊地”在各自制度分項改革取得了較大進(jìn)展，但“三塊地”協(xié)同聯(lián)動改革仍存在推動困境?，F(xiàn)階段，應(yīng)加強(qiáng)“三塊地”制度間的聯(lián)動改革，增強(qiáng)改革內(nèi)部結(jié)構(gòu)的整體性與協(xié)同性，加強(qiáng)頂層設(shè)計與全局統(tǒng)籌，破除阻礙“三塊地”間互相轉(zhuǎn)化的機(jī)制障礙。將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場、改革征地程序相聯(lián)系；將宅基地制度改革和農(nóng)民城市化以及社會保障體系改革相配合；將征地制度改革和財政體制改革相銜接，通過全面、協(xié)同、系統(tǒng)的整體性改革以形成改革合力。

二是推進(jìn)土地增值收益分配制度的聯(lián)動改革。長期以來，關(guān)于土地增值收益分配問題的“漲價歸公”說、“漲價歸私”說、“公私兼顧”說爭論不休。事實上，在土地增值的創(chuàng)造、分配、使用、管理的全過程中需要體現(xiàn)公平正義，使全體社會成員擁有平等的土地增值創(chuàng)造權(quán)利，打擊土地投機(jī)催生的土地食利者階級。當(dāng)前土地增值收益分配制度應(yīng)從多個方面推進(jìn)制度聯(lián)動：首先，應(yīng)健全土地征收補(bǔ)償安置制度的收益分配制度，實現(xiàn)被征地農(nóng)民和其他社會群體的利益平衡；其次，建立合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配制度，從入市收益中征收調(diào)節(jié)金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；最后，繼續(xù)推進(jìn)土地稅收制度改革，通過土地稅收制度改革參與土地增值收益的調(diào)節(jié)，保障社會公平正義。

三是推動“人-地”要素聯(lián)動改革。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)退出機(jī)制和城鄉(xiāng)一體化的聯(lián)動改革與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有邏輯關(guān)聯(lián)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流動推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，城市資本有向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的可能，同時意味著農(nóng)村生產(chǎn)要素和勞動力的剩余。對于農(nóng)村剩余勞動力流入城市的問題，他們的土地資產(chǎn)應(yīng)分類處置：對于永久性入駐城市的人員，需要打破農(nóng)民身份和土地的依附關(guān)系，完善土地保障及退出機(jī)制；對于不愿意放棄農(nóng)村土地的人員，需強(qiáng)化該類人員的土地承包權(quán)、集體收益權(quán)和房屋所有權(quán)等權(quán)利，依法享受集體經(jīng)濟(jì)組織中資源、資產(chǎn)、資金的收益分配，但必須依法履行集體經(jīng)濟(jì)組織的各項義務(wù)。

(二)加強(qiáng)權(quán)能拓展和動能激活以構(gòu)建中國特色土地產(chǎn)權(quán)制度

中國特色社會主義制度的成功，意味著區(qū)別于“西方模式”的發(fā)展道路是完全可能的，中國特色產(chǎn)權(quán)制度是中國特色社會主義制度中的重要組成部分。當(dāng)前要深入進(jìn)行公有制條件下中國特色產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，需要從賦予用益物權(quán)以處分權(quán)能、賦予農(nóng)民集體以土地調(diào)整權(quán)、推動土地經(jīng)營權(quán)層面的產(chǎn)權(quán)整合。

一是賦予用益物權(quán)以處分權(quán)能。中國特色土地產(chǎn)權(quán)制度的核心，是在“兩權(quán)分離”的基礎(chǔ)上借鑒、創(chuàng)新了傳統(tǒng)民法的用益物權(quán)制度，但傳統(tǒng)民法的用益物權(quán)權(quán)能是指對物的使用權(quán)和收益權(quán)，并不包括處分權(quán)，這與西方社會的所有權(quán)制度有關(guān)。西方社會的所有權(quán)制度界定了個人對物是一種全面支配關(guān)系，沒有必要特別給予用益物權(quán)處分權(quán)能。在社會主義公有土地產(chǎn)權(quán)制度中，用益物權(quán)處在優(yōu)先位置，所有權(quán)制度不能解決個人對共有財產(chǎn)的支配和處分問題，所以，需要在使用權(quán)能和收益權(quán)能外賦予用益物權(quán)以處分權(quán)能，建立健全個人對公有財產(chǎn)的激勵與處分機(jī)制，逐步建立具有中國特色的土地產(chǎn)權(quán)制度及用益物權(quán)制度，以便通過市場機(jī)制使共有財產(chǎn)進(jìn)入市場。

二是賦予農(nóng)民集體以土地調(diào)整權(quán)。我國《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”。[9]出于尊重農(nóng)民主體性和農(nóng)民選擇權(quán)的原則，應(yīng)該把集體土地財產(chǎn)的最終歸屬權(quán)和處置權(quán)劃入到土地集體所有權(quán)的具體實現(xiàn)形式中，將處置權(quán)或調(diào)整權(quán)歸還于農(nóng)民集體。農(nóng)民集體擁有承包土地的發(fā)包、監(jiān)督、調(diào)整和收回等各項權(quán)能，更有利于長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系。在“三權(quán)分置”的條件下，農(nóng)民集體擁有土地調(diào)整權(quán)，既不會影響土地所有權(quán)的落實，不會影響土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化。

三是推動土地經(jīng)營權(quán)層面的產(chǎn)權(quán)整合。我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營實踐形態(tài)具有多樣性，我國目前存在著農(nóng)戶自耕、農(nóng)戶借耕、農(nóng)戶資本化耕種和社會資本耕種等不同形態(tài)，各經(jīng)營形態(tài)對產(chǎn)權(quán)配置的需求也有所不同。但無論是小農(nóng)經(jīng)營，還是由社會資本推動的規(guī)模經(jīng)營，都需要在土地經(jīng)營權(quán)的層面上實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)整合。土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)以規(guī)模經(jīng)營為目標(biāo)，統(tǒng)合土地承包權(quán)，在“三權(quán)分置”架構(gòu)下根據(jù)實踐需要回應(yīng)各經(jīng)營主體的地權(quán)訴求。

(三)推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展以實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接

農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營是大勢所趨，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展?；诖耍覈糠洲r(nóng)村地區(qū)因地制宜，為探索實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營進(jìn)行了制度創(chuàng)新，盡管創(chuàng)新方式有所不同，但對于突破小農(nóng)經(jīng)濟(jì)困境具有重要意義，也為全國范圍內(nèi)的農(nóng)地利用提供了路徑選擇。

一是通過土地整理實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。股田制、反租倒包、土地銀行是實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的有效途徑。股田制是指農(nóng)民將承包土地入股，村集體以成立土地股份合作社的形式將土地集中，進(jìn)行一系列基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過招標(biāo)的形式承包出去，農(nóng)民以股份進(jìn)行分紅；反租倒包是指為減少耕地拋荒，將農(nóng)戶承包的土地以租賃的形式集中于集體，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與布局后，再通過市場將土地使用權(quán)承包給農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司；土地銀行是主要經(jīng)營土地存貸業(yè)務(wù)的合作組織，由政府或者社會資本組織，政府和農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)為其提供專項資金，農(nóng)戶根據(jù)自愿原則將土地承包經(jīng)營權(quán)存進(jìn)土地銀行，收取利息。借助國家土地整理、占補(bǔ)平衡等項目資金進(jìn)行規(guī)劃整理，這幾種方式是對于整理分散農(nóng)地、進(jìn)行機(jī)械化和規(guī)?；?jīng)營、將農(nóng)業(yè)勞動力優(yōu)化配置的合理方式。

二是通過經(jīng)營模式創(chuàng)新實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。目前，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要有小農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、社會化服務(wù)組織和龍頭企業(yè)六種類型，實踐證明，這六種類型的經(jīng)營主體既可以獨立發(fā)展，又可以嵌入發(fā)展。比如“公司+合作社+小農(nóng)戶”這種縱向的社會分工就是農(nóng)民在長期農(nóng)業(yè)實踐中探索出的可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)和產(chǎn)業(yè)鏈一體化的有效模式，農(nóng)業(yè)合作社在其中可以起到調(diào)節(jié)公司交易成本、維護(hù)農(nóng)民利益、保障農(nóng)民守約的作用，這種模式有效實現(xiàn)了目標(biāo)共贏。政府應(yīng)當(dāng)在激勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時，探索經(jīng)營主體嵌入式發(fā)展的方式，激勵新型農(nóng)村企業(yè)的發(fā)展，支持農(nóng)業(yè)企業(yè)采取多種模式進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。

總而言之，新時代中國農(nóng)村土地制度改革，是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的核心支撐，也是深入推進(jìn)農(nóng)村改革的重要任務(wù)。中國農(nóng)村土地制度改革與西方產(chǎn)權(quán)理論取向不同，中國農(nóng)村土地制度改革始終把“問題導(dǎo)向”作為主線、以實踐為基礎(chǔ)、以尊重人民利益和首創(chuàng)精神為前提，堅持和運用馬克思主義世界觀和方法論，這也是中國特色土地制度改革的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，面對更加深刻、復(fù)雜的形勢，更應(yīng)該在堅持國家基本制度和戰(zhàn)略導(dǎo)向的前提下，深化和創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，堅定不移地走中國道路。