付 鑫 姜 照

一、美國近幾年服務貿易開放水平評析

本部分基于OECD 數(shù)據(jù)庫發(fā)布的服務貿易限制指數(shù)、數(shù)字服務貿易限制指數(shù)、外商直接投資限制指數(shù)，對美國近幾年整體服務貿易開放水平、分領域及分措施服務貿易開放水平進行詳細分析。

（一）美國服務貿易整體開放水平較高

根據(jù)OECD 發(fā)布的服務貿易限制指數(shù)數(shù)據(jù)，美國STRI 指數(shù)由2014 年的0.224 略微降至2021 年的0.222，說明近幾年美國服務貿易開放水平較為穩(wěn)定。如圖1 所示，2021 年美國STRI 指數(shù)雖然高于捷克、荷蘭、英國、德國等服務貿易開放水平最高的國家，但基本位于38 個OECD 國家的平均水平（0.229），在OECD 國家中排名第21位。由此可見，美國服務貿易整體開放水平較高。

圖1 2021年OECD國家服務貿易限制指數(shù)

（二）美國各服務領域開放水平存在明顯差異

美國運輸服務領域限制最為嚴格且呈現(xiàn)加緊趨勢。一方面，2021年美國有6個服務領域STRI指數(shù)高于美國平均水平，其中4 個屬于運輸領域。在運輸及相關服務領域中，限制程度最高的是航空運輸，2021 年該指數(shù)為0.533，遠超美國服務貿易指數(shù)平均水平。其次為快遞、海上運輸、貨物裝卸3 個領域，其STRI 指數(shù)分別為0.364、0.355、0.234，均超過了美國STRI指數(shù)平均水平。另一方面，2014—2021年美國共8個服務行業(yè)STRI 指數(shù)上升，全部為運輸及相關服務領域。在運輸及相關服務領域中，除快遞行業(yè)STRI 指數(shù)出現(xiàn)略微下降、倉儲行業(yè)STRI 指數(shù)保持不變以外，其余領域STRI 指數(shù)均呈現(xiàn)不同程度的上升趨勢，其中公路運輸、報關、貨物裝卸、貨運代理、航空運輸?shù)壬仙容^大，較之2014 年分別增加0.014、0.008、0.007、0.007、0.006（圖2）?？梢姡绹粌H對運輸及相關服務領域限制最為嚴格，且限制趨勢明顯加緊。

圖2 美國運輸及相關領域服務貿易限制指數(shù)

美國許多新興服務領域開放水平較高且呈持續(xù)放寬態(tài)勢。其一，美國在影視（電影、錄音）、計算機、電信、專業(yè)服務（會計、法律、設計）、銀行等新興服務領域開放水平較高。其中，電影、計算機、電信、會計、錄音、法律、銀行等STRI 指數(shù)均小于0.2（圖3）。其二，2021 年美國會計、法律、電影、廣播、錄音、電信、計算機等領域STRI 指數(shù)均小于OECD 國家平均水平。其三，在2014—2021 年美國服務貿易限制指數(shù)下降的14個服務行業(yè)中，降幅較大的均為新興服務行業(yè)（圖3）。較之2014年，2021年STRI指數(shù)降幅最大的為電影及法律行業(yè)，均下降0.017；其次為銀行業(yè)，其降幅為0.01；計算機、錄音、電信、會計、工程、設計等新興服務行業(yè)STRI指數(shù)降幅也在0.005～0.008之間。上述分析表明，美國在諸多新興服務領域均保持較高的開放水平，且呈現(xiàn)持續(xù)放寬的態(tài)勢。

圖3 2014—2021年美國服務貿易限制指數(shù)下降的行業(yè)

（三）美國數(shù)字服務貿易開放水平始終位于全球前列

美國數(shù)字經(jīng)濟總量蟬聯(lián)全球首位，數(shù)字服務貿易開放水平也始終位于全球前列。根據(jù)OECD 公布的數(shù)字服務貿易限制指數(shù)（Digital Services Trade Restrictiveness Index，DSTRI），2014—2020年美國DSTRI未發(fā)生變化，均為0.061，在OECD 國家中排名第3，該指數(shù)僅高于加拿大（0）和哥斯達黎加（0.043），低于其余所有OECD 國家，由此可見，美國數(shù)字服務貿易開放水平位于全球前列。從數(shù)字服務貿易分項指標來看，美國雖然對基礎設施聯(lián)通和電子交付存在一定限制，但限制水平有限。其中，基礎設施聯(lián)通這一指標的STRI 為0.04，僅高于加拿大和哥斯達黎加（均為0）；電子交付這一指標的STRI 為0.021，僅高于加拿大（0）。美國在支付系統(tǒng)、知識產(chǎn)權保護、其他壁壘等三個方面的STRI取值均為0，說明基本不存在明顯的限制措施。

（四）美國對外資準入及自然人流動限制水平較高

OECD 將服務貿易限制措施分為外資準入、自然人流動、其他歧視性措施、法規(guī)透明及競爭障礙等5類。如表1所示，美國對外資準入限制最為嚴格，2021年外資準入STRI均值為0.074，其中，空運、海運、廣播、保險、快遞、銀行等領域外資準入限制指數(shù)均超過0.1，說明美國對上述領域均采取了較為嚴格的外資準入限制。自然人流動也是美國較為嚴格的限制方式之一，2021 年自然人流動STRI 均值為0.051，其中，海運、法律、建筑、會計、設計、工程等領域自然人流動限制指數(shù)均超過0.07，說明美國對上述領域自然人流動限制較為嚴格。美國采取的其他歧視性措施也相對較多，2021 年其他歧視性措施STRI 均值為0.045，其中空運、貨運代理、設計、路運、計算機、電影、錄音等領域其他歧視性措施限制指數(shù)均超過0.05。美國所采取的法規(guī)透明及競爭障礙等相關措施較少，對應的STRI均值分別為0.029、0.023，且這兩種限制措施均主要集中于運輸相關領域，其余領域限制較少，廣播、銀行、法律、建筑、會計、貨運代理、設計、工程、計算機、電影、錄音等領域基本不存在競爭障礙。

表1 2021年美國5種措施服務貿易限制指數(shù)

由于外資準入是美國服務貿易最主要的限制方式之一，因此本文進一步根據(jù)OECD 數(shù)據(jù)庫發(fā)布的FDI 限制指數(shù)數(shù)據(jù)，對各服務領域外資準入限制進行深入分析。OECD 數(shù)據(jù)庫將外資準入限制措施細分為關鍵人員限制、審查和批準限制、股權限制、其他外資準入限制等4 類。美國外資準入的限制方式主要是股權限制，其中，對海運行業(yè)的股權實行完全限制、對空運、運輸業(yè)整體、廣播等行業(yè)股權限制指數(shù)為0.5，媒體行業(yè)為0.25。其次為審查和批準限制，美國對電信尤其是移動電信采取了一定的審查和批準相關限制，電信行業(yè)審查和批準限制指數(shù)為0.1，移動電信為0.2（表2）。此外，美國空運等運輸業(yè)、銀行等金融業(yè)的關鍵人員采取了一定的限制措施，對運輸、電信、金融等領域還采取了其他外資準入限制相關措施。

表2 2020年美國外資準入分措施服務貿易限制指數(shù)

二、美國近年服務貿易開放政策的特點

本文通過梳理OECD 服務貿易限制指數(shù)背后的政策規(guī)制數(shù)據(jù)庫，進一步對美國不同領域服務貿易開放政策措施及服務貿易不同限制措施的新進展進行分析。

（一）美國對視聽及航空運輸領域實施了嚴格的股權限制

在OECD 統(tǒng)計的22 個服務行業(yè)中，美國僅對視聽和航空運輸實施了嚴格的股權限制（張艷和付鑫，2022）。其中，美國規(guī)定視聽領域外資股權不得超過20%，規(guī)定航空運輸相關領域（包括國內及國際航空運輸?shù)穆每?、貨運）外資股權不得超過49%。盡管近幾年美國通過取消各項影視行業(yè)競爭壁壘來提高其開放水平，也逐步通過提升監(jiān)管體系透明度及減少競爭障礙等方式提高運輸領域開放水平，但仍對視聽及航空運輸保留著嚴格的股權限制。對于其他服務領域，甚至開放水平較低的領域，美國均不存在外資股權限制。由此可見，美國雖然在服務業(yè)及服務貿易發(fā)展方面位于全球領先地位，但也是從國家安全角度出發(fā)，根據(jù)國家發(fā)展需要實施服務貿易開放政策。

（二）美國通過提升便利化水平不斷擴大服務貿易開放

立足于國內服務貿易發(fā)展需要，美國取消了許多服務領域的歧視性限制措施，大幅提升了服務貿易便利化水平。首先，在計算機、建設、法律、會計、建筑、工程、電信、分銷、視聽、保險、運輸?shù)阮I域，美國將“獲得商務簽證所需提交的文件數(shù)量”由2014年的5個降為2020年的4個。其次，在專業(yè)服務領域，2014年美國已形成了會計、建筑、工程等領域的臨時許可制度，2020 年進一步建立了法律行業(yè)的臨時許可制度。最后，在美國新設立服務企業(yè)的辦理法定程序所需時間降至4 天，完成企業(yè)開辦法定程序的總費用（以人均收入的百分比計算）也由1.5%降至1.2%。營商環(huán)境也持續(xù)優(yōu)化，2020年美國營商環(huán)境排名位于全球第6，這為美國服務業(yè)及服務貿易發(fā)展提供了強大保障。

（三）美國取消了部分領域自然人移動限制，但專業(yè)服務仍保留較多限制措施

職業(yè)資格要求、停留時限、國外資質認可等是美國自然人移動限制的主要方式。近幾年，美國取消了法律、影視等部分服務行業(yè)的自然人移動限制，包括建立法律行業(yè)臨時許可制度，影視行業(yè)“執(zhí)業(yè)需要執(zhí)照或授權書”由“是”改為“否”等。但是，美國在設計、法律、會計與審計、建筑等專業(yè)服務領域仍保留較多限制措施。例如，在設計、法律、會計和審計、建筑等領域，美國規(guī)定L-1A 簽證適用于公司內部受讓人，但僅限于高管和管理層。對于建筑工程師，規(guī)定只有美國公民或具有永久居留權才可獲得執(zhí)業(yè)執(zhí)照。在法律、會計和審計、建筑、工程等領域，美國對承認國外所獲資格進行了嚴格規(guī)定，其中，對法律行業(yè)，美國規(guī)定了法理學資格證書必須在以英國普通法原則為基礎的國家獲得，在其他國家獲得資格證書的申請人必須在美國獲得LLM（法學碩士）學位；在會計和審計行業(yè)，美國規(guī)定必須獲得以會計專業(yè)為基礎的學士學位或更高學位。此外，在法律、會計等領域若要取得職業(yè)資格，還必須參與并通過美國當?shù)氐目荚嚒?/p>

（四）美國進一步放寬了服務貿易的邊境后開放水平

在全球國際貿易規(guī)則加速重構背景下，服務貿易國際規(guī)制逐漸由邊境前的市場準入轉向邊境后的國內外規(guī)制融合，服務貿易邊境后限制措施不僅會影響國外服務供應商及企業(yè)，也會對國內服務提供者及服務企業(yè)造成影響。近幾年，美國通過減少競爭壁壘、減少歧視性措施、提高法規(guī)透明度等方式不斷提高服務貿易邊境后開放水平。其中，在競爭壁壘方面，美國放寬了工程、咨詢、建筑、設計等大多服務領域關于政府對企業(yè)控制的限制，目前僅部分運輸領域保留了特定約束條件及政府對企業(yè)的控制等措施。在歧視性措施方面，美國僅在法律行業(yè)存在補貼及政府采購歧視，在影視行業(yè)存在部分版權保護、稅收和補貼、政府采購歧視，其余領域基本不存在歧視性措施。在法規(guī)透明方面，美國限制措施主要集中在簽證申請要求、許可內容、企業(yè)開辦所需手續(xù)數(shù)量等方面，涉及的領域包括運輸、專業(yè)服務、影視等。

（五）美國數(shù)字相關服務領域整體開放度有所降低

在數(shù)字相關服務領域，美國針對數(shù)字服務貿易、計算機等領域仍保留部分限制措施，且近幾年美國計算機服務開放度全球排名有所下降，由2014年的第7位下滑至2021年的第9位。對于數(shù)字服務貿易，美國主要規(guī)定如下：一是本地運營商和電信運營商之間的所有互連和接入?yún)f(xié)議必須由規(guī)定的國家委員會進行批準；二是如果數(shù)據(jù)被濫用，輸出數(shù)據(jù)的實體要承擔責任；三是美國《金融服務現(xiàn)代化法》規(guī)定了適用于金融機構的金融數(shù)據(jù)必須附加安全條件；四是在紐約披露保密信息屬于普通法管轄范圍，不可采用《統(tǒng)一商業(yè)秘密法》（該法已由47個州采用）進行管理；五是侵犯版權屬于刑事犯罪，最高可判處10年監(jiān)禁，此外，美國數(shù)字服務貿易還對版權保護的法律例外進行了詳細規(guī)制。對于計算機行業(yè)，美國雖然大幅放寬了其外資準入限制，但仍存在部分限制措施。首先，新增了額外的外資審查條件及申報程序；其次，規(guī)定如果美國國內運營商需要，則當?shù)剡\營商需提供其要求的任何技術；再次，對金融、保險等特定部門的數(shù)據(jù)跨境傳輸施加了限制；最后，規(guī)定國外政府、個人和實體不能持有公共載波固定或移動無線電臺牌照，僅可通過美國航空公司間接持有通用航空公司不超過20%的股權和投票權。此外，美國還規(guī)定電信工程師必須擁有基于工程項目的學士學位或更高學位，專業(yè)工程師獲得牌照必須通過一項符合專員規(guī)例的考試。

通過美國服務貿易開放政策的梳理可以發(fā)現(xiàn)，美國根據(jù)自身服務業(yè)與服務貿易的發(fā)展基礎及發(fā)展目標，著重運用法律法規(guī)的“立改廢”方式分類推進了服務貿易的制度型開放。整體而言，美國主要采取提升便利化水平、完善營商環(huán)境、放寬邊境后限制措施等提高服務貿易開放水平，與此同時，美國也根據(jù)全球經(jīng)貿規(guī)則調整秩序及發(fā)展需要對不同服務領域開放舉措進行適時調整。美國服務貿易開放規(guī)則經(jīng)驗不僅進一步優(yōu)化了國內營商環(huán)境，也推動了其對全球服務貿易開放規(guī)則的主導權。

三、美國服務貿易開放的啟示

美國在服務貿易開放方面已形成了許多較為成熟的經(jīng)驗與體系，其根據(jù)自身發(fā)展需求，在加強監(jiān)管的同時為推動重點領域開放、促進服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系日益完善、新興服務貿易競爭力持續(xù)增強提供了重要經(jīng)驗和啟示。

中國應根據(jù)服務貿易發(fā)展需要制定差異化服務貿易開放政策。穩(wěn)妥擴大文化、教育、醫(yī)療等服務領域的開放水平（太平和釗陽，2022），積極擴大專業(yè)服務、金融等新興服務貿易開放水平，注重提升生產(chǎn)性服務貿易的開放水平。在外資準入、自然人流動、競爭障礙、法規(guī)透明、其他歧視性措施等方面，推動形成與全球接軌的服務貿易規(guī)制框架（王思語和張開翼，2021）。同時，依托中國數(shù)字經(jīng)濟與電子商務的優(yōu)勢，在數(shù)字服務貿易的互聯(lián)互通、電子交付、支付系統(tǒng)、知識產(chǎn)權保護及其他壁壘方面加強同發(fā)達經(jīng)濟體的規(guī)制合作。最后，根據(jù)中國服務貿易高水平開放發(fā)展需要，提高服務貿易準入后開放水平。全面修改或清理與高水平開放不匹配的規(guī)章制度與法律法規(guī)，研究出臺切實符合實際需求的政策，推動提升服務貿易企業(yè)準入后的便利化水平，簡化企業(yè)經(jīng)營的流程與手續(xù)。進一步落實準入后國民待遇，避免服務貿易各領域的開放政策或法律法規(guī)可能產(chǎn)生的歧視性問題，促進服務貿易市場的有序競爭。進一步規(guī)范與限制服務貿易市場的壟斷行為，維護公平的營商環(huán)境，通過高質量利用服務領域外資促進服務貿易發(fā)展。