李昭陽

（河海大學 法學院，江蘇 南京 210000）

一、引 言

2016年1月20日，中國人民銀行數(shù)字貨幣研討會在北京召開，人民銀行行長周小川、國內(nèi)外科研機構、重要金融機構和咨詢機構的眾多專家出席會議。會議要求，人民銀行數(shù)字貨幣研究團隊應積極學習和借鑒國內(nèi)外數(shù)字貨幣研究的重要成果和實踐經(jīng)驗，在現(xiàn)有研發(fā)基礎上繼續(xù)建立行之有效的組織保障機制，進一步明確并落實央行發(fā)行數(shù)字貨幣的戰(zhàn)略目標，加強關鍵技術攻關，深入研究數(shù)字貨幣的多場景應用，爭取早日推出央行數(shù)字貨幣［1］。我國央行數(shù)字貨幣研究團隊不斷對數(shù)字貨幣的發(fā)行和業(yè)務運行框架、關鍵技術、流通環(huán)境進行研究，深度剖析未來數(shù)字貨幣對金融體系的影響、法定數(shù)字貨幣與私人數(shù)字貨幣的關系，且已取得階段性成果。2020年8月16日，數(shù)字人民幣已經(jīng)基本完成頂層設計、標準制定、功能研發(fā)、聯(lián)調(diào)測試等工作，將先行在深圳、蘇州、雄安、成都，以及未來的冬奧場景進行內(nèi)部封閉試點測試［2］。在我國央行數(shù)字數(shù)字貨幣是一個全新領域，與其他類型數(shù)字貨幣相比有著無可替代的優(yōu)勢地位，但其發(fā)行和流通將面臨一定的法律問題，亟需得到解決。

二、 央行數(shù)字貨幣的內(nèi)涵

（一）央行數(shù)字貨幣的定義

央行數(shù)字貨幣是一種由中央人民銀行發(fā)行的數(shù)字貨幣，是我國法定貨幣的數(shù)字化表現(xiàn)形式。在國家金融信用體系下，央行數(shù)字貨幣價值穩(wěn)定，具有無限法償性，擁有支付、流通和貯藏等貨幣職能。本質上，央行數(shù)字貨幣是互聯(lián)網(wǎng)技術和支付手段發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，融合了區(qū)塊鏈技術、移動支付技術、可信可控云技術、密碼算法等高新技術，在確保安全性和隱私性的同時又提升了零售支付系統(tǒng)的便捷性，降低了貨幣制造成本，是一種將傳統(tǒng)紙幣電子化，而又超越了普通電子貨幣的技術革新［3］。周小川指出，數(shù)字貨幣有多種不同的概念，央行研發(fā)的數(shù)字貨幣叫作DCEP（Digital Currency Electronic Payment），DC 指數(shù)字貨幣，EP 指電子支付，是我國的法定數(shù)字貨幣［4］。央行數(shù)字貨幣可以分為兩種不同的類型：一是以賬戶為基礎的央行數(shù)字貨幣，功能類似于借記卡，以中心化方式實現(xiàn)客戶間的交易，由央行承擔支付責任，支付效率高、成本低、安全性強；二是以價值為基礎的央行數(shù)字貨幣，功能類似于現(xiàn)金，由央行負責發(fā)行，以電子方式流通，以去中心化的方式實現(xiàn)客戶間的交易，央行不參與交易流程，匿名性好［5］。央行數(shù)字貨幣的研發(fā)歷程，具體見表1。

表1 央行數(shù)字貨幣的研發(fā)歷程

（二）與虛擬貨幣的區(qū)別

虛擬貨幣是非真實的貨幣，伴隨著網(wǎng)絡社區(qū)的不斷發(fā)展應運而生。歐洲中央銀行將虛擬貨幣定義為，一種在網(wǎng)絡上由開發(fā)者發(fā)行和控制的，被特定網(wǎng)絡虛擬社區(qū)成員接受并使用且未被實施監(jiān)管的數(shù)字貨幣［6］。虛擬貨幣與央行數(shù)字貨幣相比區(qū)別在于：第一，信用風險。央行數(shù)字貨幣有國家金融信用體系的保障，無信用風險問題。虛擬貨幣雖然能夠一定程度上充當商品交易的媒介，具有貨幣的本質屬性和基礎職能，但卻面臨著虛擬貨幣運營商和開發(fā)者的信用風險。在現(xiàn)有政策環(huán)境下，開發(fā)一個比特幣交易平臺幾乎沒有任何成本，與傳統(tǒng)網(wǎng)站的開發(fā)并無太大區(qū)別，且交易平臺缺乏監(jiān)管，交易安全主要依賴于交易平臺的自律，信用風險較大。第二，安全性。央行數(shù)字貨幣由央行數(shù)字貨幣研究中心負責研發(fā)，技術支持過硬，安全性較高。對虛擬貨幣而言，交易的安全性取決于虛擬貨幣交易平臺的安全技術是否可靠［7］，但理論上任何一個虛擬貨幣交易平臺都有可能成為黑客的攻擊目標。例如，2017年12月19日，韓國YouBit交易所再度被黑客攻擊，損失了17%的總資產(chǎn)，丟失了數(shù)字錢包，交易所宣布破產(chǎn)［8］。第三，價值波動。央行數(shù)字貨幣在央行的中央調(diào)節(jié)機制下，雖存在一定的通貨膨脹，但價值穩(wěn)定。虛擬貨幣的發(fā)行量由開發(fā)者和發(fā)行商控制，易受人為利益驅動，隨意性較大，存在一定范圍的價值波動。央行數(shù)字貨幣與比特幣的屬性對比，具體見表2。

表2 央行數(shù)字貨幣與比特幣的屬性對比

（三）央行數(shù)字貨幣電子支付的優(yōu)勢

我國是移動支付最發(fā)達的國家之一。2017年，我國移動支付規(guī)模超過202萬億元，位居世界第一，交易筆數(shù)達375億筆；截至2018年12月底，我國手機支付用戶規(guī)模達5.7億，全年移動二維碼支付達7 000億次［9］，其中支付寶和微信支付占據(jù)了支付市場的絕對優(yōu)勢地位。2019年第一季度第三方支付數(shù)據(jù)報告顯示，第三方移動支付規(guī)模達55.4萬億元，支付寶占比53.8%，微信支付占比39.9%［10］，二者已成為日常生活最廣泛使用的首選支付方式。相比之下，央行數(shù)字貨幣電子支付的優(yōu)勢在于：第一，央行數(shù)字貨幣能夠替代M0。央行數(shù)字貨幣是紙幣的數(shù)字化形態(tài)，功能和紙幣相似，而支付寶、微信等第三方支付是商業(yè)銀行存款貨幣結算，屬于M1和M2數(shù)字化級別，其法律效力低于M0數(shù)字化級別，不可能替代M0。第二，央行數(shù)字貨幣是我國的法定數(shù)字貨幣，具有法律強制性。當前，大多數(shù)商鋪都同時接受支付寶和微信等多種第三方支付方式，顧客任選其一，也有部分商鋪僅支持其中一種支付方式，但央行數(shù)字貨幣的出現(xiàn)將不存在這種選擇。第三，支付方式優(yōu)化，速度更快。支付寶、微信等第三方支付采用賬戶制，用戶需綁定銀行賬戶，支付時交易雙方須通過銀行金融體系，而央行數(shù)字貨幣交易的去中心化直接實現(xiàn)點對點交易，無需通過銀行金融體系。雖然在當前4G網(wǎng)絡時代，交易速度不會存在明顯的差異，但隨著5G網(wǎng)絡的應用和普及，央行數(shù)字貨幣無需以銀行作為中介的支付方式會擁有更快的支付速度［11］。

三、央行數(shù)字貨幣面臨的法律問題

（一）法律依據(jù)缺乏

《中國人民銀行法》第4條規(guī)定，中國人民銀行履行依法制定和執(zhí)行貨幣政策，發(fā)行人民幣，管理人民幣流通等職責；第18條規(guī)定，人民幣由中國人民銀行統(tǒng)一印制、發(fā)行［12］。《人民幣管理條例》第2條規(guī)定，本條例所稱人民幣，是指中國人民銀行依法發(fā)行的貨幣，包括紙幣和硬幣［13］。以上兩部法律中對于人民幣的定義僅限于能夠印制并發(fā)行的紙幣、硬幣，即實體貨幣。顯然，相對于有形的實體貨幣，數(shù)字貨幣并無實體的存在，根本無法印制，不屬于以上法律規(guī)定的人民幣的范疇。關于數(shù)字貨幣是否能夠被界定為法律上的客體，不僅取決于人們對數(shù)字社會和數(shù)字經(jīng)濟的法律關系的認識，還取決于既有法律體系對于權力和救濟之間的制度設計。從英美普通法對信息和財產(chǎn)的分類上看，源于數(shù)字信息技術的數(shù)字貨幣與現(xiàn)實世界的財產(chǎn)依然存在著明顯的差異［14］；從我國當前對央行數(shù)字貨幣的國家政策、研發(fā)進度以及央行數(shù)字貨幣的自身職能來看，央行數(shù)字貨幣應當與紙幣、硬幣具有同等法律地位，未來應當被認定為人民幣的一種類型。但就目前而言，我國尚未有法律或相關司法解釋明確指出央行數(shù)字貨幣是否屬于人民幣的一種表現(xiàn)形式，對其定義以及發(fā)行權的歸屬也沒有做出相關規(guī)定，也就是說央行數(shù)字貨幣的發(fā)行處于暫無法律依據(jù)的尷尬境地。

（二）法償性受限

貨幣的法償性是指法定貨幣是國家范圍內(nèi)唯一合法的計價、結算貨幣，是貨幣 “一般有用性” 的體現(xiàn)［15］(P151)。法償貨幣是一種國家法律擬制的具有流通和支付價值的媒介，是通過國家立法被賦予貨幣職能的一種工具［16］。我國關于人民幣的法償性規(guī)定在《中國人民銀行法》第16條［12］和《人民幣管理條例》第3條［13］，我國的法定貨幣是人民幣，以人民幣支付我國國境內(nèi)的一切公共和私人債務，任何單位和個人不得拒收。

我國央行數(shù)字貨幣正處于研發(fā)階段，未來為了保證央行數(shù)字貨幣的有序流通、價值穩(wěn)定和國家金融體系的穩(wěn)定，央行數(shù)字貨幣必須具有法償性。但就目前來看，央行數(shù)字貨幣的法償性面臨著以下問題：第一，根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，央行數(shù)字貨幣并不具有法償性。因為目前法律還沒有直接規(guī)定央行數(shù)字貨幣是否屬于人民幣，所以央行數(shù)字貨幣并不能當然適用現(xiàn)行法律中關于人民幣法償性的相關條款。第二，即使我國通過立法直接規(guī)定了央行數(shù)字貨幣的法償性，由于種種現(xiàn)實因素的影響和限制，在現(xiàn)階段央行數(shù)字貨幣也不可能實現(xiàn)與紙幣、硬幣同等的法償性，而只能在一定程度和范圍內(nèi)具有法償性。一方面，央行數(shù)字貨幣交易受到特定終端設備的限制。在未來一段時間內(nèi)，可能由于終端設備尚未普及，基礎設施不夠完善，部分交易將會受到條件限制無法完成。另一方面，央行數(shù)字貨幣受到公民交易習慣、年齡、受教育水平等因素的限制。若法律強制規(guī)定公民對央行數(shù)字貨幣的使用，勢必會剝奪公民對現(xiàn)金以及其他支付方式的使用權，擾亂公民長期形成的正常交易習慣，從而影響央行數(shù)字貨幣法償性的權威［17］。所以，在未來央行數(shù)字貨幣發(fā)行后的相當一段時間內(nèi)，將處于現(xiàn)金、第三方電子支付和央行數(shù)字貨幣電子支付共存的多元化支付模式。

（三）反洗錢機制滯后

第一，央行作為央行數(shù)字貨幣的發(fā)行者，應當承擔一定的反洗錢責任。但我國反洗錢法第3條規(guī)定了我國境內(nèi)設立的金融機構和部分特定的非金融機構，依法采取預防、監(jiān)控措施，識別客戶身份，保存客戶身份資料和交易記錄，報告大額交易和可疑交易的反洗錢義務［18］。關于此處的金融機構，金融機構反洗錢規(guī)定第2條的列舉范圍內(nèi)并不包括中國人民銀行；第6條規(guī)定了中國人民銀行制定金融反洗錢規(guī)章，負責人民幣和外幣反洗錢資金監(jiān)測，監(jiān)督、檢查金融機構的反洗錢工作，調(diào)查、報告可疑交易活動等職責［19］。可見央行并沒有實質性地參與識別客戶身份、報告并保存大額交易和可疑交易信息等反洗錢工作［20］。所以，央行并不是法律規(guī)定的央行數(shù)字貨幣反洗錢工作的主體。

第二，我國現(xiàn)有反洗錢機制主要圍繞實體貨幣展開，其正常運行基于金融機構對客戶身份的識別、客戶身份資料和交易記錄的保存、大額交易和可疑交易的報告。鑒于央行數(shù)字貨幣吸收了實體貨幣 “點對點” 的支付和匿名特性， “賬” 與 “幣” 的綁定一定程度上被打破，支付權利歸于用戶自身，交易不以金融機構為中介［21］，因此便產(chǎn)生了大量脫離了金融體系的交易主體，包括互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、移動服務供應商等，造成反洗錢工作難度大幅度提升，現(xiàn)有反洗錢機制的有效性被削弱［22］。

（四）反假幣手段單一

《人民銀行法》第 19條［12］和《人民幣管理條例》第31條［13］均規(guī)定，禁止偽造、變造人民幣。關于偽造、變造，《最高人民法院關于審理偽造貨幣等案件具體應用法律若干問題的解釋（二）》第1條規(guī)定，仿照真貨幣的圖案、形狀、色彩等特征非法制造假幣，冒充真幣的行為［23］，應當認定為刑法第170條規(guī)定的 “偽造貨幣” ；對真貨幣采用剪貼、挖補、揭層、涂改、移位、重印等方法加工處理，改變真幣形態(tài)、價值的行為，應當認定為刑法第173條規(guī)定的 “變造貨幣”［24］?！度嗣駧殴芾項l例》第 33 條規(guī)定，中國人民銀行、公安機關發(fā)現(xiàn)偽造、變造的人民幣，應當予以沒收，加蓋 “假幣” 字樣的戳記，并登記造冊［13］。

其一，央行數(shù)字貨幣是實體貨幣的數(shù)字化形態(tài)，是一種無形的貨幣，通過破解加密數(shù)字算法或者入侵數(shù)字貨幣認證系統(tǒng)可以實現(xiàn)對數(shù)字貨幣的造假，而物理形式的偽造、變造并不能實現(xiàn)對數(shù)字貨幣的電子數(shù)據(jù)的復制或篡改。其二，央行數(shù)字貨幣即便是在被鑒別為 “假幣” 時，也無法被沒收和加蓋戳記，使得以往針對實體貨幣而制定的反假幣手段無法應用于央行數(shù)字貨幣。

四、央行數(shù)字貨幣法律問題的解決路徑

央行發(fā)行的法定數(shù)字貨幣以替代M0，應當具有與紙幣、硬幣同等的法律地位和效力。從我國央行數(shù)字貨幣的發(fā)展趨勢來看，其發(fā)行日期愈來愈近。為了央行數(shù)字貨幣能夠成功發(fā)行并順利流通，必須解決現(xiàn)行法律體系中與之存在的矛盾和沖突。針對央行數(shù)字貨幣面臨的以上法律問題，通常存在兩種解決路徑：一是修改并完善現(xiàn)有法律；二是為央行數(shù)字貨幣制定新法。

（一）修改和完善現(xiàn)有法律

第一，修改現(xiàn)有法律法規(guī)中人民幣的相關條款。Arthur認為，貨幣是一個基本的法律概念，或許還沒有其他法律概念比貨幣更重要［25］。法律應將央行數(shù)字貨幣定義為人民幣的一種，確立央行數(shù)字貨幣的法律主體地位，明確央行數(shù)字貨幣的發(fā)行依據(jù)。例如，修改《人民幣管理條例》中關于人民幣的定義的條款，讓央行數(shù)字貨幣成為法律規(guī)定的除紙幣、硬幣外的人民幣的第三種類型?！吨袊嗣胥y行法》規(guī)定了中國人民銀行對人民幣統(tǒng)一印制、發(fā)行，以及發(fā)行新版人民幣時應當及時公告發(fā)行的新版人民幣的相關信息。對于央行數(shù)字貨幣而言，其并不能通過印制方式生成，此條款應作適當修改，重新規(guī)定央行數(shù)字貨幣的制作方式。若法律正式將數(shù)字貨幣定義為人民幣，那么基于《中國人民銀行法》第16條、第18條和《人民幣管理條例》第3條的規(guī)定，央行就當然擁有數(shù)字貨幣的發(fā)行權，數(shù)字貨幣也能承繼人民幣的法償性。

第二，完善反洗錢機制。2017年3月7日，央行向北京數(shù)家比特幣交易所下發(fā)了一分監(jiān)管草案，要求比特幣交易所必須建立反洗錢反恐怖融資制度、反洗錢上報制度和客戶識別制度［26］。未來，隨著貨幣形式和支付方式的改變，央行數(shù)字貨幣也將面臨跨境洗錢犯罪的重大難題。在央行數(shù)字貨幣的跨境交易領域，我國應當積極與其他國家建立雙邊合作關系，加入世界性質的央行數(shù)字貨幣組織，共同研究和探討央行數(shù)字貨幣的國際性經(jīng)濟問題，發(fā)現(xiàn)央行數(shù)字貨幣在跨境支付中潛在的風險，加強世界范圍內(nèi)對洗錢犯罪活動的打擊力度，為央行數(shù)字貨幣營造良好的國際交易和流通環(huán)境［27］。

第三，創(chuàng)新反假幣機制。央行數(shù)字貨幣一旦發(fā)行并大規(guī)模流通后，必然會改變金融體系內(nèi)的貨幣結構，引起金融市場波動，原有的貨幣運行機制也會出現(xiàn)新特征，以往圍繞實體貨幣而實施的反假幣機制亟需完善。其一，應修改相關法律對于人民幣 “偽造” “變造” 的解釋。針對數(shù)字貨幣的 “偽造” “變造” 應當解釋為是 “編造” “篡改” 。 “編造” 是指運用相關技術非法編寫、創(chuàng)設數(shù)字貨幣代碼的行為； “篡改” 是指運用相關技術非法增添、刪減等修改數(shù)字貨幣代碼的行為。這樣修改后，《中國人民銀行法》《人民幣管理條例》《中國人民銀行假幣收繳、監(jiān)管管理辦法》《中華人民共和國刑法》等法律中關于人民幣造假的部分條款便能夠對央行數(shù)字貨幣適用。其二，對于央行數(shù)字貨幣的反假幣問題，不僅需要從技術層面提升對數(shù)字假幣識別能力，還需要從法律制度設計層面進行改進。在機構設置上，可以成立數(shù)字貨幣反假幣機構，專門負責數(shù)字假幣的防范工作，并加大防范數(shù)字假幣的教育宣傳工作；在識別機制上，法律可以明確規(guī)定除央行以外的其他機構或個人制作的數(shù)字貨幣均為假幣，其制作行為均屬于 “偽造” “變造” 數(shù)字貨幣的非法行為，從發(fā)行主體的角度對數(shù)字貨幣的真?zhèn)芜M行界定。

（二）制定數(shù)字貨幣法

法律很大程度上是對現(xiàn)實中存在的事物的一種確認，而現(xiàn)實存在的事物是由當前的社會經(jīng)濟狀況所決定的。所以，法律應當基于社會關系實事，并確認現(xiàn)實存在的社會關系，從中抽象出一般規(guī)律，為以后各個社會主體的行為提供基本和必要的模式依據(jù)［28］。從長遠角度看，央行數(shù)字貨幣作為我國未來的法定數(shù)字貨幣，欲充分發(fā)揮其支付和流通的基礎貨幣職能，穩(wěn)定國家金融秩序，應針對央行數(shù)字貨幣制定一部專門的新法律——數(shù)字貨幣法，來調(diào)整和規(guī)范央行數(shù)字貨幣的使用，同時也能應對未來可能存在的其他數(shù)字貨幣問題。

我國的數(shù)字貨幣法應當包含：第一，明確央行數(shù)字貨幣的概念和法律屬性，將其規(guī)定為我國的法定數(shù)字貨幣，并納入人民幣的范疇；第二，明確央行數(shù)字貨幣的設計和發(fā)行機構、法償性等；第三，央行數(shù)字貨幣流通的基本方式和持有者的基本權利義務；第四，對央行數(shù)字貨幣的管理和監(jiān)督；第五，違反相關規(guī)定的處罰。另外，數(shù)字貨幣法應當規(guī)定發(fā)行央行數(shù)字貨幣的基本原則：一是便捷與安全性相統(tǒng)一原則，指的是央行發(fā)行數(shù)字貨幣須在充分發(fā)揮數(shù)字貨幣在支付和結算過程中的便捷性和快捷性優(yōu)勢的基礎上，保障數(shù)字貨幣賬戶的安全性；二是實名與匿名相統(tǒng)一原則，指的是用戶注冊數(shù)字貨幣賬戶時應當提供真實的個人信息，但在使用數(shù)字貨幣交易過程中，非經(jīng)同意個人信息不得被查詢，同時保障用戶體驗和信息安全；三是計劃性發(fā)行和經(jīng)濟性發(fā)行相統(tǒng)一原則，指的是央行數(shù)字貨幣的發(fā)行量要權衡考慮當前社會經(jīng)濟的發(fā)展水平和未來國家的經(jīng)濟發(fā)展計劃，這也是傳統(tǒng)貨幣發(fā)行的重要原則。

五、結 語

央行數(shù)字貨幣是我國的法定數(shù)字貨幣，將成為新時代我國的主流貨幣和重要的金融基礎設施。未來，針對央行數(shù)字貨幣發(fā)行和流通中可能存在的一些法律問題，有兩條解決路徑：一是修改和完善現(xiàn)有法律法規(guī)；二是制定新法。這兩種路徑各有利弊。第一條路徑建立在現(xiàn)有法律基礎之上，是對現(xiàn)有法律體系的優(yōu)化和改進，是我國化解法律矛盾和沖突最直接的方法，從立法上將更為嚴謹。但央行數(shù)字貨幣的法律問題涉及法律法規(guī)眾多，例如《中國人民銀行法》《人民幣管理條例》《中國人民銀行假幣收繳、監(jiān)管管理辦法》《中華人民共和國刑法》等，需要字斟句酌地修改大量法律條文，法律修改的程序繁多，周期漫長。第二條路徑是啟動立法程序，制定一部全新的專門針對數(shù)字貨幣領域的法律，這是規(guī)范央行數(shù)字貨幣發(fā)行和流通最全面的方式。人大立法的位階高，新法律的制定也不存在與舊法沖突的問題，能夠一步到位地解決央行數(shù)字貨幣所面臨的一切法律問題，但法律的制定是一個漫長的過程，通常一部基本法律需要多部行政法規(guī)配套實施，而行政法規(guī)的制定又需要一定的時間。鑒于央行數(shù)字貨幣在我國金融體系中的特殊性和重要性，我國可以選擇兩條路徑同步進行。一方面，央行數(shù)字貨幣的面世，使得現(xiàn)有法律體系需要融入央行數(shù)字貨幣這一新概念；另一方面，央行數(shù)字貨幣無論是在形式還是實質上都是對我國貨幣體系的重大變革，在我國未來貨幣政策和經(jīng)濟發(fā)展中舉足輕重，制定一部專門的數(shù)字貨幣法律對其長遠的發(fā)展進行規(guī)范、保護和監(jiān)管有著重要意義。