劉傳平 徐 鵬

(1.江蘇高校國際戰(zhàn)略與安全研究中心 南京 211106；2.貴州省委黨校社會學(xué)教研部 貴陽 550028)

國際情報合作是美國情報活動的重要內(nèi)容，是指美國情報部門同其他國家或非國家行為體情報部門建立必要聯(lián)系，通過各種方式實現(xiàn)情報收集、分析、傳遞或者共享情報的情報行為。在長期的國際情報合作歷史過程中，美國逐步形成了情報共享、聯(lián)合情報行動，部署情報設(shè)施設(shè)備、進(jìn)行情報援助等主要合作方式。美國針對不同合作伙伴的特點，采取一種或多種合作方式，充分發(fā)揮自身及伙伴的情報特長，形成了優(yōu)勢互補的合作效果。

目前，中國學(xué)界對美國國際情報合作的研究主要集中在三個方面：一是關(guān)注美國同特定國家間合作，如美以情報合作[1]、美英情報合作等[2]；二是針對具體問題、具體組織架構(gòu)的美國對外情報合作，例如在國際反恐上的合作[3]、五眼聯(lián)盟的研究等[4]；三是從總體上介紹美國的對外情報合作[5]。從研究進(jìn)展來看，前兩類研究成果較多且達(dá)到一定的深度，但第三類研究成果較少，且存在內(nèi)容不豐富、缺乏特定研究切入點的問題，同時也為研究美國國際情報合作留下了空間。

2001年“9·11”事件以后，為加強各情報部門協(xié)調(diào)而設(shè)立的國家情報總監(jiān)辦公室授權(quán)發(fā)布美國《國家情報戰(zhàn)略》，這是指導(dǎo)美國情報工作調(diào)整和強化情報能力建設(shè)的綱領(lǐng)性文件?！秶仪閳髴?zhàn)略》迄今為止已經(jīng)發(fā)布了四個版本，每個版本都對美國的國際情報合作進(jìn)行了闡述。四份戰(zhàn)略文本關(guān)于國際情報合作的內(nèi)容表述、話語、定位等呈現(xiàn)什么樣的演變特點與趨勢？這種變化的內(nèi)在邏輯是什么？為何隨著時間的推移會出現(xiàn)這種變化？本文通過已公開資料，嘗試從《國家情報戰(zhàn)略》對國際情報合作的政策闡述和政策實踐來回答上述問題。

1 《國家情報戰(zhàn)略》對國際情報合作闡述的演進(jìn)

2004年，美國通過了《情報改革和預(yù)防恐怖主義法案》(The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act)。根據(jù)該法，成立了負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個情報部門的國家情報總監(jiān)一職，其下轄的國家情報總監(jiān)辦公室負(fù)責(zé)每4～5年發(fā)布一份《國家情報戰(zhàn)略》。國際合作是情報工作的重要一環(huán)，迄今為止的四份《國家情報戰(zhàn)略》對美國的國際情報合作進(jìn)行了戰(zhàn)略部署和政策闡述，成為觀察美國國際情報合作特點的一個重要窗口。從對國際情報合作闡述的內(nèi)容來看，《國家情報戰(zhàn)略》在定位、話語和制度三個層面具有不同程度的演進(jìn)。

1.1定位演進(jìn)：從“反恐”到“大國競爭”從戰(zhàn)略角度來看，情報系統(tǒng)為(國家)決策者收集、分析和傳遞信息，以保護和促進(jìn)國家在國際體系中的利益[6]。美國情報系統(tǒng)在國際合作過程中以國家戰(zhàn)略利益為導(dǎo)向，將情報資源投放在威脅美國國家安全的重要議題上。針對外部安全環(huán)境的變化，《國家情報戰(zhàn)略》將國際情報服務(wù)的目標(biāo)定位由“反恐”轉(zhuǎn)向“大國競爭”，成為該戰(zhàn)略發(fā)布以來最為顯著的變化。

2005年首次發(fā)布的《國家情報戰(zhàn)略》[7]的重大背景是2001年發(fā)生的“9·11”事件，這是美國建國以來本土遭受的最嚴(yán)重的一次恐怖襲擊。重大的人員傷亡和財產(chǎn)損失以及本土安全神話破滅所帶來的危機感，使美國重新認(rèn)識和定位自身安全問題。敵對國家所帶來的傳統(tǒng)安全威脅不再置于首要位置，恐怖主義組織這類非傳統(tǒng)安全被列為國家安全的優(yōu)先議事日程。眾所周知，以“基地”組織為代表的恐怖勢力主要分布在美國境外，通過與外國情報機構(gòu)進(jìn)行情報合作成為美國快速獲取反恐情報的有效手段。在2005年的《國家情報戰(zhàn)略》中，美國將反恐至于情報戰(zhàn)略的首要任務(wù)：“解除國內(nèi)外恐怖分子的武裝，促進(jìn)自由民主的發(fā)展，擊敗國內(nèi)外恐怖分子?！睂τ趪H情報合作而言，美國希望通過合作以識別和瓦解國內(nèi)外的恐怖組織、為對威脅和應(yīng)對方案的評估提供信息、為情報判斷提供依據(jù)和見解。2009年，奧巴馬開啟了新的總統(tǒng)任期。當(dāng)年9月，國家情報總監(jiān)辦公室發(fā)布了奧巴馬總統(tǒng)任期內(nèi)的第一份《國家情報戰(zhàn)略》[8]。此時，美國深陷阿富汗戰(zhàn)爭泥潭已近8年，基地組織并未被根除，打擊暴力極端主義和防止大規(guī)模殺傷性武器的擴散依然是情報部門面臨的首要任務(wù)。但與前任總統(tǒng)小布什堅持的“單邊主義”不同，奧巴馬總統(tǒng)更加重視“多邊主義”在處理外交事務(wù)上的作用，因此在情報工作上更加重視國際情報。

2014年《國家情報戰(zhàn)略》[9]出臺的背景是美國的反恐形勢和安全形勢取得好轉(zhuǎn)，主要表現(xiàn)為2010年奧巴馬總統(tǒng)宣布完成伊拉克撤軍工作、2011年美國擊斃本拉登。在取得反恐斗爭階段性成果后，美國更加注重國內(nèi)的安全危險[10]。在此背景下，國家情報總監(jiān)辦公室在提出的四項基于主題的具體任務(wù)中，為網(wǎng)絡(luò)空間安全提供情報的任務(wù)排在首位，而反恐和防擴散排在了二三位。這表明，在美國的國家情報戰(zhàn)略評估當(dāng)中，反恐已經(jīng)不再是首要任務(wù)，國際情報合作的服務(wù)對象也更加多樣化。在2019年的《國家情報戰(zhàn)略》[11]中，美國的戰(zhàn)略憂慮遠(yuǎn)超過去，其認(rèn)為國際戰(zhàn)略環(huán)境正在迅速變化，美國面臨著一個日益復(fù)雜和不確定的世界，主要表現(xiàn)為二戰(zhàn)后國際秩序和西方民主思想主導(dǎo)地位的削弱、西方日益孤立的傾向以及全球經(jīng)濟的變化。美國認(rèn)為反恐已經(jīng)不是排在第一的安全關(guān)切，而傳統(tǒng)地緣政治威脅已重新成為美國的首要威脅，其中俄羅斯、中國、朝鮮和伊朗是其主要對手[12]。在此背景之下，強化國際情報合作以應(yīng)對地緣政治挑戰(zhàn)成為美國情報界的首要目標(biāo)。

1.2話語演進(jìn)：從“外國情報關(guān)系”到情報“伙伴關(guān)系”從話語分析的角度來看，《國家情報戰(zhàn)略》對國際情報合作的稱謂從“外國情報關(guān)系”逐步轉(zhuǎn)換為情報“伙伴關(guān)系”，體現(xiàn)出對情報合作的高度重視。

在2005年首次發(fā)布的《國家情報戰(zhàn)略》中，美國提出要“建立新的外國情報關(guān)系和加強現(xiàn)有的外國情報關(guān)系”以應(yīng)對全球安全挑戰(zhàn)，因為美國所面臨的“最嚴(yán)重的國家安全挑戰(zhàn)是跨國的”[7]。這是歷次《國家情報戰(zhàn)略》中第一次也是唯一一次將國際情報合作關(guān)系稱為“外國情報關(guān)系”，這種直白和精準(zhǔn)的話語更像是情報界專業(yè)術(shù)語的使用。而在隨后的三份戰(zhàn)略中，伙伴關(guān)系的稱謂取代了“外國情報關(guān)系”，外交辭令取代了情報話語。2009年的《國家情報戰(zhàn)略》明確提出了七大管理目標(biāo)，“加強伙伴關(guān)系”的目標(biāo)位列其中[8]。這里的伙伴關(guān)系是一個廣泛的概念，包括國外和國內(nèi)、公共和私人實體的伙伴關(guān)系。盡管《國家情報戰(zhàn)略》采納了“伙伴關(guān)系”這一外交辭令中較為寬泛溫和的表述，但毫無疑問，與外國的伙伴關(guān)系主要是指與外國情報機構(gòu)合作關(guān)系。同2009年版的《國家情報戰(zhàn)略》類似，2014年版本的戰(zhàn)略也將“伙伴關(guān)系”建設(shè)納入目標(biāo)任務(wù)，但內(nèi)容更加豐富和明確。2014年明確提出了加強伙伴關(guān)系以充實情報的目標(biāo)，既強調(diào)合作對美國國家安全的重要性，又指出了推進(jìn)合作的方式。盡管2017年上臺的特朗普總統(tǒng)秉持“美國優(yōu)先”的施政理念，但是2019年版本的戰(zhàn)略依然堅持強調(diào)情報“伙伴”的重要作用，對情報合作意義、增進(jìn)相互理解的闡述與2014年度的戰(zhàn)略保持高度一致。

從“外國情報關(guān)系”到情報“伙伴關(guān)系”稱謂的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了美國對合作關(guān)系的重視。外交術(shù)語中的伙伴關(guān)系內(nèi)在地包含了基于長遠(yuǎn)、全局戰(zhàn)略利益考量的合作共贏，建設(shè)性而非排他性等內(nèi)涵，遠(yuǎn)比“外國情報關(guān)系”更加全面而深刻。這一稱謂表明美國不僅將情報合作視為情報工作的內(nèi)容，也將其上升到外交戰(zhàn)略的一個重要組成部分。就美國和盟友而言，情報合作是體現(xiàn)深度戰(zhàn)略互信，強化盟友關(guān)系的重要手段。大多數(shù)情報合作是美國與盟國或與非國家行為體(如庫爾德人)在幾十年的戰(zhàn)爭與和平的共同經(jīng)驗中形成的，涉及廣泛重疊的國家安全、政治和經(jīng)濟利益。因此，美國與外國伙伴的情報交流關(guān)系往往反映了美國與特定外國盟友情報部門合作關(guān)系的高度信任和專業(yè)信心。從歷史和現(xiàn)實來看，美國主要的國際情報合作多數(shù)是政治或軍事聯(lián)盟的自然結(jié)果，比如北約國家之間的軍事情報合作、互信程度和合作水平較高的“五眼聯(lián)盟”等。美國在國際制裁、防核擴散、防生化武器威脅、軍控核查等具體議題上開展國際情報合作也十分倚重盟友的支持。經(jīng)驗表明，美國通過盟友進(jìn)行情報合作更加安全、收益更廣。例如，美國和英國在全球問題上有許多共同的利益和主張，情報合作是對彼此全球影響力信任的表現(xiàn)，從而推動兩國在國際事務(wù)中發(fā)揮一致作用。多個版本的《國家情報戰(zhàn)略》都稱，美國情報部門將深化現(xiàn)有的伙伴關(guān)系并建立新的關(guān)系，以加強情報工作并為決策提供依據(jù)。這表明，傳統(tǒng)的情報合作關(guān)系是美國開展國際情報合作的基石和寶貴資源，美國將高度重視“關(guān)系維護”并拓展新的關(guān)系。

1.3制度演進(jìn)：從“保密制度”到“法制建設(shè)”2005年和2009年的《國家情報戰(zhàn)略》并未對情報合作明確規(guī)定制度建設(shè)層面的要求。但是2014年和2019年的《國家情報戰(zhàn)略》都對國際情報合作的制度建設(shè)提出了相應(yīng)的要求，主要表現(xiàn)為加強保密制度建設(shè)和法制化建設(shè)。從制度建設(shè)的背景分析來看，“斯諾登”事件和特朗普執(zhí)政對美國情報界的影響是美國加強制度建設(shè)的重要原因。

2013年的“斯諾登”事件爆出了美國情報部門大規(guī)模違規(guī)監(jiān)聽行為，美國情報界的形象受損。在這一背景下，美國情報部門意識到泄密問題對情報工作的破壞性作用。同樣，泄密也嚴(yán)重危害國際情報合作。在合作過程中，由于涉及兩個以上跨國情報部門的信息交流，情報工作環(huán)節(jié)的增多使得泄密的風(fēng)險增大。國際情報合作中的泄密，會導(dǎo)致美國情報源獲取情報方法、分析或傳遞情報方式等內(nèi)容暴露，從根本上損害情報能力。歷史上，美國的情報合作伙伴被敵對國家滲透，導(dǎo)致美國共享情報泄露的情況多次出現(xiàn)。例如，2012年，加拿大海軍特瑞尼特情報中心的杰弗里·德萊爾(Jeffrey Delisle)上尉被披露自2007年起向俄羅斯情報部門提供美國的絕密情報數(shù)據(jù)[13]。因此，2014年版的戰(zhàn)略明確提出了“信息共享與保護措施”的任務(wù)目標(biāo)，將安全防范與情報合作緊密結(jié)合起來。為實現(xiàn)安全的情報共享，美國情報部門將“加強同步新的和現(xiàn)有情報信息系統(tǒng)的安全和數(shù)據(jù)保護標(biāo)準(zhǔn)，提供一個可信安全的情報界信息環(huán)境”。同時，美國情報部門承諾，在與一系列政府、外國、軍事和私營部門伙伴的合作中，將繼續(xù)重視并致力于保護隱私和公民自由，維護公眾的信任。

特朗普總統(tǒng)在任期內(nèi)表現(xiàn)出的獨斷專行和破壞法治的表現(xiàn)引起了美國界的警戒，作為具有一定獨立性的情報部門，其希望能通過制度化建設(shè)來規(guī)避來自政治的負(fù)面影響。特朗普在任期間，有多個事件加劇了情報界對總統(tǒng)的濫用職權(quán)的憂慮。例如，2017年，聯(lián)邦調(diào)查局在時任局長科米的主持下開始調(diào)查俄羅斯干預(yù)美國大選情況，這對特朗普當(dāng)選的合法性和政治權(quán)威形成巨大挑戰(zhàn)。因此，特朗普一直質(zhì)疑科米對他個人的忠誠以及動機，特朗普曾在私下要求科米終止調(diào)查或降低調(diào)門，但是科米不為所動，最終特朗普違背常規(guī)的將其解雇[14]。再如，2019年4月，在特朗普推動下，美國宣布將伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊列為“恐怖組織”，這是美國第一次將一個國家的武裝力量確定為恐怖組織。對此，伊朗方面表示將對美國開展報復(fù)[15]。實際上，這一決定在美國政府內(nèi)部引發(fā)巨大分歧，以軍方和情報機構(gòu)為代表的部門強烈反對這么做，并認(rèn)為這將直接威脅到美國在中東的軍事、情報和外交人員的安全[16]。在這一背景下，美國情報界希望通過制度化的建設(shè)以制約總統(tǒng)行為，因此在2019年的戰(zhàn)略中更加注重法治化和制度化建設(shè)。所以，《國家情報戰(zhàn)略》要求：“根據(jù)適用法律，加強現(xiàn)有的和發(fā)展新的伙伴關(guān)系，以增加獲得信息的機會，滿足任務(wù)需要”；“將合作伙伴參與的戰(zhàn)略方法制度化，以促進(jìn)協(xié)作和理解”。

2 國際情報合作在《國家情報戰(zhàn)略》中演進(jìn)的邏輯

從“行為邏輯”的角度來看，如果說國際情報合作在《國際情報戰(zhàn)略》中的演進(jìn)是一種持續(xù)的動態(tài)行為，那么這種演變背后的內(nèi)在邏輯則是穩(wěn)定合理的行為規(guī)律和規(guī)則，即不斷加強情報能力建設(shè)。

《國家情報戰(zhàn)略》通過國際情報合作以“豐富情報資源”是美國長期堅持的思路。正如2002年版本《國家安全戰(zhàn)略》所指出的，“任何國家都無法單獨建立一個更安全、更美好的世界”[17]。這表明，美國十分重視國際情報合作，將其作為情報能力建設(shè)的重要途徑。2009年的《國家情報戰(zhàn)略》強調(diào)，加強“伙伴關(guān)系”的目的是改善“獲取信息和情報來源的途徑，并確保情報界產(chǎn)品和服務(wù)的適當(dāng)傳播”。2014年的《國家情報戰(zhàn)略》指出，情報伙伴是豐富情報能力的力量倍增器，提供了機會、專業(yè)知識、能力和觀點，幫助美國情報部門成功完成共同任務(wù)。為了繼續(xù)有效推進(jìn)情報合作，美國情報部門將強化與所有合作伙伴之間的共同責(zé)任，并吸收來自所有合作伙伴的見解，以推進(jìn)情報工作；積極有效地制定合作伙伴的參與方法，以促進(jìn)協(xié)調(diào)、整合擴展服務(wù)；增強對合作伙伴的了解，并有效地為決策提供信息和促成行動。2019年的《國家情報戰(zhàn)略》基本重復(fù)了這個判斷，說明通過國際情報合作促進(jìn)情報能力提升已成為情報界長期堅持的思想。

情報合作則彌補了美國情報能力的短板。美國擁有強大的綜合國力，但無法保證美國的情報網(wǎng)絡(luò)覆蓋到世界上任何地方，也無法投入無窮的資源進(jìn)行情報能力建設(shè)。國際情報合作可以理解為基于參與方的比較優(yōu)勢而產(chǎn)生的交換行為，合作方可以交換情報，也可以用情報換取其他經(jīng)濟或政治利益等。在這其中，各方所提供的交換物多是自己的優(yōu)勢產(chǎn)品，交換的結(jié)果是降低了一個國家只靠本國開展情報活動的物質(zhì)和時間成本。曾任美國國防部長的斯珀·溫伯格在1985年說過：“美國既沒有機會，也沒有資源單方面地搜集所有需要的情報信息。我們必須借助與世界其他國家進(jìn)行各類多樣的情報共享加以彌補。”[13]開展國際情報合作相當(dāng)于依靠外國伙伴獲得無法接觸地區(qū)的情報、補足因資源精力有限造成的某些區(qū)域情報短板。美國通過情報信息共享、分工協(xié)作、建立境外情報基地、開展聯(lián)合情報行動等方式，有效提升了美國在全球范圍內(nèi)開展情報活動、獲取情報信息的能力。例如，冷戰(zhàn)時美國要求在土耳其和蘇聯(lián)邊境的土方一側(cè)建立監(jiān)聽站，土耳其同意并共享監(jiān)聽成果。土耳其用區(qū)位優(yōu)勢換取了美國的監(jiān)聽技術(shù)優(yōu)勢，降低了研發(fā)監(jiān)聽技術(shù)的成本，美國也降低了直接進(jìn)入蘇聯(lián)境內(nèi)進(jìn)行監(jiān)聽的風(fēng)險、成本。另外，合作也可以降低美國對目標(biāo)國的收集行動的風(fēng)險，特別是如果合作方與目標(biāo)國方有著種族、地理或歷史關(guān)系，這可為情報搜集提供更好的掩護、語言技能或?qū)嶋H接觸目標(biāo)的機會[6]。尤其在秘密行動中，美國政府希望借此影響國外政治、經(jīng)濟或軍事形勢，但又不想凸顯美國的作用或不愿對此負(fù)責(zé)。通過聯(lián)合情報行動，情報合作國就能夠?qū)⒚绹男袆觽窝b成本國行動，掩蓋美國的行為，降低暴露風(fēng)險。

3 國際情報合作在《國家情報戰(zhàn)略》中演進(jìn)的動因

在國際政治生活中，各個國家都將維護自身生存、發(fā)展的安全需求排在第一位。情報部門作為國家安全的直接責(zé)任部門，維護國家安全的需求是其重視情報合作、推動演進(jìn)的動因。對外部安全形勢的判斷直接反映在國際情報合作的主題上，而安全需求是推動主題變化的動因。

3.1美國歷史上國際情報合作的主題變化美國是當(dāng)今世界的情報強國，但美國并非僅憑一己之力開展情報活動。從歷史上看，早在一戰(zhàn)期間美國就開啟了國際情報合作，隨后在每個歷史時期不斷深化和擴張國際合作。一戰(zhàn)時，英法兩國向約翰·佩辛將軍領(lǐng)導(dǎo)的美國遠(yuǎn)征軍提供訓(xùn)練、咨詢和戰(zhàn)術(shù)情報交流[18]。 美國在二戰(zhàn)前夕和戰(zhàn)爭期間與盟國建立了更加緊密的情報聯(lián)系。美國和英國海軍在20世紀(jì)30年代開始共享海軍情報。1942年10月，英美兩國達(dá)成第一個關(guān)于信號情報的正式協(xié)議——《霍頓協(xié)議》(Holden Agreement)，該協(xié)議內(nèi)容規(guī)定了雙方的分工，實現(xiàn)了對日本、德國和意大利在信號情報的技術(shù)收集和分析領(lǐng)域的跨國合作。

二戰(zhàn)結(jié)束以后，隨著美蘇冷戰(zhàn)開啟，應(yīng)對蘇聯(lián)威脅成為美國對外情報合作的主題。1946年3月，美英兩國簽訂《英美通信情報協(xié)定(British-U.S.Communication Intelligence Agreement)》，擴大了情報共享的內(nèi)容，加拿大、澳大利亞和新西蘭也正式加入，逐步形成“五眼聯(lián)盟”情報集團。另外，美國還通過前西德聯(lián)邦情報局、以色列摩薩德情報局搜集蘇聯(lián)情報。1979年蘇聯(lián)入侵阿富汗后，美國中央情報局與沙特阿拉伯情報總局和巴基斯坦的軍事情報機構(gòu)建立了更密切的聯(lián)系。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國建立或加強與新老盟友的關(guān)系，并通過啟動或增加與非傳統(tǒng)情報伙伴的情報交流頻率，并在“9·11”事件后擴大反恐情報合作網(wǎng)絡(luò)的覆蓋范圍。美國國際情報合作主題逐漸從應(yīng)對傳統(tǒng)國家威脅轉(zhuǎn)向應(yīng)對非國家行為體的威脅上面，這種轉(zhuǎn)變實際上從冷戰(zhàn)結(jié)束后就已經(jīng)開始，“9·11”事件加速了這一轉(zhuǎn)變。隨著“基地組織”和“伊斯蘭國”等主要恐怖組織遭受重創(chuàng)，美國面臨的恐怖威脅程度逐步降低，反恐在國際情報合作中的話題分量逐步下降，地緣政治重回視野。

3.2外部安全威脅變化對國際情報合作的推動歷史上，美國在國際情報合作上不斷跟隨國際形勢而調(diào)整合作的方式和內(nèi)容。自《國家情報戰(zhàn)略》發(fā)布以來，這種調(diào)整的思路體現(xiàn)在戰(zhàn)略文本中對國際情報合作闡述的演進(jìn)。美國根據(jù)國際形勢和國家利益、對國際安全威脅的認(rèn)定，不斷修正美國對外戰(zhàn)略主題，國際情報合作的主題也隨之發(fā)生變化。2005年和2009年《國家情報戰(zhàn)略》都將反恐作為維護國家安全的首要任務(wù)，因此美國的國際情報合作積極圍繞搜集反恐信息進(jìn)行布局，在阿富汗、巴基斯坦周邊地區(qū)同相關(guān)國家開展情報合作。而2014年和2019年的《國家情報戰(zhàn)略》逐步將反恐放在第二位，傳統(tǒng)地緣政治威脅重回首要關(guān)注點，針對俄羅斯、中國等傳統(tǒng)地緣強國的國際情報合作不斷強化。例如，美國不斷強化“五眼聯(lián)盟”在對華情報行動上的一致性[19]；在2020年中印兩國的達(dá)拉克對峙期間，美國向印度提供解放軍調(diào)動部署的衛(wèi)星信號情報[20]。

《美國國家情報戰(zhàn)略》明確表示，情報部門要為國家安全決策提供及時、有洞察力、客觀和相關(guān)的情報和支持，保護國家及其利益[11]。國家安全利益是國家利益重要組成部分，情報活動是維護國家利益的重要手段，這決定了國家利益是開展國際情報合作的根本原則。具體而言，美國情報被視為需要保護的國家資產(chǎn)，只有在符合美國國家安全和外交政策目標(biāo)，并且可以預(yù)期會給美國帶來具體的利益時，才會與外國情報部門共享[21]。為了具體指導(dǎo)情報部門在維護國家利益的原則下開展合作，美國《情報界指令》規(guī)定了以下合作情形，即：符合美國的外交政策和國家安全目標(biāo)；預(yù)期能給美國帶來可識別的、相應(yīng)的利益；支持美國的外交、政治、經(jīng)濟、軍事或安全政策或條約；協(xié)助美國的情報或反情報活動[21]。在國際交往過程中，維護國家利益是各國根本的行為準(zhǔn)則。從上述規(guī)定可以看出，美國的國際情報合作被視為美國總體對外戰(zhàn)略中的一個部分，也嚴(yán)格遵循國家利益原則。

在國際體系迅速變化的時期，推動美國開展新國際合作的動力會增加，情報能力建設(shè)的收益也會增大。由于秘密掩護的需求以及培養(yǎng)間諜和滲透人員所涉及的傳統(tǒng)情報能力，緊靠美國進(jìn)行情報收集往往滯后于國際權(quán)力分配和威脅的變化。部署新的情報資源，無論是設(shè)備還是人力，都涉及大量的時間和費用。每當(dāng)威脅和機會的產(chǎn)生速度快于一國情報的調(diào)整速度，無法針對這些威脅和機會進(jìn)行收集時，美國的情報合作就會傾向于擴大合作范圍，以利用其他國家既有的收集資產(chǎn)來填補信息空白。在蘇聯(lián)解體和東歐劇變發(fā)生后，美國緊緊抓住這一窗口期，努力在前蘇東國家和地區(qū)開展情報合作，甚至直接幫助一些國家重新打造情報體系，從而圍繞俄羅斯展開了一系列的情報布局。當(dāng)前，中國的迅速崛起被視為冷戰(zhàn)結(jié)束后最大的地緣政治版圖變化，這種快速變化甚至一度超出了美國戰(zhàn)略界的預(yù)期。中國的迅速崛起也推動了美國迅速調(diào)整對華戰(zhàn)略，中國從奧巴馬時期定位的“負(fù)責(zé)任的利益攸關(guān)方”變?yōu)楫?dāng)今的主要競爭對手。當(dāng)前，美國正在積極調(diào)動盟友資源進(jìn)行對華遏制，外國情報關(guān)系成為可以利用的有效手段。

4 結(jié) 語

《國家情報戰(zhàn)略》是闡明美國情報界重點任務(wù)和發(fā)展方向的綱領(lǐng)性文件，自發(fā)布以來，國際情報合作都是該戰(zhàn)略重點關(guān)注的內(nèi)容。不同版本的戰(zhàn)略對于國際情報合作的闡述呈現(xiàn)出既有區(qū)別又有內(nèi)在邏輯的“演進(jìn)”特點。從演進(jìn)的內(nèi)容來看，美國情報界將國際情報合作與美國的對外戰(zhàn)略緊密捆綁、以外交戰(zhàn)略話語中所用的“伙伴關(guān)系”來表述情報合作關(guān)系、從制度化建設(shè)的角度提升情報合作的規(guī)范運行，這表明對情報合作的重視程度越來越高。演進(jìn)是一種動態(tài)的表現(xiàn)，而推動演進(jìn)的穩(wěn)定不變的內(nèi)在邏輯是美國情報部門將國際合作視為自身情報能力建設(shè)的重要途徑。從演進(jìn)的動力來看，對國際安全形勢的判斷和解決安全問題的需要，推動了美國對國際情報合作在《國家情報戰(zhàn)略》中的演進(jìn)。