田 甜，耿海波，包鵬威，姚成平

(1.廣東省水利電力勘測設(shè)計研究院有限公司，廣東 廣州 510635； 2.廣東省水利廳，廣東 廣州 510635)

水土保持是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是全面提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性的重要措施。進入“十四五”時期，水土保持工作將承擔更艱巨的時代使命和面臨更大的挑戰(zhàn)。廣東省是中國經(jīng)濟增長的“排頭兵”，2021年廣東省地區(qū)生產(chǎn)總值達12.4萬億元，已連續(xù)33年穩(wěn)居全國第一。隨著經(jīng)濟高速發(fā)展，各類生產(chǎn)建設(shè)活動引發(fā)的水土流失問題愈發(fā)嚴重。2020年廣東省水土流失面積17 636.40 km2，占全省土地總面積的9.88%，其中人為水土流失面積約占全省水土流失面積的15.36%，中度以上侵蝕面積中人為水土流失面積占比超過30%。做好新時期人為水土流失監(jiān)督管理工作是一項重要而緊迫的任務(wù)?；趶V東省“十三五”時期水土保持監(jiān)督管理工作總結(jié)，闡述“十四五”時期廣東省水土保持監(jiān)督管理工作面臨的新形勢，提出新時期廣東省水土保持監(jiān)督管理工作重點，為推動水土保持高質(zhì)量發(fā)展提供支撐[1-2]。

1 “十三五”時期水土保持監(jiān)督管理工作總結(jié)

1.1 創(chuàng)新體制機制，推進“放管服”改革

廣東省圍繞生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理中的制度建設(shè)、方案審批、監(jiān)督檢查、驗收核查、區(qū)域評估等開展了一系列改革創(chuàng)新，出臺了一系列相關(guān)制度，旨在推進政府職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化營商環(huán)境。一是優(yōu)化、簡化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批程序，只進行程序性審查，限在1個工作日內(nèi)辦結(jié)，極大地提升了行政審批效率；二是在全省自由貿(mào)易試驗區(qū)、開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和其他有條件的區(qū)域開展水土保持區(qū)域評估，精簡審批事項；三是創(chuàng)新部門協(xié)作機制，建立了多部門聯(lián)合監(jiān)督協(xié)作機制，推動有關(guān)部門主動承擔行業(yè)監(jiān)管責任，有效提升水土保持工作質(zhì)量；四是全面加強生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施自主驗收報備及驗收核查工作[3]。

1.2 創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高水土保持監(jiān)管效能

自2018年起，廣東省開展“天地一體化”水土保持監(jiān)管工作，截至2021年已完成56 499個疑似違法違規(guī)擾動圖斑的現(xiàn)場核查、認定、查處和整改工作，實現(xiàn)了區(qū)域監(jiān)管和項目監(jiān)管全覆蓋，水土保持方案審批數(shù)量從2018年的3 200宗提升至2021年的6 297宗。目前，廣東省按照企業(yè)投資生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案核查比例不低于20%、在建生產(chǎn)建設(shè)項目監(jiān)督檢查比例不低于10%、水土保持設(shè)施驗收報備項目核查比例不低于20%的要求，實現(xiàn)全流程閉環(huán)監(jiān)管。

1.3 嚴格打擊違法違規(guī)行為

全力提升運用法律手段解決水土保持違法違規(guī)問題的能力，加強行政檢查與行政處罰的銜接，組織開展水土保持執(zhí)法專項行動，嚴厲打擊“未批先建”“未批先棄”“未驗先投”等違法違規(guī)行為，2021年共依法查處水土保持違法違規(guī)案件2 785宗。并建立問題臺賬機制，逐宗處理銷號，通過案件評選和抽查復(fù)核工作推動執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，狠抓大案要案的查處工作，做到“查處一案、警示一片、規(guī)范一方”。

2 新時期水土保持監(jiān)督管理工作面臨的形勢

2.1 “放管服”改革持續(xù)深入推進

“放管服”改革的不斷深入和國家水土保持監(jiān)督管理制度“立改廢釋”工作的持續(xù)推進對水土保持監(jiān)督管理工作提出了更高要求。經(jīng)過一系列簡政放權(quán)和審批方式優(yōu)化工作，廣東省將大量審批和監(jiān)管事項下放基層，對加快行政審批進度、改善營商環(huán)境起到了積極作用，同時也出現(xiàn)了下放形式簡單機械、基層無力承接、審批和驗收質(zhì)量難以保障等問題[4]。水土保持區(qū)域評估工作尚處于起步階段，開發(fā)區(qū)內(nèi)項目的精準監(jiān)管和生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持日常管理、監(jiān)測、驗收等工作依然存在較多堵點，需要逐步捋順疏通。

2.2 人為水土流失防治壓力依然突出

新時期廣東省交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模仍保持在較高水平，人為水土流失監(jiān)管壓力較大，特別是珠三角核心區(qū)(包括廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶)是廣東省生產(chǎn)建設(shè)項目的集中區(qū)域，其水土流失問題更加突出。2019、2020、2021年珠三角核心區(qū)水土保持方案審批數(shù)量分別占全省的76.07%、64.76%和69.93%。水土保持違法違規(guī)現(xiàn)象依然存在，部分建設(shè)單位水土保持意識淡薄，“三同時”制度尚未全面有效落實。

2.3 水土保持全流程監(jiān)管存在薄弱環(huán)節(jié)

水土保持事前、事中、事后全流程監(jiān)管過程中依然存在許多問題。例如水土保持方案質(zhì)量參差不齊，技術(shù)審查把關(guān)不嚴，源頭管控力度不足；基層水土保持監(jiān)督管理方法老舊，問題處理標準不統(tǒng)一，行政檢查與行政處罰的聯(lián)動協(xié)同不足；水土保持監(jiān)督管理信息化平臺存在“信息孤島”問題，未實現(xiàn)數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一和數(shù)據(jù)共享；生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測成果在監(jiān)管中的應(yīng)用有待進一步加強等。

3 新時期水土保持監(jiān)督管理工作重點

3.1 建立健全水土保持監(jiān)督管理制度體系

按照國家水土保持監(jiān)督管理制度“立改廢釋”工作的統(tǒng)一部署，結(jié)合廣東省實際情況，加快建立健全系統(tǒng)完備、務(wù)實管用、上下協(xié)同、統(tǒng)分結(jié)合的省級層面水土保持監(jiān)督管理制度體系，實現(xiàn)水土保持監(jiān)督管理工作規(guī)范化、標準化、精細化。

(1)推動《廣東省水土保持條例》修訂工作。為適應(yīng)國家深化改革要求，應(yīng)依照國家水土保持相關(guān)政策文件和規(guī)章制度，開展《廣東省水土保持條例》修訂工作。

(2)出臺配套全鏈條監(jiān)管舉措。對于事前監(jiān)管，制定廣東省企業(yè)投資項目水土保持方案技術(shù)評審細則和廣東省水土保持專家?guī)旃芾磙k法，進一步指導(dǎo)、規(guī)范水土保持方案技術(shù)評審工作，同時規(guī)范和約束行業(yè)專家行為；制定廣東省水土保持區(qū)域評估管理辦法，明確生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案、監(jiān)測、設(shè)施自主驗收等的具體要求；制定水土保持區(qū)域評估技術(shù)規(guī)范地方標準，增強區(qū)域水土保持評估工作的規(guī)范性和科學(xué)性。對于事中、事后監(jiān)管，按照生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失隱患風險等級，分類制定監(jiān)管方法，提高監(jiān)管能效；制定生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收核查辦法，規(guī)范和細化驗收核查的組織管理和問題認定；鼓勵珠三角核心區(qū)城市制定適合區(qū)域?qū)嶋H情況的水土保持監(jiān)督管理細則。

(3)提升水土保持監(jiān)管工作標準化和精細化水平。嚴格把控水土保持監(jiān)督管理程序和標準，優(yōu)化水土保持監(jiān)督管理履職檢查工作，加強過程管理，強化統(tǒng)計評估，同步科學(xué)調(diào)整，將水土保持監(jiān)管工作納入考核評估中，正視各地監(jiān)管工作水平發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀，樹立典型示范，堅持“以先帶后”，鼓勵試點創(chuàng)新。

3.2 深化水土保持“放管服”改革

(1)持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。落實全面實行行政許可事項清單管理要求，按照“減環(huán)節(jié)、減材料、減時限”的原則，不斷提高審批服務(wù)質(zhì)量和效率。

(2)堅持放管結(jié)合、放管并重。根據(jù)廣東省水土流失特點，強化廣州、深圳“雙核”驅(qū)動，探索定量化監(jiān)管，形成可復(fù)制可推廣的試點經(jīng)驗和特色典型案例[5]。圍繞珠三角核心區(qū)、沿海經(jīng)濟帶、北部生態(tài)發(fā)展區(qū)的主體功能差異，實施分區(qū)管控。珠三角核心區(qū)對標國際一流灣區(qū)，實施更嚴格的水土保持監(jiān)管；東西兩翼沿海經(jīng)濟帶大力提升水土保持監(jiān)管力度，服務(wù)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；北部生態(tài)發(fā)展區(qū)遵循“面上保護、點上開發(fā)”的原則，通過遙感手段在“面”上管控，在重點工程上精準施力，從強化開發(fā)區(qū)項目水土保持監(jiān)管工作入手，降低水土流失風險。

(3)推進水土保持區(qū)域評估工作。針對開發(fā)區(qū)項目施工擾動特點，依據(jù)水土流失隱患風險等級明確水土保持監(jiān)管重點，強化表土、土石方資源全面綜合利用，嚴格把關(guān)區(qū)域控制性目標，從源頭上減少水土流失。

(4)優(yōu)化利企措施和技術(shù)服務(wù)。抓好水土保持不見面審批、承諾制、設(shè)施驗收網(wǎng)上報備等便民利企措施落實，為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)便捷服務(wù)。發(fā)揮水土保持行業(yè)學(xué)會作用，團結(jié)更廣泛的社會群體，整合更優(yōu)秀的技術(shù)力量，深入開展學(xué)術(shù)交流、科學(xué)普及、科技咨詢等工作，提高從業(yè)人員技術(shù)服務(wù)水平。

3.3 推動水土保持全鏈條、全流程監(jiān)管

(1)充分利用信息技術(shù)手段跟蹤違法線索，提高監(jiān)管效能。依托廣東“數(shù)字政府2.0”建設(shè)，在智慧水利平臺框架下搭建廣東省水土保持管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)與國家智慧水利水土保持系統(tǒng)的銜接。通過政府購買服務(wù)強化技術(shù)保障，加強監(jiān)管信息互通共享。綜合應(yīng)用衛(wèi)星遙感、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，提高對水土保持違法違規(guī)行為的智能化、精準化判別能力，提升精準監(jiān)管效能[6]，從“面”上摸清人為水土流失動態(tài)情況。對于重點項目和重點水土流失風險部位，借助實時監(jiān)控服務(wù)，配合無人機、移動終端等技術(shù)手段進行“點式”嚴格管控。

(2)加強事前監(jiān)管質(zhì)量。建立省、市、縣水土保持方案質(zhì)量檢查、抽查常態(tài)化機制，科學(xué)設(shè)置方案檢查評價權(quán)重，對方案的約束性、可操作性、防治效果、邏輯性以及方案特色等進行綜合評比[7]。強化質(zhì)量檢查結(jié)果的應(yīng)用，對落實水土保持行政許可、有關(guān)法規(guī)和強制性技術(shù)標準不力的，進行責任追究并納入信用管理，建立評比結(jié)果與方案編制單位資質(zhì)或信用等級的連接。

(3)推動水土保持事中、事后監(jiān)管的精細化和規(guī)范化。前期充分利用遙感監(jiān)管手段進行預(yù)判和甄別，非必要不打擾施工現(xiàn)場，精準篩選重點建設(shè)項目，之后統(tǒng)籌結(jié)合多種現(xiàn)場檢查形式，將方案檢查、監(jiān)督檢查、驗收核查等監(jiān)管活動貫穿生產(chǎn)建設(shè)全周期，在加大監(jiān)管力度的同時提高監(jiān)管的精準度。推動珠三角核心區(qū)探索構(gòu)建城市區(qū)域監(jiān)管量化指標體系，逐步提高監(jiān)管定量化水平。對于重點關(guān)注的建設(shè)項目，推行監(jiān)督性監(jiān)測，加大風險管控。加強對水土保持監(jiān)測工作開展情況核查，強化監(jiān)測成果的應(yīng)用，將監(jiān)測三色評價結(jié)論運用到監(jiān)管工作中，增強監(jiān)管的靶向性和精準性，推動水土保持“三同時”制度落到實處。

3.4 實施水土保持信用監(jiān)管和責任追究

(1)全面實施水土保持信用評價。建立健全以信用評價為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制，推進信用分級分類監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置。在智慧水利構(gòu)建信用監(jiān)管平臺，強化信用信息共享。對水土保持違法違規(guī)行為，按照水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的要求，進一步完善認定、報送和公開的程序。重點監(jiān)管被列入水土保持信用監(jiān)管“兩單”的市場主體，充分發(fā)揮信用監(jiān)管的威懾作用。

(2)依法嚴格查處水土保持違法違規(guī)行為，形成標準化、規(guī)范化水土保持監(jiān)督執(zhí)法程序。建立問題臺賬，嚴格落實整改到位，形成閉環(huán)管理；對整改不及時、不到位的項目，依法嚴格查處并追究責任；對重大違法違規(guī)案件掛牌督辦、嚴肅查處，形成震懾。推動出臺水土保持行政處罰減免責清單，推行包容審慎監(jiān)管方式。堅持教育與處罰相結(jié)合，寬嚴相濟、法理相融，推進嚴格規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。

3.5 其他措施

(1)強化政府監(jiān)管責任。充分利用各級政府對生態(tài)環(huán)境狀況負總責、省級對市級政府的水土保持規(guī)劃目標責任考核機制，發(fā)揮政府牽頭作用，明確相關(guān)部門水土保持監(jiān)管責任和分工，強化責任追究。在監(jiān)管經(jīng)費投入方面予以保障。

(2)發(fā)揮技術(shù)服務(wù)的作用。全面推行第三方技術(shù)服務(wù)方式，健全完善相關(guān)管理規(guī)定；探索生產(chǎn)建設(shè)項目“水土保持管家”服務(wù)模式。

(3)強化宣傳教育。按照“誰執(zhí)法、誰普法”的原則，創(chuàng)新水土保持宣傳模式，通過典型案例解讀和水土保持進企業(yè)、進校園等方式，廣泛、深入、持久地開展水土保持宣傳教育，同時提高社會公眾參與水土保持的積極性。