中共昆明市晉寧區(qū)委黨校 呂永芬

市域社會治理現(xiàn)代化是中國社會建設和國家治理的重要領域。加強和創(chuàng)新市域社會治理現(xiàn)代化對優(yōu)化社會治理結構、推進社會治理科學化、實現(xiàn)社會治理全過程民主化具有重要的空間創(chuàng)新意義，尤其是對于形成社會治理現(xiàn)代化新格局具有重要探索意義。但是市域社會治理現(xiàn)代化是一個新生事物，如何在法治保障中繼續(xù)前行還有許多需要去深入探討的理論和實踐問題。

一、推進市域社會治理現(xiàn)代化試點工作的重要性

市域社會治理是以設區(qū)的城市為基本治理單位，以城區(qū)為重點，覆蓋農村，城鄉(xiāng)聯(lián)動，充分發(fā)揮市級層面主導作用，是在市域范圍內統(tǒng)籌謀劃和實施的社會治理。市域具有較為完備的社會治理體系，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的有效載體。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，市域在國家治理中的地位和作用日益突出?！笆奈濉睍r期，將有上億人口進入城市生活，城市人口將逐步達到總人口的70%左右。因此，推進市域社會治理現(xiàn)代化具有重大的理論和實踐意義。

（一）有利于社會和諧穩(wěn)定

市域是各種經(jīng)濟社會資源聚集之地，伴隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，社會矛盾風險的傳導性和流動性不斷增強，生活在其中的人們對和諧穩(wěn)定的社會秩序的需求越來越高。推進市域社會治理能夠將重大社會矛盾風險控制化解在市域，增強人民群眾的安全感、幸福感和獲得感，促進社會大局的和諧穩(wěn)定，推動城市實現(xiàn)更高質量的發(fā)展，實現(xiàn)政治安全、社會穩(wěn)定、人民安寧。

（二）有利于提高社會治理現(xiàn)代化水平

市域社會治理是社會治理現(xiàn)代化的重要突破口。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國人口中，居住在城鎮(zhèn)的人口為90199萬，占63.89%。與第六次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個百分點。城鎮(zhèn)化進程中，流動人口增加，社區(qū)內的工作量加大。市域層面直接面對居民多層次、多樣化、個性化的需求，同時市域具有相對完備的立法行政權，能夠統(tǒng)籌縣域和基層的行動能力，克服縣域與基層社會治理中反應不及時、協(xié)調能力不足等問題，采用精準的方法，發(fā)揮市域優(yōu)勢，以城帶鄉(xiāng)，真正實現(xiàn)“民有所呼、我必有應”。

（三）有利于戰(zhàn)勝各種風險挑戰(zhàn)

市域是觀察矛盾風險走向的晴雨表，是守住安全穩(wěn)定底線的重要陣地，在矛盾風險防范化解中具有特殊的作用。隨著信息化的發(fā)展，經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的新情況、新問題最先在市域凸顯，社會治理難度增大。新冠肺炎疫情是對我國國家治理體系和治理能力的一次大考，也是對社會治理能力的一次考驗。應對此次疫情，市域在統(tǒng)籌社會資源、動員社會力量和群眾參與、科學應急等方面發(fā)揮了重要作用，形成了應急處置的強大合力。因此，把握市域矛盾風險的規(guī)律和特點，有利于提高風險的預見性和化解風險的實效性，防止單個風險演變?yōu)橄到y(tǒng)風險，局部風險演變?yōu)槿诛L險，真正落實以人民為中心的發(fā)展思想。

二、市域社會治理現(xiàn)代化試點工作推進中存在的問題

2019年12月，全國市域社會治理現(xiàn)代化工作會議在北京召開，會議安排部署了試點時限分為兩期進行，第一期是2020至2022年，第二期是2023年至2025年，并詳細解讀了相關試點工作。各省市都積極申報，中央政法委批準云南省昆明市為第1期試點城市，從2020年起到2022年，開展為期三年的創(chuàng)建工作?；鶎邮鞘杏蛏鐣卫憩F(xiàn)代化試點工作的重點，各地要扎根在基層，有效推進市域社會治理現(xiàn)代化試點工作，根據(jù)中央、省、市區(qū)的各項部署要求依次推進，使基層活力提升和基層和諧景象明顯改善，基層治理效果明顯鞏固，工作取得了一些成效，但離創(chuàng)建標準還存在一定差距。

（一）工作思路上認識有差距

一些單位部門對推進市域社會治理現(xiàn)代化試點工作精神理解不透徹，將“市域社會治理”和“基層社會治理”相提并論，并將“市域社會治理”作為“市域治理”的一個拓展，在內涵上把握不準，各部門職責定位認識不清，不能較好地掌握市域社會治理現(xiàn)代化試點工作的主題、市域特點表現(xiàn)不突出、市域優(yōu)勢發(fā)揮不充分，致使工作目標不明確、著力點不突出、推進力度不強大。

（二）工作重視程度還不夠

部分分指揮部還未從條塊上抓實工作，部分縣區(qū)面上統(tǒng)籌推動工作不夠有力，牽頭單位牽頭作用發(fā)揮不明顯，對分指揮部工作安排部署不夠有力，出現(xiàn)“上熱下冷”的情況，工作僅滿足于收集匯總材料，與市級牽頭部門溝通對接不到位，工作進展遲緩。報送材料流于形式，推進情況報送內容存在對標不準確、重點不突出、特色不鮮明等問題，個別單位甚至出現(xiàn)因崗位調整導致工作斷檔的現(xiàn)象。

（三）工作方法創(chuàng)新不多

一些責任單位對市域社會治理現(xiàn)代化試點工作存在認識欠缺、工作研究不深入、推進強度不高等問題，對于如何抓工作辦法不多，制度安排不夠完善，作用發(fā)揮效果不明顯，未配備專門的政法隊伍工作人員，即使是安排了相應的工作人員，而他們學習運用新知識、新思維、新技術、新手段推動工作的能力和水平不高，工作思路創(chuàng)新性、主動性、預見性不強，發(fā)現(xiàn)矛盾問題和解決矛盾問題的能力不足，未真正形成強大合力。

（四）工作質效不夠高

根據(jù)《全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作指引》的規(guī)定，“城市社區(qū)綜合服務設施要求要全覆蓋，村綜合服務設施覆蓋率要求在90%以上，試點市人民群眾對本市平安建設的滿意度要超過96%，100%的村要落實重大事項決策‘四議兩公開’，縣、鄉(xiāng)兩級社會組織孵化培育和活動場所覆蓋率不低于50%，社會工作專業(yè)人才要在全市戶籍人口的1‰以上，農村地區(qū)注冊志愿者占常住人口比例要在8%以上，全民法治宣傳教育普及率達到80%以上，城市、農村普通人群心理健康知識知曉率要分別達到70%、50%等剛性指標的要求”[1]，部分地區(qū)在創(chuàng)建工作中針對這些剛性指標體系還有部分未達標，原因是工作責任壓得還不夠實，總指揮總辦公室工作力量薄弱，統(tǒng)籌協(xié)調作用發(fā)揮不到位，對各分指揮部、各責任單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）督導、指導、培訓、檢查不夠。部分責任單位工作責任落實不到位，措施落實不到位，工作標準、指標把控不到位，高標準、嚴要求推進試點創(chuàng)建工作還有很大差距。

（五）群眾對平安建設滿意率和認可度不高

據(jù)近年群眾安全感調查顯示，民生問題已經(jīng)成為排在治安問題之前影響群眾安全感的重要因素。另外一些行業(yè)監(jiān)管存在盲區(qū)，綜合整治不徹底。如電信網(wǎng)絡詐騙、非法高利放貸、非法集資等行業(yè)亂象仍不同程度存在。掃黑除惡專項斗爭整治中，對于鏟除經(jīng)濟基礎、查處“保護傘”等方面與打擊成果方枘圓鑿，整體工作成效和人民群眾的期望值還有存在一定距離。

（六）社會治安防控體系還不夠完善

平安建設基層基礎仍然薄弱，綜治中心、網(wǎng)格化服務管理中心規(guī)范化建設經(jīng)費投入、科技支撐不足，人防、物防、技防措施織得還不密，網(wǎng)格化服務管理深化拓展機制還不健全，各類安全風險隱患的排查整治還不到位。

三、加快推進市域社會治理現(xiàn)代化試點工作的建議

（一）堅持齊抓共管常態(tài)摸排，著力提升防范化解風險隱患的能力水平

第一，強化定期排查、專項排查、重點排查和滾動排查，切實掌握、有效防范特定領域、利益群體社會穩(wěn)定風險，爭取早發(fā)現(xiàn)、早解決、早化解，推動有關部門強化矛盾糾紛源頭防范、多元化解，不斷提升維護社會穩(wěn)定和公共安全的能力和水平。

第二，加強對重大復雜矛盾糾紛的摸排管控，做到底數(shù)清、情況明，并強化分類指導，組織研究具體化解措施，進一步明確包保化解的牽頭責任單位、協(xié)助配合單位，把每一項化解措施、化解時限明確到單位，適時跟進和通報工作進展情況，確保各類矛盾糾紛化解率達50%以上。

第三，完善社會治安防控體系建設，建好用好綜治中心、網(wǎng)格化服務管理中心、矛盾化解協(xié)調中心工作平臺，發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政法委員作用，整合基層資源力量，加強對重點行業(yè)、重點部位、重點環(huán)節(jié)的專項整治和監(jiān)管，防止重特大（案）事件的發(fā)生。

第四，加大公安機關對社會面布警，加大巡邏防范力度，提升社會面治安管控能力，有效遏制各類案件的發(fā)案率，特別要加強對重點場所、部位的布控和堵卡查緝力度，著力打擊盜竊、詐騙、毆打他人、損毀公私財務、打架斗毆等嚴重影響社會治安穩(wěn)定和群眾安全感滿意度的違法犯罪。

（二）強化優(yōu)選意識，加強市域社會治理的關鍵立法

第一，加強社會治理整體規(guī)劃方面的基本立法。在國家層面沒有相關完善法律法規(guī)前，市域社會治理地方立法需要先行先試，為統(tǒng)籌整個市域社會治理提供一個規(guī)范框架，尤其是將分散的由各個主體牽頭進行的城鄉(xiāng)社會治理實踐統(tǒng)一起來，完善黨領導立法、科學民主立法機制，保障重大社會改革于法有據(jù)，從宏觀和全局層面搭建統(tǒng)籌協(xié)調的市域社會治理的綜合性地方規(guī)范體系，充分發(fā)揮地方立法的引領和推動作用。

第二，加強促進公眾主動參與建立社會治理長效機制的立法。參與合作治理是現(xiàn)代社會治理的重要特征，公眾是社會治理的主體之一，公眾有了廣泛參與，就可以在社會治理中直接表達自己的訴求，對公權力進行監(jiān)督。一般說來，公眾在理解參與社會治理的意義、價值和積極參與社會治理實踐方面具有同頻共振效應。所以，公眾參與立法成為法律制定的法定程序，在順應市域社會治理法治化需求的基礎上，在尋求合作并保持開放協(xié)商的狀態(tài)下，市域社會治理需要加強促進社會公眾參與建立社會治理長效機制方面的立法。

第三，加快志愿服務立法。志愿服務是社會治理現(xiàn)代化不可或缺的重要方面，在社會和諧、社會進步方面發(fā)揮了積極作用。在志愿服務發(fā)展法制化、機制化、全民化、社區(qū)化的趨勢下，重點是科學構建志愿服務立法的基本原則體系和基本制度體系，包括志愿服務的體制、機制、主體、行為、程序、監(jiān)督、救濟等一系列制度環(huán)節(jié)，為志愿服務事業(yè)發(fā)展提供有力的制度支持。

第四，加快市域社會治理大數(shù)據(jù)應用立法。激發(fā)社會治理新動能的關鍵是發(fā)揮數(shù)據(jù)治理效能。在市域社會治理大數(shù)據(jù)應用工作中：一方面，存在著制度、規(guī)范、監(jiān)管等立法空白，需要對大數(shù)據(jù)手段的應用進行立法，以發(fā)揮立法的頂層設計與頂層規(guī)范指導作用。另一方面，基于市域的相對獨立性和封閉性，市域范圍是公民個人數(shù)據(jù)與隱私泄露、電信詐騙、社會誠信的重災區(qū)，制度、規(guī)范與監(jiān)管的空白可能還會惡化這些問題。同時，政府信息化建設也需要通過立法進行內部整合。所以，針對市域地方政務信息分享中的“畫地為牢、各自為政、條塊分割、對外封閉”共享性差等問題，也需要在市域社會治理范圍內，進行全局性、規(guī)范性、科學性、系統(tǒng)性的大數(shù)據(jù)應用的內部整合、跨部門整合，創(chuàng)新服務，將大數(shù)據(jù)利用能力升華為社會治理能力。

（三）增進域內協(xié)同，加強地方立法的城市群合作

從國家立法的視野看，地方立法權的行使具有依附性，而且被類比為區(qū)域法治競爭。但是在國家順應區(qū)域經(jīng)濟一體化、加快城市群發(fā)展的大趨勢面前，從協(xié)調論的序參數(shù)、役使原則、語意信息效應看，地方立法需要加強合作。同時，很多剛剛獲得地方立法權的設區(qū)市也需要向省會城市、計劃單列市、較大的市學習如何完善地方立法權，這也為地方立法的城市群合作提供了歷史性的契機。在市域社會治理的地方立法合作中，應借鑒立法機關主導模式。立法機關主導模式是指區(qū)域內具有立法職權的國家機關依據(jù)職權，主動參與區(qū)域立法協(xié)調整個過程，通過相互間的合作與聯(lián)動協(xié)調區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的立法工作。在區(qū)域地方立法協(xié)調中，行政機關為立法機關提供實踐經(jīng)驗，立法機關為行政機關提供制度保障。

首先，地方立法的城市群合作需要緊密結合城市群發(fā)展現(xiàn)實需求。第一，要結合城市群發(fā)展的特點及需要，并進行相應的改變。第二，在立法權運行方式上，要對應城市群發(fā)展模式，進行地方立法合作。

其次，地方立法的城市群合作可以就跨區(qū)域的社會民生事務進行先行合作立法，然后循序漸進。在現(xiàn)代信息技術及交通設施完善的助力下，相鄰市域具有合作的天然張力，尤其是在經(jīng)濟組團的城市圈、城市群之間需要社會民生事務的協(xié)調與加強合作。譬如，在長三角南翼的甬舟城市圈，寧波和舟山兩市順應甬舟一體化大趨勢，在基礎設施互聯(lián)互通、跨區(qū)域環(huán)境治理、民生服務、民生互惠服務、社保等方面實質對接。這為最終促進市域社會治理一體化、同城化進行了立法合作探索。

四、結語

總之，市域社會治理是一項社會系統(tǒng)工程。推進市域社會治理關鍵在于共建共治共享，難點在于各種資源力量的整合。“一引其綱，萬目皆張”。加強和創(chuàng)新市域社會治理應系統(tǒng)整體謀劃，增強市域社會治理內生動力，提升市域社會治理效能，把人民對美好生活的向往作為市域社會治理的奮斗目標，不斷滿足人民群眾多樣化、多層次的需求，持續(xù)提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。