宣城市宣州區(qū)自然資源和規(guī)劃局 查道平

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的重要指南，也是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的重要保障。在新時(shí)期，國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家治理能力和現(xiàn)代化治理體系的必然要求。在國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建全面化推進(jìn)的過程中，各個(gè)地區(qū)開展了國(guó)土空間總體規(guī)劃、國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃、國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃編制等工作。國(guó)土空間韌性規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃編制的一個(gè)重要內(nèi)容，在各個(gè)領(lǐng)域?qū)?guó)土空間規(guī)劃重視的背景下，需要相關(guān)人員在把握韌性規(guī)劃內(nèi)涵和特點(diǎn)的基礎(chǔ)上思考如何全面推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等“多規(guī)”融合發(fā)展，并在各地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃利用的過程中思考如何將韌性城市規(guī)劃理念融入各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃體系中。

一、韌性城市內(nèi)涵

韌性城市的內(nèi)涵最早出現(xiàn)在拉丁語，意思為恢復(fù)到原始狀態(tài)，在20世紀(jì)70年代，韌性城市這一概念被人們廣泛應(yīng)用到生態(tài)系統(tǒng)研究領(lǐng)域，后來隨著現(xiàn)代社會(huì)的深入發(fā)展，韌性城市的內(nèi)涵開始被引入城市發(fā)展規(guī)劃。從內(nèi)涵上來看，韌性城市主要是指城市具有化解和抵抗外界環(huán)境沖擊的能力。也就是說，在災(zāi)難來臨的時(shí)候，韌性城市能夠承擔(dān)外界壓力的沖擊，且在外界沖擊的作用下整個(gè)城市的發(fā)展功能和發(fā)展特征將不會(huì)受到明顯的影響。韌性城市是一個(gè)由個(gè)人、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、行業(yè)及其所處的自然和人造環(huán)境所組成的系統(tǒng)，無論是經(jīng)歷突變性擾動(dòng)還是緩慢性壓力仍具備生存、適應(yīng)和發(fā)展能力。韌性城市的打造會(huì)減少災(zāi)害對(duì)城市發(fā)展的不利影響，在災(zāi)難面前，幫助企業(yè)能夠快速應(yīng)對(duì)、恢復(fù)和保持城市功能運(yùn)行。

站在國(guó)際發(fā)展角度去看，韌性城市規(guī)劃是一種具有綜合屬性的規(guī)劃類型，總體實(shí)施和方案的制定和城市規(guī)劃十分類似，具有多學(xué)科、多角度、多系統(tǒng)的發(fā)展特點(diǎn)，其中，多學(xué)科主要是指韌性城市發(fā)展規(guī)劃牽扯到生態(tài)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等知識(shí)。多維度主要是指韌性城市的規(guī)劃發(fā)展?fàn)砍兜浇?jīng)濟(jì)、環(huán)境、政治、文化等多維度的內(nèi)容。多系統(tǒng)主要是指韌性城市規(guī)劃發(fā)展不僅包含防災(zāi)減災(zāi)系統(tǒng)，而且還包含了城市道路交通、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)綜合治理等方面的內(nèi)容。

二、對(duì)韌性城市的研究進(jìn)展

現(xiàn)階段，采取單獨(dú)編制韌性城市規(guī)劃的方式，韌性城市的打造類似一種城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，在發(fā)展的過程中牽扯到城市的政策、經(jīng)濟(jì)、文化和基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容。

受每座城市地理位置、經(jīng)濟(jì)條件、政治文化發(fā)展不同的影響，韌性城市規(guī)劃工作的開展要全面分析當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況因地制宜地制定出城市設(shè)計(jì)規(guī)劃方案，制定出城市韌性發(fā)展策略。

某地震災(zāi)害頻頻發(fā)生的國(guó)家，在2011年的重大地震災(zāi)害出現(xiàn)之后，國(guó)家轉(zhuǎn)變了災(zāi)害戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，并站在宏觀發(fā)展角度確定了具有韌性的國(guó)土資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展建設(shè)總目標(biāo)，并將這一目標(biāo)的制定和整個(gè)城市發(fā)展密切結(jié)合在一起，出臺(tái)了一系列發(fā)展條文。

國(guó)土強(qiáng)韌化規(guī)劃作為城市的最上層規(guī)劃，甚至將國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容也納入其中。制定出的韌性規(guī)劃方案強(qiáng)調(diào)行動(dòng)方案的組合和問題的解決順序，即在城市功能失效的情況下就如何調(diào)動(dòng)和利用資源做出了全面的部署安排。

近年來，國(guó)內(nèi)也有不少學(xué)者對(duì)韌性城市如何與空間規(guī)劃相融合進(jìn)行了探索，如探討韌性城市理念在各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃中的應(yīng)用，國(guó)內(nèi)外韌性城市的研究對(duì)黃河灘區(qū)空間規(guī)劃的啟示等，但研究大多從海綿城市、雨洪管理等視角進(jìn)行闡述，如何與國(guó)土空間規(guī)劃體系進(jìn)行融合，還有待進(jìn)一步的研究。

三、韌性城市規(guī)劃與傳統(tǒng)城市規(guī)劃的差異性分析

在21世紀(jì)，生態(tài)、長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展理念得到了各個(gè)國(guó)家的重視，被列為國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展的一個(gè)重要指導(dǎo)思想。在這樣的發(fā)展背景下，韌性城市規(guī)劃發(fā)展得到了人們的關(guān)注。從發(fā)展實(shí)際情況來看，韌性城市規(guī)劃與傳統(tǒng)城市規(guī)劃的差異具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）韌性城市對(duì)城市治理韌性的關(guān)注

城市規(guī)劃是整個(gè)城市空間發(fā)展的重要指引力量，也是城市發(fā)展的藍(lán)圖，能夠?yàn)槌鞘懈黝愘Y源的開發(fā)利用和活動(dòng)發(fā)展提供重要依據(jù)支持。韌性城市的發(fā)展關(guān)注對(duì)空間的預(yù)測(cè)和安排，通過統(tǒng)籌安排各項(xiàng)資源能夠解決空間資源的協(xié)調(diào)問題。在韌性城市規(guī)劃發(fā)展中，空間規(guī)劃、城市治理被放在同等重要的位置，注重調(diào)動(dòng)一切積極力量來打造多中心、開放化的城市發(fā)展空間格局。

現(xiàn)代城市治理中韌性城市發(fā)展內(nèi)容如下：通過打造互動(dòng)互聯(lián)的平臺(tái)來提升各部門對(duì)信息的響應(yīng)速度；加快打造以政府部門治理為主導(dǎo)的，社會(huì)多元主體參與治理的體系；多元化發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展。

（二）韌性城市對(duì)多情景分析方法的應(yīng)用

和傳統(tǒng)意義上城市規(guī)劃發(fā)展不同的是，韌性城市規(guī)劃依賴情景，具體規(guī)劃步驟如下：首先，應(yīng)用技術(shù)手段發(fā)現(xiàn)影響城市發(fā)展的因素，尋找到城市發(fā)展薄弱點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上從自然環(huán)境、空間尺度、分布范圍等方面打造出城市發(fā)展薄弱項(xiàng)的評(píng)估矩陣，實(shí)現(xiàn)對(duì)影響城市發(fā)展各個(gè)要素的定量評(píng)估。其次，整合資源，打造完整、實(shí)時(shí)性的動(dòng)態(tài)化城市數(shù)據(jù)庫，科學(xué)評(píng)估城市抵抗自然災(zāi)害的能力。最后，結(jié)合城市發(fā)展所面臨的風(fēng)險(xiǎn)問題和韌性程度來制定出詳細(xì)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。

（三）韌性城市關(guān)注以人為本的發(fā)展理念

和傳統(tǒng)意義上城市建設(shè)發(fā)展相比，韌性城市規(guī)劃更加注重以人為本的發(fā)展原則，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，規(guī)劃愿景的不同。傳統(tǒng)意義上的城市規(guī)劃注重藍(lán)圖設(shè)計(jì)，韌性城市規(guī)劃注重關(guān)注不確定因素對(duì)城市發(fā)展的影響。第二，基礎(chǔ)規(guī)劃理念的不同。城市空間規(guī)劃考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益，關(guān)注設(shè)施設(shè)備的合理化利用，而韌性城市規(guī)劃則是強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展配備的基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)于城市發(fā)展來說要有一定的冗余。第三，城市治理理念的差異。傳統(tǒng)意義上的城市規(guī)劃強(qiáng)調(diào)對(duì)土地權(quán)屬的管理和控制，韌性城市規(guī)劃會(huì)站在治理角度上來調(diào)配土地資源。

四、省域治理現(xiàn)代化視角下的國(guó)土空間韌性規(guī)劃

伴隨省市國(guó)土空間總體規(guī)劃指南和各個(gè)省市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制指南的出臺(tái)，韌性城市的建設(shè)被提升到前所未有的高度。在新時(shí)期，為了能夠更好地促進(jìn)現(xiàn)代城市建設(shè)發(fā)展，需要將韌性規(guī)劃充分融入國(guó)土空間總規(guī)劃。

（一）韌性理念在國(guó)土空間規(guī)劃中的融入

在國(guó)家深入推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃體系改革的背景下，韌性城市規(guī)劃不能夠獨(dú)立于國(guó)土空間規(guī)劃體系，而是需要能夠融入國(guó)土空間規(guī)劃中，具體要從以下三個(gè)方面進(jìn)行：韌性城市規(guī)劃理念貫徹落實(shí)到國(guó)土空間總體規(guī)劃中；結(jié)合國(guó)土空間總體規(guī)劃的要求來編訂切實(shí)可行的韌性城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，綜合協(xié)調(diào)多方力量來實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的韌性規(guī)劃；韌性城市的細(xì)分化建設(shè)要和整個(gè)城市的總體規(guī)劃發(fā)展相協(xié)調(diào)。

在國(guó)土空間總體規(guī)劃中融合韌性城市規(guī)劃理念需要做好以下幾個(gè)方面的工作：第一，強(qiáng)化對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的雙評(píng)價(jià)。國(guó)土空間規(guī)劃評(píng)價(jià)包含資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開發(fā)利用兩個(gè)方面的內(nèi)容，資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開發(fā)利用的適宜性是韌性城市發(fā)展的底線，即韌性城市規(guī)劃需要在全面評(píng)估城市資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上評(píng)價(jià)其進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適宜程度。第二，做好韌性城市建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。韌性城市發(fā)展建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)包含地震、洪澇、臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮、海岸侵蝕、地質(zhì)等各類自然災(zāi)害以及公共設(shè)施安全管理，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來提出對(duì)應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。第三，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上強(qiáng)化落實(shí)生態(tài)安全、環(huán)境保護(hù)、安全防護(hù)、合理用地等城市規(guī)劃內(nèi)容。韌性城市在打造的過程中需要在整合資料信息的基礎(chǔ)上充分明確城市防洪排澇、抗震減災(zāi)的規(guī)劃目標(biāo)和防范等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合發(fā)展需要來預(yù)留大型危險(xiǎn)品存儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的運(yùn)輸管理和堆放。

在新時(shí)期，國(guó)土空間規(guī)劃編制指南和傳統(tǒng)意義上的城市規(guī)劃相比，在安全韌性上做出了更深入的拓展，但是在實(shí)際指導(dǎo)操作中，國(guó)土空間規(guī)劃編制方式無法對(duì)各個(gè)災(zāi)難類型進(jìn)行系統(tǒng)的研究，各個(gè)韌性建設(shè)規(guī)劃缺乏整合，在防災(zāi)減災(zāi)方面忽略了各個(gè)防災(zāi)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)。針對(duì)這個(gè)問題，需要在國(guó)土資源空間規(guī)劃層面更多地融合韌性城市的規(guī)劃理念，將韌性城市建設(shè)列出一個(gè)獨(dú)立的課題進(jìn)行研究。韌性城市規(guī)劃發(fā)展和國(guó)土空間資源規(guī)劃利用要互相反饋、互相支撐。如韌性城市空間規(guī)劃中體現(xiàn)出的空間利用需求要能夠反饋到國(guó)土空間規(guī)劃中，借助國(guó)土空間規(guī)劃來落實(shí)空間利用問題。同時(shí)，韌性規(guī)劃還能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)意義上的國(guó)土空間規(guī)劃局限，在國(guó)土空間規(guī)劃工作中打造出完善的應(yīng)急機(jī)制。

韌性城市規(guī)劃研究在統(tǒng)籌城市綜合防災(zāi)原有內(nèi)容的基礎(chǔ)上，增加了公共衛(wèi)生安全、氣候變化、恐怖襲擊及經(jīng)濟(jì)危機(jī)等其他風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害應(yīng)對(duì)內(nèi)容，并將城市治理提到與空間規(guī)劃同等重要的位置，充分彌補(bǔ)傳統(tǒng)意義上國(guó)土空間規(guī)劃存在的局限，延展城市規(guī)劃建設(shè)的內(nèi)容。比如在環(huán)境層面需要注重統(tǒng)籌城市居住、工作、休息娛樂和交通功能的協(xié)調(diào)發(fā)展，在自然災(zāi)害出現(xiàn)的時(shí)候，最大限度減少自然災(zāi)害對(duì)城市功能的干擾。在城市規(guī)劃建設(shè)的過程中要注重選擇較好的地段來進(jìn)行居住區(qū)的建設(shè)，通過服務(wù)設(shè)施完善、地理環(huán)境優(yōu)化設(shè)計(jì)、對(duì)應(yīng)配套設(shè)施的完善來全面提升人居環(huán)境。同時(shí)，在城市規(guī)劃建設(shè)的過程中還需要有計(jì)劃地確定居住地和工作地的關(guān)系，促進(jìn)產(chǎn)融一體化建設(shè)發(fā)展。再比如在經(jīng)濟(jì)層面還需要加大力度發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)、多元化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打造出柔性化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系。在城市治理層需要將城市規(guī)劃所使用的工程語言、技術(shù)語言朝著管理語言的發(fā)展轉(zhuǎn)變，充分凸顯出城市規(guī)劃語言在現(xiàn)代城市綜合治理工作中的重要作用，通過一系列的組織領(lǐng)導(dǎo)、決策部署、預(yù)案調(diào)整、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來全面提升城市風(fēng)險(xiǎn)防控水平，全面強(qiáng)化城市發(fā)展韌性。

（二）在國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃中統(tǒng)籌韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃

統(tǒng)籌韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃需要在了解自然災(zāi)害變化對(duì)城市發(fā)展干擾的基礎(chǔ)上，全方面地整合資源，在韌性城市打造的過程中納入海綿城市、城市防疫等內(nèi)容，在整合資源的基礎(chǔ)上打造出綜合化、系統(tǒng)化的韌性城市發(fā)展專項(xiàng)計(jì)劃。

針對(duì)城市傳統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)忽略災(zāi)害之間關(guān)聯(lián)的問題，韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃補(bǔ)充了如何借助城市設(shè)施設(shè)備來防御和抵抗災(zāi)害的內(nèi)容，比如針對(duì)城市公共海綿設(shè)施的設(shè)置情況，可以在城市抗震防災(zāi)規(guī)劃中的公園綠地設(shè)置固定的疏散場(chǎng)所。同時(shí)，在韌性城市建設(shè)的過程中需要根據(jù)災(zāi)害的等級(jí)來進(jìn)行排序，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類災(zāi)害的耦合性分析和科學(xué)評(píng)估，站在宏觀戰(zhàn)略角度來防范和規(guī)避各類風(fēng)險(xiǎn)。

另外，在韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃研究的過程中要密切關(guān)注自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生安全對(duì)空間布局影響較大的災(zāi)難因子，不能夠出現(xiàn)盲目追求研究范圍擴(kuò)大化而忽略細(xì)節(jié)管理的現(xiàn)象。

（三）在國(guó)土空間規(guī)劃階段詳細(xì)落實(shí)各個(gè)層次的韌性規(guī)劃要求

詳細(xì)的國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)城市土地資源利用的一種具體化、詳細(xì)化安排，通過這種詳細(xì)化安排能夠?yàn)槌鞘性O(shè)施建設(shè)和空間資源整合利用提供強(qiáng)有力的信息支持。

將韌性城市規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃中能夠彌補(bǔ)以往專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)地塊建設(shè)指導(dǎo)不完善的問題，為韌性城市的建設(shè)提供重要支持。詳細(xì)規(guī)劃層面的韌性城市規(guī)劃內(nèi)容如下：

第一，積極落實(shí)國(guó)土空間總體規(guī)劃和韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃中的韌性相關(guān)內(nèi)容。在國(guó)土空間總體規(guī)劃和韌性城市專項(xiàng)規(guī)劃落實(shí)過程中，對(duì)于已經(jīng)明確的地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、地震斷裂帶、重點(diǎn)安全敏感設(shè)施及固定避難場(chǎng)所等用地可直接落實(shí)，在考慮當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)和空間布局實(shí)際情況的基礎(chǔ)上來科學(xué)設(shè)置避難所、人防工程。

第二，根據(jù)韌性社區(qū)建設(shè)規(guī)劃要求來設(shè)定地塊規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)。在土地資源利用過程中要注重從韌性城市建設(shè)的角度上來設(shè)置控制指標(biāo)，具體包含徑流系數(shù)、年徑流總量控制率與人均人防工程規(guī)模等，還應(yīng)包括對(duì)詳細(xì)規(guī)劃原有基本控制指標(biāo)的反饋，如街道連通性、公園綠地比例及容積率等。

在城市空間詳細(xì)規(guī)劃層面的韌性城市建設(shè)要包含環(huán)境韌性、設(shè)施韌性、空間韌性三個(gè)方面的基本內(nèi)容。在整個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)過程中空間層面的韌性指標(biāo)包含疏散空間、用地兼容和生命通道等內(nèi)容。環(huán)境韌性的指標(biāo)內(nèi)容包含綠地覆蓋率、環(huán)境的基本容量以及通風(fēng)設(shè)施的設(shè)置、應(yīng)急服務(wù)管理等。

在詳細(xì)規(guī)劃層面還應(yīng)加強(qiáng)韌性城市規(guī)劃在管理實(shí)施層面的探索，如將韌性城市規(guī)劃的重要指標(biāo)和管控要求納入其中，將韌性城市相關(guān)的設(shè)施布局以點(diǎn)位控制的方法落實(shí)到位，將韌性城市主要建設(shè)指標(biāo)納入分地塊規(guī)劃控制指標(biāo)中，同時(shí)在規(guī)劃控制條文中也提出相關(guān)的控制要求。

五、結(jié)束語

綜上所述，中國(guó)的發(fā)展，已經(jīng)進(jìn)入到新的歷史時(shí)期?？臻g規(guī)劃的編制和研究工作也面臨著全新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，國(guó)土空間規(guī)劃的作用逐漸從藍(lán)圖指導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)各個(gè)區(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。韌性城市作為未來城市應(yīng)對(duì)災(zāi)害的主要手段，其規(guī)劃理念已得到人們廣泛認(rèn)可，需要將韌性城市規(guī)劃理念貫徹落實(shí)到國(guó)土空間規(guī)劃中，旨在能夠進(jìn)一步整合利用空間資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，在精準(zhǔn)把握區(qū)域發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃改革發(fā)展，旨在能夠更好地推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化治理。文章結(jié)合韌性城市內(nèi)涵，在分析韌性城市和國(guó)土空間規(guī)劃管理的基礎(chǔ)上，從三個(gè)層面分析了國(guó)土空間規(guī)劃和韌性城市規(guī)劃融合方式。但是從實(shí)際操作層面來看，受多個(gè)因素的影響，國(guó)內(nèi)關(guān)于韌性城市規(guī)劃的內(nèi)容體系、技術(shù)方法、理論的研究尚不夠成熟。因此，為了能夠更好地促進(jìn)韌性城市建設(shè)發(fā)展，在未來，需要相關(guān)人員立足地區(qū)發(fā)展實(shí)際情況，結(jié)合建設(shè)規(guī)模、城市功能定位、城市發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)等因素來選擇適合的韌性城市編制方式，從而更好地促進(jìn)韌性城市和國(guó)土空間規(guī)劃的融合，促進(jìn)現(xiàn)代化城市建設(shè)發(fā)展。