江小莉，陳斯彬

(福建師范大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350117)

自新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，我國已向100多個國家的500多萬僑胞發(fā)放了“健康包”，近期國內(nèi)正在推進(jìn)接種新冠疫苗，對于身居國外的僑胞，外交部推動“春苗行動”在各國落實(shí)?！按好缧袆印保喲灾?，即由我國政府提供新冠疫苗，運(yùn)輸?shù)絿夂螅珊Ｍ鈨S胞住在國政府專門組織為當(dāng)?shù)貎S胞注射疫苗。至于如何消除“疫苗歧視”，促進(jìn)接種，仍需要外交部和各駐外使館密切配合，克服困難，加以落實(shí)。我們可以想象出，這需要投入多少資源及努力[1]。此舉撫慰人心，但社會上也不乏質(zhì)疑的聲音。有些國外媒體發(fā)表不負(fù)責(zé)言論，認(rèn)為這是“疫苗外交”，也有人擔(dān)心是否會影響到國內(nèi)的疫苗供給，質(zhì)疑為何為了僑胞能在其住在國接種疫苗，需要如此大費(fèi)周章。面對質(zhì)疑，正視華僑的憲法地位，了解其作為特殊權(quán)利主體所具有的特殊保護(hù)內(nèi)容便顯得尤為重要。

一、華僑權(quán)益保護(hù)的時代變遷

(一)《共同綱領(lǐng)》

1949年《共同綱領(lǐng)》規(guī)定，中央人民政府應(yīng)盡力保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)益。該條款是國家在百廢待興、捉襟見肘的大背景下，為保護(hù)華僑正當(dāng)權(quán)益所作出的積極努力。另一方面，《共同綱領(lǐng)》沒有設(shè)立專章來集中規(guī)定基本權(quán)利內(nèi)容，而是隱含在“外交政策”之中。該條表述中，保護(hù)華僑正當(dāng)權(quán)益的義務(wù)機(jī)關(guān)為“中央人民政府”，保護(hù)的力度僅限于“盡力保護(hù)”，這種綱領(lǐng)式的表述難以避免條款存在“宣告式”的特征[2]。

(二)1954年《憲法》

1954年《憲法》明確我國應(yīng)當(dāng)保護(hù)華僑的正當(dāng)權(quán)益(1)1954年《憲法》第九十八條：中華人民共和國保護(hù)國外華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益。。自此，華僑之正當(dāng)權(quán)益有了憲法保障。相比《共同綱領(lǐng)》，“五四憲法”有幾個方面的進(jìn)步：第一，性質(zhì)明確。該條款在第三章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”之中，明確肯定了華僑享有憲法基本權(quán)利。第二，主體明確。采用了公民的概念，明確了華僑作為我國公民的憲法地位[3]。第三，規(guī)范性質(zhì)明確。第九十八條的規(guī)定更具有規(guī)范性和科學(xué)性，刪除了“盡力保護(hù)”這種綱要性表述。第四，義務(wù)主體明確。擴(kuò)大了義務(wù)主體的范圍，由《共同綱領(lǐng)》中的“中央人民政府”擴(kuò)大到“中華人民共和國”。中華人民共和國成為義務(wù)主體，意味著所有的國家機(jī)關(guān)都負(fù)有保護(hù)華僑正當(dāng)權(quán)益的義務(wù)。因此，立法機(jī)關(guān)亦有通過立法保護(hù)華僑權(quán)益的責(zé)任。

(三)1975年《憲法》

1975年《憲法》第三章“公民基本權(quán)利和義務(wù)”僅有4條，大量刪減了基本權(quán)利的內(nèi)容，將義務(wù)規(guī)定置于權(quán)利規(guī)定之前，縮小了公民權(quán)利保障的范圍，且篇幅雜亂，甚至將權(quán)利和義務(wù)糅雜在同一條文之下，非常不規(guī)范、不科學(xué)[4]293。即使如此，1975年《憲法》仍明確規(guī)定：“國家保護(hù)國外華僑的正當(dāng)權(quán)利和利益?！睍r任中共中央軍委副主席的葉劍英曾說過，把海外關(guān)系等同復(fù)雜關(guān)系，又將復(fù)雜關(guān)系與反動關(guān)系劃上等號，這屬于不理解歷史的幼稚行為[5]。

(四)1978年《憲法》

1978年《憲法》部分恢復(fù)了1954年《憲法》規(guī)定的公民權(quán)利的內(nèi)容，同時也有自身獨(dú)立的規(guī)定，進(jìn)一步擴(kuò)大了憲法權(quán)利的保障領(lǐng)域[6]。其第五十四條明確了國家應(yīng)當(dāng)保護(hù)華僑和僑眷的正當(dāng)權(quán)益，創(chuàng)造性地提出了國家應(yīng)保護(hù)僑眷的正當(dāng)權(quán)益的要求。在“文革”時期，“海外關(guān)系”曾令人避之若浼，使得部分僑胞含冤負(fù)屈。1977年，鄧小平同志旗幟鮮明地指出：“說什么‘海外關(guān)系’復(fù)雜不能信任，這種說法是反動的。我們現(xiàn)在不是關(guān)系太多，而是太少，這是個好東西?！盵7]26鄧小平同志的“海外關(guān)系論”，既為華僑和僑眷們正名，讓人不再“談外色變”，澄清了僑務(wù)領(lǐng)域“海外關(guān)系復(fù)雜論”，又將海外關(guān)系提升到一個科學(xué)認(rèn)識的層面上來，進(jìn)而把保護(hù)好“海外關(guān)系”的正當(dāng)權(quán)益通過寫入國家大法的形式確定下來，使華僑和僑眷的正當(dāng)權(quán)益有了法律保障。

(五)1982年《憲法》

1982年《憲法》是對前幾部《憲法》的繼承、總結(jié)，同時也是一大發(fā)展。1982年《憲法》借鑒1954年《憲法》的部分占1982年《憲法》的87.6%，可以說1982年《憲法》是以1954年《憲法》為基點(diǎn)的[8]460。1982年《憲法》以1954年《憲法》為出發(fā)點(diǎn)，繼承了1954年《憲法》的價值體系，總結(jié)我國社會主義建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并為我國憲法發(fā)展注入新元素，特別是在僑胞權(quán)益保護(hù)方面趨向完善。“撥亂反正”為許多僑胞平了反也正了名，“言順，則事成”，僑務(wù)工作很快走上正軌。廖承志擔(dān)任國務(wù)院僑務(wù)辦公室主任以來，就明確各級僑務(wù)組織要將華僑、歸僑及僑眷積極性調(diào)動起來，吸引僑胞參與祖國建設(shè)[9]。在法律層面，1982年《憲法》第五十條不僅繼承了1978年《憲法》對華僑和僑眷的法律保護(hù)，同時對許多回國建設(shè)的海外僑胞的權(quán)益也首次給予了肯定。

二、華僑作為憲法特殊權(quán)利主體

(一)制憲目的

新中國成立伊始，西方敵對勢力對我國進(jìn)行了政治孤立和經(jīng)濟(jì)封鎖，海外僑胞常因發(fā)表支持新中國的言論而遭到所在國政府的歧視和壓制。即使逆境中，他們?nèi)詧?jiān)持以各種方式幫助祖國建設(shè)，或是學(xué)成歸國效命，或是投資辦廠，或是致力桑梓文教事業(yè)，同時還積極牽線搭橋，推進(jìn)中國對外交流與合作，可以說中國的發(fā)展離不開遍布在世界各地的華僑華人[10]。新中國歡迎海外僑胞投身祖國建設(shè)的同時，也一直強(qiáng)調(diào)要為華人華僑的利益考慮。改革開放初期，中國政府對部分國家不公平對待華僑事件作了嚴(yán)正聲明：“對于他們的合法權(quán)益，中國政府有責(zé)任提供保護(hù)，中國政府不會保持沉默，也不會不采取任何的行動。”[11]關(guān)心海外僑胞的生存環(huán)境，重視維護(hù)僑胞的正當(dāng)權(quán)益，并通過寫入根本大法的方式將其確定下來，不斷擴(kuò)大保護(hù)的主體范圍，從最初的華僑擴(kuò)大到歸僑、僑眷，為我國僑胞發(fā)揮其作用創(chuàng)造有益的條件，同時積極調(diào)動各涉僑部門，形成大僑務(wù)工作格局。

(二)性質(zhì)

1982年《憲法》第五十條的規(guī)定屬于憲法對華僑的特殊授權(quán)，體現(xiàn)了憲法的授權(quán)性，確定了他們的特殊地位，也因此形成了特殊主體權(quán)利保護(hù)的特別結(jié)構(gòu)，使國家產(chǎn)生了特殊保護(hù)之義務(wù)。剖幽析微其性質(zhì)，進(jìn)一步知悉華僑作為特殊權(quán)利主體之義。

第一，該條屬于基礎(chǔ)性、原則性的概括條款，而非框定保護(hù)權(quán)益的具體內(nèi)容。這也符合其作為憲法規(guī)范應(yīng)有的概括性的性質(zhì)，把僑胞權(quán)益保護(hù)以憲法的形式確定下來，具有宣告價值，可視為僑胞權(quán)益總的保護(hù)原則，為后續(xù)立法、解決可能出現(xiàn)的侵犯華僑利益糾紛提供憲法依據(jù)。

第二，還反映了我國僑胞保護(hù)體系的發(fā)展趨勢，為我國未來就華僑權(quán)益保護(hù)制定專門性法律提供最高法律效力的依據(jù)。這是一種規(guī)范之規(guī)范，即此后的相關(guān)立法都要以該條文為基本準(zhǔn)則，不得與之相抵觸、相矛盾，彰顯了國家在憲法層面對保護(hù)僑胞權(quán)益的高度重視。

第三，該條肯定了華僑、歸僑和僑眷作為憲法的特殊權(quán)利主體?！稇椃ā返谖迨畻l的規(guī)定，是對華僑、歸僑和僑眷特殊性的認(rèn)可，也是對其特殊保護(hù)的基礎(chǔ)。歸僑、僑眷之特殊性在于，一方面考慮到其從國外回歸故土，生活習(xí)性或其他方面有各自的特點(diǎn)，國家基此予以特殊照顧；另一方面他們與華僑不僅有血緣關(guān)系，也存在通信、探親和經(jīng)濟(jì)上的聯(lián)系，與祖國人民密切相連。華僑之特殊性在于其旅居國外，不僅要遵守住在國的法律，同時也起到促進(jìn)我國與住在國交往的橋梁作用，但又無法完全方便地行使依據(jù)憲法和法律規(guī)定所享有的公民權(quán)利，也無法完全享有住在國的公民權(quán)利，因此《憲法》第五十條規(guī)定承認(rèn)其特殊性，使其與居住在國內(nèi)的公民的憲法地位的表現(xiàn)形式不同，以更好地實(shí)現(xiàn)對華僑正當(dāng)權(quán)益之保護(hù)責(zé)任。

基于該特殊性便產(chǎn)生了特殊保護(hù)。首先，特殊主體權(quán)利保護(hù)是以人權(quán)保障為前提的，當(dāng)踐行人權(quán)保障，在涉及到他們的權(quán)利保護(hù)時，就會產(chǎn)生特別的權(quán)利保護(hù)方式[12]141，如對歸僑、僑眷權(quán)益的保障。他們既享有憲法和法律規(guī)定的公民的基本權(quán)利，還基于歸僑和僑眷的特殊性，受到國家特殊照顧，最直接的體現(xiàn)便是1990年頒布的《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》。國內(nèi)對設(shè)立華僑權(quán)益保護(hù)專項(xiàng)法律的呼吁力度不斷增強(qiáng)。在十三屆全國人大一次會議上，208名全國人大代表提出的6件議案都涉及制定華僑權(quán)益保護(hù)法[13]。其次，其基本精神是我國根據(jù)世界公認(rèn)的國際法準(zhǔn)則，保護(hù)我國海外僑民的正當(dāng)權(quán)益。根據(jù)國際法準(zhǔn)則，即屬人原則，中國政府對海外僑民有司法管轄權(quán)，政府有權(quán)維護(hù)僑民的正當(dāng)權(quán)益，即按照國際法及對等原則所確立的對僑民的權(quán)益保護(hù)[14]333。同時我國還通過加入《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等一系列國際人權(quán)公約對華僑權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。

三、華僑權(quán)利之特殊性

(一)“華僑”“歸僑”及“僑眷”的概念和范圍

1.華僑的概念 “華僑”一詞的使用始于晚清時期。鄭觀應(yīng)在《盛世危言后續(xù)》中便出現(xiàn)了“華僑”的表述，到20世紀(jì)初許多海外中國人也開始以“華僑”自謂。華僑是指定居外國的中國公民，這個概念包括三層含義。首先，定居包括兩種情況：一是已取得長期或者永久居留權(quán)。二是雖未達(dá)到前述要求，但已取得連續(xù)5年以上合法居留資格，視同定居，不過不包括出國學(xué)習(xí)、因公出國的情形[15]。其次，定居地必須是外國，這樣華僑的范圍就不包括港澳臺同胞。最后，從國籍的角度看，華僑必須具有中國國籍，若在國外時加入或取得所在國國籍，則不再為華僑，而為華人。我國華僑人數(shù)眾多，截止至2014年，國務(wù)院僑辦主任裘援平表示，海外華人華僑有6 000多萬人，分布在世界198個國家和地區(qū)中[16]。華人是指華僑或其后裔已加入、取得所在國國籍者。華僑與華人二者有著本質(zhì)的區(qū)別，在于二者擁有不同的國籍，國籍的不同將會導(dǎo)致二者在法律身份和權(quán)利義務(wù)上的不同。華僑因仍保留中國的國籍，所以享有我國憲法、法律規(guī)定的公民各項(xiàng)權(quán)利，但對于所在國而言，其不享有國民身份；華人已擁有所在國的國籍，所以享有所在國國民所享有的權(quán)利與義務(wù)，還可參加所在國的政治活動，雖然其擁有中國血統(tǒng)，但已不是法律上、政治上的中國人，不具有我國的公民權(quán)。

2.歸僑、僑眷的概念和范圍 歸僑指的是返回國內(nèi)定居的華僑。僑眷是指華僑和歸僑在國內(nèi)的眷屬，主要包括華僑的配偶、父母、子女及其配偶、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女以及同其有長期撫養(yǎng)關(guān)系的親屬。

(二)“正當(dāng)權(quán)益”和“合法權(quán)益”

研讀《憲法》第五十條的規(guī)定，可以注意到，對華僑保護(hù)的范圍為其“正當(dāng)權(quán)益”，而對歸僑和僑眷則是保護(hù)其“合法權(quán)益”，二者又存在什么區(qū)別呢？韓大元教授曾提到“正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益”不僅高于且權(quán)利范圍也遠(yuǎn)大于“合法的權(quán)利和利益”，對于同為中國公民的兩種主體采取分別保護(hù)，他認(rèn)為需要審視其中的合憲性問題[17]。雖然從法理上看，華僑身為中國公民，其所享有的權(quán)益與其他公民理應(yīng)無異，問題在于：為何憲法要對此作出不同規(guī)定。筆者認(rèn)為，之所以存在此種差別，是因?yàn)閼椃榱藢?shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的平等。歸僑和僑眷因人在國內(nèi)，法律地位上與一般公民并無差別，憲法的保護(hù)屬于國家法治的一部分，所以該條文規(guī)定保護(hù)其“合法權(quán)益”。但是，考慮到他們與海外華僑的聯(lián)系，而歸僑又在國外旅居過一段時間，生活習(xí)性等也有別于其他公民，因此除了享有憲法和法律規(guī)定的公民的權(quán)利外，國家根據(jù)他們的實(shí)際情況和特殊性，給予特別照顧[14]。

華僑身處國外，根據(jù)規(guī)定，在出國定居前必須注銷戶籍(2)《中華人民共和國公民出境入境管理法實(shí)施細(xì)則》第七條：居住國內(nèi)的公民辦妥前往國家的簽證或者入境許可證件后，應(yīng)當(dāng)在出境前辦理戶口手續(xù)。出境定居的，須到當(dāng)?shù)毓才沙鏊蛘邞艏k公室注銷戶口。短期出境的，辦理臨時外出的戶口登記，返回后憑護(hù)照在原居住地恢復(fù)常住戶口。。但是，公民的戶籍與其行使各項(xiàng)權(quán)利息息相關(guān)，例如就業(yè)、教育、住房、社會保障、醫(yī)療等都與戶籍制度相關(guān)，華僑因在國內(nèi)無戶籍，相較于普通公民，在行使權(quán)利方面存在較大的不便，甚至出現(xiàn)無法享受權(quán)益的情形。另一方面，華僑旅居國外，因其不具有住在國的公民身份，所以也不完全享有該國公民的各項(xiàng)權(quán)利，由此造成權(quán)益享有“兩頭空”的情形。筆者認(rèn)為，該條文也是基于考慮華僑在行使權(quán)利方面的不便和缺失的情形而規(guī)定的。國家保護(hù)他們的“正當(dāng)權(quán)益”，包括兩方面的內(nèi)容。一是國內(nèi)部分，即國家通過根本大法明確其特殊保護(hù)地位，并制定相關(guān)法律法規(guī)、政策將其權(quán)利內(nèi)容確定下來，構(gòu)架了相關(guān)的救濟(jì)程序。有學(xué)者認(rèn)為，立憲者將這些主體所具有的特殊性寫進(jìn)了憲法，保護(hù)特殊主體的權(quán)利也會形成一種公共利益或者類似于公共利益的道德上的共識[18]。社會對華僑、歸僑和僑眷的關(guān)注不僅僅停留于個體，而是上升到對整個群體的關(guān)懷，而這種關(guān)懷本身就是一種憲法意義上的社會利益。二是國外部分，即國籍國以國家的名義，以外交手段保護(hù)本國公民和法人的權(quán)益，內(nèi)容概括為：按照國際法和國際慣例，在充分尊重其住在國法律的前提下，我國華僑旅居國外所應(yīng)當(dāng)享有的一切權(quán)利和利益?；谌A僑居住在國外的事實(shí)，因此在涉及具體正當(dāng)權(quán)益保護(hù)時以外交保護(hù)為主，對華僑的保護(hù)也主要是通過外交部門來實(shí)施的，同時在與華僑華人有關(guān)的公共外交中，相關(guān)的主體部門是具有中國特色的“五僑”系統(tǒng)[19]23。在該系統(tǒng)中，各部門分工明確、相互配合，致力于華僑權(quán)益保護(hù)與發(fā)展。綜上，華僑的正當(dāng)權(quán)益不能以合法權(quán)益概括，應(yīng)該包括兩個方面，在接下來的“對華僑的保護(hù)”中闡述。

(三)對華僑的保護(hù)

1.國內(nèi)法保護(hù) 根據(jù)《憲法》第三十三條的規(guī)定，凡具有我國國籍的即為我國公民。該條規(guī)定首先肯定了華僑的法律身份，承認(rèn)其擁有中國公民享有的基本權(quán)利。《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》所調(diào)整的法律關(guān)系的主體并非局限于歸僑和僑眷，還包括華僑。該法第二條即對華僑下了定義(首次在法律層面上明確華僑的概念)，在第十四條中還規(guī)定了華僑在國內(nèi)的子女的升學(xué)權(quán)。其他權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容還散落在《選舉法》《國籍法》等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中，包括地方各級人大及政府制定的相應(yīng)的地方性法規(guī)和行政規(guī)章，如2016年頒布的《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》等。具體包括如下權(quán)利：一是安置權(quán)和子女升學(xué)權(quán)。對回國定居的華僑，國家應(yīng)當(dāng)予以安置。與此同時，也應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定對其子女的升學(xué)問題給予照顧(3)詳見《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》第五條、第十四條規(guī)定。，全面保障其相關(guān)權(quán)益。二是政治權(quán)。根據(jù)《選舉法》第六條規(guī)定，縣級以下人大代表選舉期間，旅居國外的公民在國內(nèi)的，可參加選舉。這意味著，雖然華僑身在國外無法行使選舉權(quán)與被選舉權(quán)，但只要其回到國內(nèi)，在選舉期間依然可以依法行使政治權(quán)。如海南省人大2020年通過的《海南省華僑權(quán)益保護(hù)條例》中具體規(guī)定到華僑參與選舉的流程、方式等，即當(dāng)華僑戶籍不在本村，但只要其已在本村居住一年以上，本人書面申請參加選舉并經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意，可以參加居住地的村民委員會選舉(4)《海南省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第八條：在縣級以下人民代表大會代表選舉期間，華僑在中國境內(nèi)的，可以在原戶籍所在地或者出國前居住地進(jìn)行選民登記，依法參加選舉。華僑可以參加原戶籍所在村(居)的村(居)民委員會選舉。戶籍不在本村(居)，但已在本村(居)居住一年以上，本人書面申請參加選舉的，經(jīng)村(居)民會議或者村民代表會議同意，可以參加居住地的村(居)民委員會選舉。。同時，有參選意愿的海外華僑還可以辦理委托投票，并且向著便利化不斷發(fā)展，一改以往需要在所在國中國駐外使館辦理認(rèn)證委托，或返鄉(xiāng)辦理現(xiàn)場委托的不便。例如，浙江省青田縣依托“浙里辦”APP，創(chuàng)新推出選民投票“網(wǎng)上委托”系統(tǒng)，只需掃碼登陸委托辦理界面、填寫受委托人身份信息、提交委托申請等3個流程即可完成書面委托辦理[20]。三是社會經(jīng)濟(jì)權(quán)。華僑作為中國公民，自然享有憲法和法律規(guī)定享有的經(jīng)濟(jì)生活和物質(zhì)利益方面的權(quán)利。除此之外，為了更好地發(fā)揮華僑在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，一些省份在制定相關(guān)條例時會具體規(guī)定諸如為華僑投資創(chuàng)業(yè)提供便利等特定權(quán)利。例如《海南省華僑權(quán)益保護(hù)條例》專設(shè)第三章規(guī)定了針對華僑在國內(nèi)的投資創(chuàng)業(yè)保護(hù)(5)參見《海南省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第二十五條至第三十三條。。四是財產(chǎn)權(quán)。華僑享有其在國內(nèi)的房屋的各項(xiàng)合法權(quán)利，同時國家也保護(hù)其農(nóng)村宅基地，比如原宅基地未安排其他使用的，華僑可以申請依法繼續(xù)使用原宅基地。值得注意的是，若征收華僑房屋，應(yīng)當(dāng)依法公告，華僑不在國內(nèi)的，征收人可以通過多種方式通知房屋所有權(quán)人，并與其簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。另外，對華僑繼承、接受贈與的財產(chǎn)也依法保護(hù)，如廣東、福建、海南三個省份都在該省的“華僑權(quán)益保護(hù)條例”中對華僑的財產(chǎn)權(quán)作出了詳細(xì)的規(guī)定。五是服務(wù)與保障權(quán)。如華僑因特殊情況必須出境并需辦理出入境證件的，出入境管理部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先辦理。華僑在本省辦理事項(xiàng)時，需要提供身份證明的，可憑本人的中華人民共和國護(hù)照證明身份。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，地方立法機(jī)關(guān)科學(xué)立法，與時俱進(jìn)，真正做到為僑服務(wù)，如《海南省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第三十四條規(guī)定了縣級以上人民政府政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立僑務(wù)服務(wù)窗口，并且應(yīng)當(dāng)建立和完善為僑服務(wù)網(wǎng)上平臺(6)《海南省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第三十四條：縣級以上人民政府政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立僑務(wù)服務(wù)窗口，集中辦理涉僑服務(wù)事項(xiàng)，為華僑提供法律法規(guī)和政策咨詢、政務(wù)信息查詢、華僑人才管理等各方面公共服務(wù)?？h級以上僑務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)建立和完善為僑服務(wù)網(wǎng)上平臺，并與海南省一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺對接，實(shí)現(xiàn)僑務(wù)服務(wù)事項(xiàng)網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上申報、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上反饋。。

2.外交保護(hù) 廖承志同志在《人民日報》上撰文《批判所謂“海外關(guān)系”問題的反動謬論》中提出：僑務(wù)工作與外交工作密不可分，須從外交工作的角度來認(rèn)識僑務(wù)工作[21]。對華僑的保護(hù)以外交保護(hù)為主，我國通過外交途徑反對一切反華、排華和損害華僑正當(dāng)權(quán)益的行為。外交保護(hù)是指當(dāng)一國公民或法人在住在國遭受不法侵害時，在用盡了當(dāng)?shù)氐木葷?jì)手段后，國籍國以國家的名義通過外交手段對受侵害的本國公民或法人給予救濟(jì)[22]51。即華僑受到非法拘禁或逮捕、財產(chǎn)利益受到非法侵害、受到歧視性待遇等，若在當(dāng)?shù)貙で缶葷?jì)無法取得實(shí)效時，便可尋求外交保護(hù)。近年來為國人所熟知的武裝撤僑事件就是比較典型的例子。武裝撤僑事件是指，當(dāng)住在國突然發(fā)生戰(zhàn)爭、政變或騷亂，而當(dāng)?shù)責(zé)o法給本國公民提供相應(yīng)保障時，本國政府組織僑民撤回至本國。近期最深入人心的外交保護(hù)事件莫過于此次新冠肺炎疫情蔓延全球之際，我國駐外使領(lǐng)館加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)工作，做好外交保護(hù)、防護(hù)指導(dǎo)和物資保障，確保華僑正當(dāng)權(quán)益。

(四)對歸僑、僑眷的保護(hù)

廖承志曾撰文指出：“華僑熱切盼望他們留在國內(nèi)的眷屬能過著比較安定的生活，華僑的這種正當(dāng)愿望，應(yīng)當(dāng)有國家予以法律上的保障?！盵23]華僑與國內(nèi)的眷屬分居兩地，日常聯(lián)系密切，想必眷屬過上平穩(wěn)安定的生活是他們在國外安心工作的一大動力，無論從情理上抑或是法理上，理應(yīng)得到國家的保障。數(shù)據(jù)顯示，從新中國成立初期到20世紀(jì)70年代，有大量的華僑回國定居。其中的一大原因是，華僑因在海外受到排華政策的影響，在當(dāng)?shù)仉y以生存，以致當(dāng)時的僑務(wù)工作的重點(diǎn)一度為安置歸僑。1949年至1978年期間，中國政府接待安置的難僑人數(shù)有近百萬之多[24]224。因此，對歸僑和僑眷的保護(hù)也是我國法治的一大重點(diǎn)。1990年，我國政府制定了《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》，以大量的篇幅規(guī)定了歸僑、僑眷在生產(chǎn)生活各方面所應(yīng)當(dāng)享有的合法權(quán)益，囊括的范圍之廣，大至政治權(quán)，細(xì)至減稅免稅優(yōu)惠權(quán)等。歸僑、僑眷的利益保障包括以下幾個方面。一是政治權(quán)。歸僑、僑眷依法享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，歸僑和僑眷人數(shù)較多的地區(qū)，都有適當(dāng)名額的代表人數(shù)。除此之外，為了滿足其進(jìn)行合法活動的需要，還擁有依法組織社會團(tuán)體的權(quán)利，例如中華全國歸國華僑聯(lián)合會就代表歸僑和僑眷的利益。二是財產(chǎn)權(quán)。歸僑、僑眷在國內(nèi)的房屋的所有權(quán)受法律保護(hù)，依法征用、拆遷的，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定給予合理補(bǔ)償和安置(7)參見《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》第十三條規(guī)定。；任何組織或個人非法占用安置歸僑的農(nóng)場、林場合法使用的土地、房屋的，主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其退還，并要求其對所造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。同時也規(guī)定了保護(hù)歸僑、僑眷的僑匯收入等。三是出境探親、定居自由權(quán)。歸僑、僑眷擁有出境探親的權(quán)利，主管部門應(yīng)當(dāng)在收到出境申請之日起的規(guī)定期限內(nèi)辦理手續(xù)。歸僑、僑眷確因特殊情況需要出境的，根據(jù)其提供的有效證明，主管部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先辦理手續(xù)。除此之外，歸僑、僑眷還擁有定居自由權(quán)，可以按照有關(guān)規(guī)定申請出境定居。四是社會保障權(quán)。國家依法維護(hù)歸僑、僑眷職工的社會保障權(quán)益，若其喪失勞動能力，無法保障基本生活時，國家應(yīng)當(dāng)給予救濟(jì)。同時，國家積極引導(dǎo)和支持其投資興辦產(chǎn)業(yè)。就業(yè)方面，各級政府應(yīng)當(dāng)為歸僑、僑眷就業(yè)提供指導(dǎo)或培訓(xùn)。在受教育權(quán)方面，也應(yīng)為歸僑、僑眷子女升學(xué)提供相關(guān)照顧。五是繼承權(quán)、受遺贈權(quán)與通信秘密受保護(hù)權(quán)。對境外親友的遺贈或者贈與，歸僑、僑眷有權(quán)依法享有并受法律保護(hù)，對其在境外的財產(chǎn)也擁有處分權(quán)，這是一種具有雙重屬性的權(quán)利，包含民事性與行政性。再者，根據(jù)法律規(guī)定，其與境外親友的往來通信不受任何組織或個人的非法限制。

四、義務(wù)主體之確定

《憲法》第八十九條第十二項(xiàng)規(guī)定國務(wù)院具有保護(hù)華僑、歸僑和僑眷權(quán)益的職責(zé)，其與《憲法》第五十條規(guī)定的義務(wù)主體不一致。第五十條規(guī)定的義務(wù)主體為中華人民共和國，并無特指哪個國家機(jī)關(guān)，第八十九條規(guī)定的義務(wù)主體為國務(wù)院，而未涉及其他國家機(jī)關(guān)。那么，如何解決義務(wù)主體不一致帶來的不確定的問題呢？

從體系解釋來看，第五十條第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”規(guī)定，保障公民的基本權(quán)利是國家不可推卸的義務(wù)，所以整個第二章的權(quán)利保護(hù)主體都是國家。而且，為了更好地堅(jiān)持人權(quán)保障原則，在這里也應(yīng)該作擴(kuò)大解釋，即視為所有國家機(jī)關(guān)都為義務(wù)主體，既包括全國人大及其常委會，也包括司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)；第八十九條將其規(guī)定在第三章“國家機(jī)構(gòu)”之中，專門規(guī)定了國家機(jī)構(gòu)的基本職能、權(quán)限及運(yùn)行方式，所以第十二項(xiàng)的規(guī)定可以理解為國家將保護(hù)華僑、歸僑和僑眷的職權(quán)交給了國務(wù)院[17]。

從目的解釋來看，國家基于對特殊主體權(quán)利的特殊保護(hù)制定了《憲法》第五十條，雖抱有國家各機(jī)關(guān)都能夠履行好該義務(wù)的美好愿望，但也不可忽視義務(wù)主體不一致所帶來的相互推諉的可能，為此在第八十九條中規(guī)定國務(wù)院作為義務(wù)主體，可視為為了更好地保護(hù)華僑、歸僑和僑眷的權(quán)益，避免“踢皮球”現(xiàn)象的出現(xiàn)，即將第八十九條視為對第五十條的進(jìn)一步明確規(guī)定，并且通過限縮解釋，將“中華人民共和國”限定解釋為“國務(wù)院”，便可解決義務(wù)主體不一致的問題。實(shí)際上早在新中國成立伊始，中央人民政府委員會便根據(jù)《中華人民共和國政府組織法》第8條的規(guī)定，設(shè)立了中華人民共和國中央人民政府華僑事務(wù)委員會(即國務(wù)院僑務(wù)辦公室的前身)，可見由國務(wù)院管理華僑事務(wù)的傳統(tǒng)由來已久。黨中央已于1978年批準(zhǔn)成立國務(wù)院僑務(wù)辦公室，為國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，行使原中僑委職能。由此可見，在1982年《憲法》中規(guī)定國務(wù)院作為華僑、歸僑和僑眷的權(quán)益保護(hù)主體十分符合機(jī)構(gòu)設(shè)置情況及現(xiàn)實(shí)需要。為了更好地履行保護(hù)義務(wù)所專門設(shè)立的國務(wù)院僑務(wù)辦公室，是國家行政機(jī)構(gòu)中的僑務(wù)部門，協(xié)助國務(wù)院管理和指導(dǎo)全國僑務(wù)行政工作，制定僑務(wù)工作發(fā)展規(guī)劃、工作政策方針和法規(guī)，為僑務(wù)工作提供藍(lán)圖和依據(jù)，監(jiān)督檢查僑務(wù)法規(guī)政策執(zhí)行情況。此外，涉及維護(hù)僑益工作的事務(wù)，以及僑務(wù)文化和宣傳工作，也是國務(wù)院僑務(wù)辦公室的義務(wù)之一，需要其協(xié)助有關(guān)部門做好華僑回國定居和涉僑捐贈工作等。

五、結(jié)語

權(quán)利的平等性不僅包括權(quán)利適用的平等性，而且應(yīng)當(dāng)包括權(quán)利實(shí)現(xiàn)的平等性，對于那些不能充分實(shí)現(xiàn)憲法和法律規(guī)定的權(quán)利的個體來說，具有平等特征的權(quán)利設(shè)計(jì)卻無法令其在實(shí)際中得到完全的平等。因此憲法給予華僑的特殊保護(hù)，目的在于通過建立一定的法律機(jī)制來解決制度和現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生的在保護(hù)人權(quán)方面存在的缺陷。華僑的特殊性，相較于居住在國內(nèi)的中國公民和其住在國的公民來說，有權(quán)利行使不便或不完全之處。在這個特殊時期，如若讓身居異鄉(xiāng)的僑胞歸國接種疫苗，既冒著途中感染病毒的風(fēng)險，同時還承擔(dān)巨額的費(fèi)用，不可不謂失去平等之義。推進(jìn)“春苗行動”，讓身居異鄉(xiāng)的僑胞不必?fù)?dān)心安全問題和經(jīng)濟(jì)問題，使之在較安全的情況下能與國內(nèi)公民一樣獲得接種機(jī)會，這是國家正視華僑憲法地位，對華僑作為特殊權(quán)利主體的肯定的體現(xiàn)。從“健康包”到“春苗行動”，不僅是國家履行了對華僑的特殊保護(hù)義務(wù)，也體現(xiàn)了我國積極承擔(dān)國際抗疫之責(zé)的大國擔(dān)當(dāng)，具有十分積極的意義。