梁偉湖

（廣西大學 廣西南寧 530004）

政績考評是組織管理的固有基因，是提高行政效率和執(zhí)行力、夯實政治信任和公信力的價值工具，兼具價值屬性和工具理性，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要推手，更是引導、激勵與約束領導干部作為的“指揮棒”。審視歷史，改革開放以來，我國政績考評歷經(jīng)四個階段，凸顯不同的時代特色，折射出黨和政府執(zhí)政理念的嬗變與革新。基于政策學習理念，本研究嘗試構建我國政績考評的學習機制模型，厘清其內蘊的政策學習機制及嬗變邏輯，在新時代面臨“兩個大局”的時代背景下，是探尋下一階段我國政績考評機制發(fā)展與創(chuàng)新的理論前提和現(xiàn)實必然。

一、分析視角：政策學習理論

政策學習理論發(fā)端于20世紀70年代，基于心理學中的社會學習理論，一些政治學者提出國家或政府的政策發(fā)展也是一種社會學習的過程，后逐漸形成了政策學習理論?！罢邔W習”的內涵被霍爾（Hall）界定為“為了實現(xiàn)既定的目標，政府根據(jù)政策發(fā)展的現(xiàn)實情況及新出現(xiàn)的信息，對政策進行調整”[1]。本尼特（Bennett）與豪利特（Howlett）基于學習的主體、內容和結果的差異，將政策學習分為三種類型：政府學習、吸取—教訓和社會學習[2]。豪利特和拉米什（Ramesh）在整合各種定義的基礎上，從政策制定者與環(huán)境的關系將政策學習區(qū)分為內生學習和外生學習[3]。內生學習即“吸取—教訓”型政策學習，它是在范圍較小、參與主體有限的政策網(wǎng)絡中，通過學習從而改良政策工具或改變政策情景，它與社會主體的關聯(lián)度較低。外生學習即“社會學習”型政策學習，它是在范圍較廣、公共參與主體較多的政策社群中，通過學習及對社會問題的感知從而不斷調整政策目標，這種學習的動力機制來源于政策過程的外部環(huán)境，通常伴隨著政策思想的嬗變與革新，是一種社會性的學習。

已有的政策學習理論更多基于西方資本主義體制下的政策實踐，而中國自改革開放以來通過漸進式的改革及政策創(chuàng)新取得了偉大的成就，其基本邏輯是通過不斷地學習，成功適應了復雜多變的外部環(huán)境并且回應了人民群眾不斷發(fā)展著的需求[4]。從政策學習視角為切入點，有助于理解改革開放以來中國的強學習能力，對進一步完善黨和政府的學習機制尤其是政策學習具有啟示意義[5]。本文針對改革開放以來我國政績考評的實踐和歷史變遷，基于豪利特和拉米什的政策學習機制模型，嘗試建構我國政績考評的學習機制模型，厘清其內蘊的政策學習機制及嬗變邏輯，為新時代探尋政績考評機制創(chuàng)新提供理論視角和分析框架。

二、我國政績考評的演進路徑及節(jié)點

中國共產(chǎn)黨能夠成為百年大黨，一個重要因素在于，其從誕生的那一天開始便極其注重對干部的管理、監(jiān)督和評價。而評價是對組織成員進行監(jiān)督、管理的重要方式，因此，評價就成為一個組織發(fā)展的指揮棒和助推器。在改革開放以前，干部考核評價工作在我國已經(jīng)有了初步的發(fā)展，其考評模式主要是以強化政治自覺為導向的政治驅動型，側重于考察組織及領導干部的政治忠誠度，這與當時的政治背景、執(zhí)政理念密切相關。

1978年12月，黨的十一屆三中全會作出了以經(jīng)濟建設為中心的偉大決策，解放和發(fā)展生產(chǎn)力、改善人民生活水平成為了黨和政府的工作重心。作為社會主義現(xiàn)代化的重要議題，組織及領導干部的政績考評體系得到了重塑、完善及發(fā)展，一改八十年代前的政治驅動型考評模式，考評的重點轉向經(jīng)濟社會發(fā)展領域。以黨的綱領性文件為節(jié)點，改革開放以來領導干部考核評價大體經(jīng)歷了四個階段，每個階段的考評形態(tài)、模式都呈現(xiàn)出鮮明的歷史內涵和時代特色，凸顯了黨和政府執(zhí)政治國的理念和方式不斷走向成熟。梳理改革開放以來領導干部政績考評的變遷路徑和歷史進程，一方面可以深入理解政策的延續(xù)和變革，為進一步探究政策制度變遷的邏輯提供可能；另一方面在某種程度上為激勵新時代領導干部新?lián)斝伦鳛樘峁┍匦璧臍v史參考和經(jīng)驗借鑒。

第一階段：基于德、能、勤、績“四位一體”的定性考評（十一屆三中全會到黨的十四大）

作為改革開放的宣言書，黨的十一屆三中全會驅動了發(fā)展社會主義的改革巨輪。為了更好地適應黨的工作重心的轉移，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供堅強的組織和人才保障，黨和國家探索建立以德、能、勤、績“四位一體”的干部考核評價體系。1983年7月，全國組織工作座談會召開，強調要在各級黨政機關、企事業(yè)單位建立起干部責任考核制度，在履行崗位責任制中貢獻突出的，應進行嘉獎。同時，建議“縣級以上黨委成立干部考核委員會，從考德、考能、考勤、考績等方面對干部進行定期的考核評價”。1988年6月，中共中央組織部印發(fā)《方案》強調以德、能、勤、績?yōu)榭己嗽u價的主要內容，并將工作實績納入年度考核內容中，重點考察領導干部履行崗位職責的工作情況和實績。

從十一屆三中全會的召開到黨的十四大之前，以德、能、勤、績“四位一體”為主要特征的政績考評，取代了改革開放前的傳統(tǒng)政治取向型的考評模式，對前一歷史階段的干部考核工作進行了大幅度的糾偏和重建。這一階段的干部考核評價工作的創(chuàng)新之處在于，對考核評價工作提出了更為詳細、規(guī)范和科學的要求，提出了開展年度考核的階段性評價工作，標志著我國政績考評制度探索向著規(guī)范化、制度化和科學化邁出了重要一步。它適應了改革開放以來黨和國家工作重心和戰(zhàn)略的轉向，滿足了在以經(jīng)濟建設為中心的背景下對選拔和使用干部的需要。但是，這一階段的考核評價工作仍然存在不足之處，如考評的標準過于宏觀、原則化，缺失技術層面的評價標準，考核評價機制單一，容易受到資歷、經(jīng)驗、印象等主觀因素的影響等[6]。

第二階段：構建以工作實績?yōu)閷虻哪繕素熑瘟炕荚u（黨的十四大到黨的十六大）

黨的十四大明確了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，加快了改革開放和現(xiàn)代化建設的步伐。為了更好驅動經(jīng)濟體制改革目標的實現(xiàn)，以及基于傳統(tǒng)的定性考評存在的考評理念過于抽象模糊、考核評價機制單一、考評手段缺乏客觀性以及結果應用不足等弊端，黨和國家探索建立以工作實績?yōu)閷虻哪繕素熑瘟炕荚u體系。1994年9月，黨的十四屆四中全會強調要對領導干部的考核制度進行進一步的完善工作，更加注重考核工作實績，根據(jù)不同領導職務的不同特點，對考核評價的標準和體系進行科學的規(guī)劃與設計，對工作實績進行考核評價要符合全面、準確的要求?！稕Q定》突出了以“實績”為導向對領導干部進行考核評價，升降、獎懲制度與實績掛鉤。1995年2月，中共中央組織部印發(fā)文件強調考察和選拔黨政領導干部人選，要根據(jù)選拔任用條件及職務要求的區(qū)別，著重對工作實績進行考核評價。1998年5月，中共中央組織部印發(fā)文件強調從注重實績原則出發(fā)對領導干部進行考核評價，而在經(jīng)濟建設中取得的成績和效果則成為工作實績的突出指標，包括各項經(jīng)濟工作指標的完成情況，經(jīng)濟發(fā)展的速度、效益和后勁等。同時，明確指出要從統(tǒng)計部門和有關業(yè)務部門對涉及工作實績的相關數(shù)據(jù)進行采集與核實，并委托審計機關進行經(jīng)濟責任審計。

從黨的十四大到黨的十六大這一階段，以工作實績?yōu)閷虻哪繕素熑瘟炕荚u逐漸取代了前一歷史階段基于德、能、勤、績“四位一體”的定性考評模式。這一階段的干部考核評價工作的創(chuàng)新之處在于，進一步明確了以實績考核為核心的考核原則、程序、方法、內容及結果應用，將經(jīng)濟增長、財政收入、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、基礎設施投資等指標納入考核內容，形成了與傳統(tǒng)定性考評不同的目標責任量化考評，將黨和政府的發(fā)展目標通過政績考核的方式自上而下逐層傳遞至基層政府，以政績管理鏈條的形式將發(fā)展的目標、責任和壓力逐層傳導，以此推動經(jīng)濟的快速增長。以工作實績?yōu)閷虻哪繕素熑瘟炕荚u，將體現(xiàn)實績的量化指標納入考評內容，量化指標及客觀依據(jù)的可衡量、可比較性，極大地調動了黨員領導干部發(fā)展經(jīng)濟的主觀能動性，使得政績考評更好地服務于經(jīng)濟發(fā)展的大局。但是，此種考核評價方式過分關注經(jīng)濟發(fā)展指標，“唯GDP論英雄”，容易導致干部“眼睛向上”而脫離群眾，產(chǎn)生“政績工程”[7]、“形象工程[8]”等負面效應，一些地方甚至為了謀求經(jīng)濟的快速發(fā)展，進行粗放式、掠奪性開發(fā)，導致環(huán)境污染、生態(tài)破壞。置于歷史發(fā)展的角度，應當說構建以工作實績?yōu)閷虻哪繕素熑瘟炕荚u及重點考察領導干部推動經(jīng)濟發(fā)展績效有其歷史合理性及必然性，符合當時以經(jīng)濟建設為中心、著眼于創(chuàng)造社會物質財富以改善人民生活的戰(zhàn)略規(guī)劃和現(xiàn)實需求。

第三階段：建立以科學發(fā)展觀為重點的政績考評（黨的十六大到黨的十八大）

進入二十一世紀以來，我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，但是粗放型、掠奪式開發(fā)帶來的諸多弊端逐漸顯現(xiàn)，環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源過度消耗、社會矛盾與沖突加劇、基本公共服務體系不健全等問題亟待解決。黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮斗目標，除了在經(jīng)濟領域的目標之外，更凸顯了社會、文化、可持續(xù)發(fā)展等層面的目標。為了更好驅動體現(xiàn)科學發(fā)展觀的正確政績觀的貫徹落實，以及基于前一歷史階段過分注重經(jīng)濟發(fā)展指標的考評模式導致“唯GDP論英雄”的負面影響，黨和國家探索建立以科學發(fā)展觀為重點的政績考評體系。2006年7月，中共中央組織部印發(fā)文件強調建立領導干部綜合考核評價體系要符合科學發(fā)展觀的要求，考核評價不僅看經(jīng)濟建設的狀況，而且更看社會發(fā)展的情況，既看經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)量又看發(fā)展的質量和效益，既看目前取得的成績，又看對長遠發(fā)展所作貢獻。同時，為了擴大民主，充分體現(xiàn)民意，在民主測評的基礎上，專門增加了“民意調查”環(huán)節(jié)，這在之前歷史階段的政績考評工作中并非必要的程序。2009年10月，中共中央辦公廳印發(fā)文件進一步完善干部考核評價工作，著力構造、建立有利于科學發(fā)展的政績考評體制機制?？己嗽u價內容不僅注重經(jīng)濟建設情況，而且更加重視經(jīng)濟與社會、人與自然的和諧、可持續(xù)發(fā)展，尤其是民生保障與改善的實際成績和效果。同時，文件強調對考核評價的內容、程序、方法和結果要加大公開的力度，考核評價的透明度要進一步增強；在考核評價中，群眾滿意度的重要性要進一步體現(xiàn)，不斷強化群眾的參與積極性和監(jiān)督有效性。

這一階段以科學發(fā)展觀為重點的政績考評逐漸取代了前一歷史階段以工作實績?yōu)閷虻哪繕素熑瘟炕荚u，這并非對前一階段的考評模式的摒棄，而是對“唯GDP論英雄”所帶來的負面影響的一種回應和升華。以科學發(fā)展觀為指導思想的政績考評模式，在考核評價指標中除了關注經(jīng)濟發(fā)展層面，還綜合了政治、文化、社會、環(huán)保等領域的指標，城鄉(xiāng)居民收入、社會保障、節(jié)能減排與和諧穩(wěn)定等多維度指標被納入干部考核評價體系中。此外，這一階段的政績考評凸顯以人為本的評價理念，考評過程中增加群眾參與度，在評價中融入群眾滿意度指標。

第四階段：探索凸顯新時代新使命新?lián)斝伦鳛榈恼兛荚u體系（黨的十八大至今）

以中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會的召開為時間節(jié)點，這一階段的政績考評可稱之為凸顯新時代新使命新?lián)斝伦鳛榈恼兛荚u階段。2013年11月，黨的十八屆三中全會強調要對考核評價體系進行完善，突出發(fā)展成果的評價，對單純以經(jīng)濟增速為主進行政績評定的偏好進行糾正，更加重視環(huán)境損害、資源消耗、產(chǎn)能過剩、生態(tài)效益，加大勞動就業(yè)、社會保障、人民健康狀況等評價指標的權重。2013年12月，中共中央組織部印發(fā)《通知》強調政績考核要突出科學發(fā)展導向，要看解決自身發(fā)展中的突出矛盾和問題的成效；加強政績的綜合分析，既看發(fā)展成果又看發(fā)展的成本和代價。進入新時期，黨和政府著力構建符合高質量發(fā)展導向的政績考評體系。2019年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《條例》強調要以造福人民為最大政績，突出考核滿足人民日益增長的美好生活需要的實際成效；注重了解人民群眾對經(jīng)濟社會發(fā)展的真實感受和評價，考核指標融入人民群眾“三感”提升情況。2020年11月，中共中央組織部印發(fā)《通知》強調評價領導干部政績的基本依據(jù)是推動高質量發(fā)展的實際表現(xiàn)和工作實績，注重考核民生保障目標任務完成情況，增強政績考核的群眾參與度，充分反映群眾感受、體現(xiàn)群眾評價。

黨的十八大以來，黨和政府探索建立凸顯新時代新使命新?lián)斝伦鳛榈恼兛荚u體系，通過不斷優(yōu)化考核評價體系的科學性與規(guī)范性，縱深推進考核評價體系的創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)揮干部考核評價機制的指揮棒和風向標作用，以考評推動各級領導部門更好貫徹落實黨中央的決策部署，增強“一盤棋”意識。在考評體系中，經(jīng)濟增長等顯性指標的重要性不斷下降，而凸顯人民群眾滿意取向的就業(yè)、社會保障、生態(tài)環(huán)境等指標的重要性不斷增加，體現(xiàn)了黨和政府以人民為中心的發(fā)展思想。此外，新時代的政績考評，群眾參與評價的程度愈發(fā)提升，群眾滿意度測量在政績考評中的作用愈發(fā)凸顯。而群眾參與政績考評，有助于強化考評的真實性、針對性和有效性，契合“以人民滿不滿意”作為檢驗政績標準的時代要求，因為“江山就是人民，人民就是江山”[9]。

三、我國政績考評的學習模式：從“吸取—教訓”型向“社會學習”型轉變

在梳理了改革開放四十年我國政績考評的歷史變遷及演進路徑的基礎上，其背后隱藏的政策學習模式值得關注和探討。本文針對已有研究，基于豪利特和拉米什的政策學習機制模型，從學習主體、發(fā)生條件、學習動因和學習目標層面對“吸取—教訓”型（內生學習）、“社會學習”型（外生學習）政策學習模式進行區(qū)分（如表1）。學習主體層面，“吸取—教訓”型政策學習發(fā)生于規(guī)模較小、參與主體集中的政策網(wǎng)絡中，政策學習與社會主體的聯(lián)系不強烈；而“社會學習”型政策學習發(fā)生于規(guī)模較大、社會主體參與度高的政策網(wǎng)絡中，其主要特征是公共參與[10]。發(fā)生條件層面，“吸取—教訓”型政策學習發(fā)生于政府組織能力強但與社會主體的聯(lián)系低的政策系統(tǒng)中；而政府組織能力強，同時與社會主體的聯(lián)系也密切的情形下，則有可能產(chǎn)生“社會學習”型的政策學習模式。學習動因層面，“吸取—教訓”型政策學習的動因主要源自政策網(wǎng)絡的內部，“社會學習”型政策學習的動因主要源自政策網(wǎng)絡外部規(guī)模龐大的政策社群。學習目標層面，對某種具體政策工具的學習，關注該政策工具在國內外的經(jīng)驗成敗以解決緊迫的社會問題，是“吸取—教訓”型政策學習的主要目標，其本質是借鑒和運用政策工具。至于“社會學習”型政策學習，其目標更多是對政策工具所產(chǎn)生問題的反思，是對意識形態(tài)、范式的根本性轉變。

表1：政策學習模式比較

基于上述討論，改革開放四十年來我國的政績考評變遷歷程是否存在政策學習？傾向于“吸取—教訓”型抑或是“社會學習”型政策學習？中國政績考評的變遷歷程自改革開放以來的四個階段中凸顯了不同的時代特色，折射出黨和政府執(zhí)政理念的嬗變與革新，更體現(xiàn)了黨和政府強大的學習能力及以人民為中心不斷滿足人民群眾日益增長需求的發(fā)展思想。政策學習理論源于西方的實踐與體制，置于中國語境下，我們以為，單純以內生學習、外生學習對中國的政策學習進行簡單區(qū)分，無法完全體現(xiàn)出強大的學習及適應能力。針對改革開放四十年來我國政績考評的學習模式，大體可以稱其為從“吸取—教訓”型向“社會學習”型政策學習的漸進轉變，而且在不同階段，皆有內生學習與外生學習機制的發(fā)生；但是，以第三階段建立以科學發(fā)展觀為重點的政績考評（黨的十六大到黨的十八大）為分界點，可以明顯呈現(xiàn)出從“吸取—教訓”型向“社會學習”型政策學習的漸進轉變過程。

首先，在學習主體、發(fā)生條件層面，第一、二階段的政績考評政策學習更多發(fā)生于由政府部門主導的規(guī)模較小的政策網(wǎng)絡中，政策學習呈現(xiàn)出高度的政府組織動員能力和較低的群眾參與度。而從第三階段開始，尤其是黨的十八大、十九大以來，以人民為中心的發(fā)展思想貫穿治國理政的全過程，人民群眾參與政績考評的程度愈發(fā)提升，群眾滿意度、民意測評等重要性在考評中愈發(fā)凸顯，政府購買第三方績效評價[11]工作不斷推進和完善，隨著與社會主體的聯(lián)系度提升，政策學習逐漸向“社會學習”型模式轉變。

其次，在學習動因、學習目標層面，第一、第二階段的政績考評政策學習更多體現(xiàn)在對政績考評工具的學習和運用，尤其是第二階段以工作實績?yōu)閷虻哪繕素熑瘟炕荚u，更多是學習、借鑒企業(yè)績效管理的模式和機制，突出經(jīng)濟績效，通過引入體現(xiàn)實績的量化指標，調動領導干部發(fā)展經(jīng)濟的積極性，服務改革開放發(fā)展大局。這一階段的政策學習體現(xiàn)了“吸取—教訓”型學習傾向，著重于對政策工具的學習與運用。從第三階段開始，尤其是黨的十八大、十九大以來，黨和政府意識到過去“唯GDP論英雄”的政績考評模式導致了一系列負面影響，提出了科學發(fā)展觀、高質量發(fā)展等全新的發(fā)展理念，并且構建了體現(xiàn)中國本土發(fā)展實際、富含時代特色、反映人民群眾期盼的政績考評模式。這一階段的政策學習體現(xiàn)了對政策工具所產(chǎn)生問題的反思，出現(xiàn)了范式的根本轉變，開始呈現(xiàn)出“社會學習”型政策學習轉變。

最后，置于中國的政策語境下，我們以為，政績考評的政策學習模式體現(xiàn)出從“吸取—教訓”型向“社會學習”型轉變的過程，并且在全面深化改革及“兩個大局”的時代背景下，推動政策系統(tǒng)向“社會學習”型模式轉變尤為必要。但是，從政績考評演進的四個階段過程來看，不能簡單地將內生學習、外生學習模式套入各個階段中，其實質應是各個階段各有側重、各有體現(xiàn)，但是總體上呈現(xiàn)出從內生學習向外生學習的漸進轉變。因為從西方語境下理解政策學習，“社會學習”型模式即外生學習更多由外部主體推動，社會參與主體甚至主導了政策子系統(tǒng)，這顯然與我國的實際情況有別。

四、余論

政績考評是國家治理體系、能力現(xiàn)代化的重要推手[12]，更折射出黨和政府的執(zhí)政理念。立足新時代，推動我國政績考評實現(xiàn)高質量發(fā)展，有必要建立起政績考評的政策學習機制，從某種意義而言，本研究對政績考評政策學習機制的探討，僅僅是一個開端，希望往后有更多的研究者可以繼續(xù)進行深入的探討、分析和研究，為我國政績考評實現(xiàn)高質量發(fā)展提供必要的理論支撐。