尹先明

（作者單位：天津海事局）

為了盡可能實(shí)現(xiàn)最有效的海上運(yùn)輸，國際海事組織（IMO）在1965年通過了《便利國際海上運(yùn)輸公約》（FAL公約），該公約有121個締約國政府，制定了簡化船舶抵達(dá)、逗留和離開的手續(xù)、文件要求和程序的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、建議做法和規(guī)則。如今，航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對航道安全監(jiān)管系統(tǒng)現(xiàn)場監(jiān)管能力、業(yè)務(wù)辦理效率、綜合服務(wù)水平等提出了更高的要求。海事等航運(yùn)管理部門也正向著更加注重精細(xì)化管理，更加注重發(fā)展質(zhì)量，更加注重服務(wù)水平提升，更加注重解決深層次、全局性和國際性問題的方向轉(zhuǎn)變。在國際航行船舶海上運(yùn)輸便利化方面，中國相關(guān)部門做了很多嘗試：部分港口口岸開通了國際航行船舶進(jìn)出口岸電子查驗(yàn)系統(tǒng)；海關(guān)、海事、邊防等口岸單位積極尋求合作，嘗試“一單多報”等方式將電子申報與紙質(zhì)申報結(jié)合；針對國際航行船舶的海事業(yè)務(wù)情況，海事部門已開通海事“一網(wǎng)通辦”平臺，嘗試將海事業(yè)務(wù)事項(xiàng)通過一個門戶網(wǎng)站進(jìn)行辦理，努力促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“海事單一窗口（MSW）”框架。

海事部門組織開展全要素水上“大交管”建設(shè)以來，從服務(wù)國家戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會民生和海運(yùn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的角度，研究建立國家水上“大交管”中心，為推行船舶航次全航程交通組織一體化和全面提升水上交通組織協(xié)同性，提出希望能夠?qū)崿F(xiàn)船舶“一次報告、全程通行”。目前國內(nèi)海事部門結(jié)合“放管服”改革要求，也在簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能方面進(jìn)行了大量的嘗試，但是仍有部分海事業(yè)務(wù)存在申報手續(xù)或申報項(xiàng)目重復(fù)的情況。比如國際航行船舶進(jìn)港需要申請的進(jìn)出口岸審批手續(xù)，與船舶交通管理（VTS）機(jī)構(gòu)要求國際航行船舶或其代理人進(jìn)行的船舶預(yù)確報報告（或預(yù)抵離港報告）實(shí)際上存在重復(fù)報告。在構(gòu)建全要素水上“大交管”背景下，需要深入研究如何加快建設(shè)海事大數(shù)據(jù)一體化中心，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域流動共享，挖掘基于大數(shù)據(jù)分析的決策研判潛力，加快推動水上交通數(shù)據(jù)的共享共用和口岸業(yè)務(wù)協(xié)同，推動國際航行船舶實(shí)現(xiàn)通過“海事單一窗口”一次性向VTS機(jī)構(gòu)報告船舶預(yù)抵信息，從而進(jìn)一步提升船舶口岸通關(guān)效率，簡化海事業(yè)務(wù)流程。

簡化程序便利海上運(yùn)輸“單一窗口”報告具備必要性

FAL公約“希望盡量簡化和減少從事國際航行船舶的抵達(dá)、逗留和離開的手續(xù)、文書要求和程序，以便利海上運(yùn)輸”[1]。2016年IMO便利運(yùn)輸委員會第40屆會議上，關(guān)于FAL公約附則的一攬子修正案獲得通過，包括有關(guān)貨物、船員和乘客的電子信息交換強(qiáng)制性要求，并鼓勵使用“單一窗口”理念，使所有公共當(dāng)局要求的有關(guān)船舶抵港、逗留和出港等信息通過單一門戶網(wǎng)站提交。2019年，IMO便利運(yùn)輸委員會第43屆會議批準(zhǔn)了經(jīng)修訂和更新的IMO便利化和電子商務(wù)綱要，以支持電子信息協(xié)調(diào)化和標(biāo)準(zhǔn)化。該綱要將在船舶抵港和出港時作為信息交換自動化和數(shù)字系統(tǒng)的基礎(chǔ)，支持有關(guān)船舶、貨物和船上人員的強(qiáng)制性報告手續(xù)，便利了從機(jī)器到機(jī)器（M2M）的信息交換以及單一窗口的相互連接。按照FAL公約規(guī)定，有關(guān)國家政府在船舶和港口之間引用電子信息交換的強(qiáng)制性要求自2019年4月8日起生效。[2]

IMO關(guān)于船舶交通服務(wù)指南決議（A.1158（32））要求，在VTS水域范圍內(nèi)參與VTS的船舶“須提供VTS所要求的報告或信息”。國際航標(biāo)協(xié)會（IALA）《VTS手冊2016》也強(qiáng)調(diào)“有關(guān)貨物、船舶位置、動態(tài)、目的地和預(yù)抵時間等信息的傳輸是物流鏈互聯(lián)互通的一部分，對改善貨物聯(lián)運(yùn)至關(guān)重要”?！禝ALA 關(guān)于船舶交通服務(wù)運(yùn)行程序的建議案（V-127）》規(guī)定：“預(yù)抵信息是關(guān)于船舶及其計劃進(jìn)入VTS區(qū)域的基本信息，VTS當(dāng)局應(yīng)規(guī)定預(yù)抵信息的格式和報告時間，考慮的方面包括預(yù)抵信息內(nèi)容、對參與船舶的通信要求、獲取預(yù)抵信息的方法、背離程序、與相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息交換的程序等?！蓖瑫r，根據(jù)IALA 1102-VTS與聯(lián)合行動或其他服務(wù)的互動-附錄B規(guī)定，除了VTS為改善海上交通的安全性和流暢性所提供的支持外，VTS的支持也可以促進(jìn)整個海運(yùn)鏈的有效信息管理。研究國際航行船舶如何僅通過“單一窗口”一次性向口岸相關(guān)部門及VTS機(jī)構(gòu)報告船舶預(yù)抵信息很有必要且具有實(shí)際意義。

多平臺操作繁瑣易混淆國際航行船舶申報存在可改進(jìn)空間

一是國際公約及國內(nèi)法規(guī)對船舶報告作出要求。在IMO層面，相關(guān)國際公約均有關(guān)于國際航行船舶進(jìn)出口岸及VTS預(yù)抵信息報告的闡述，比如FAL公約規(guī)定船舶進(jìn)出港時須向有關(guān)口岸檢查機(jī)關(guān)提交符合IMO標(biāo)準(zhǔn)的國際航行船舶進(jìn)出港檢查單證；IMO A.1158（32）決議要求參加VTS的船舶“在進(jìn)入VTS區(qū)域之前，船舶應(yīng)提交所有要求的報告”；IALA也強(qiáng)調(diào)“有關(guān)貨物、船舶位置、動態(tài)、目的地和預(yù)抵時間等信息的傳輸是物流鏈互聯(lián)互通的一部分，對改善貨物聯(lián)運(yùn)至關(guān)重要”。國內(nèi)法規(guī)也同樣做出了關(guān)于船舶進(jìn)出口岸及VTS水域的報告要求?！吨腥A人民共和國海上交通安全法》對國際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國港口有報告要求，《國際航行船舶進(jìn)出中華人民共和國口岸檢查辦法》針對國際航行船舶進(jìn)出港報告做了具體規(guī)定，《中華人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》在船舶報告方面規(guī)定進(jìn)行船舶動態(tài)報告。由此可見，船舶進(jìn)出港口岸申報或VTS預(yù)抵信息報告是國際公約和國內(nèi)法律法規(guī)的基本報告項(xiàng)目，國際公約及國內(nèi)法律均規(guī)定船舶報告要求，國際航行船舶或其代理人有義務(wù)按照規(guī)定進(jìn)行報告。

二是申報工作存在多平臺重復(fù)復(fù)雜操作情況。目前，在有些電子化運(yùn)行水平較高的港口，國際航行船舶進(jìn)出口岸申報主要通過國際貿(mào)易“單一窗口”系統(tǒng)平臺進(jìn)行電子申報（或紙質(zhì)申報），有些大型港口部分VTS機(jī)構(gòu)的信息管理系統(tǒng)也會通過網(wǎng)頁或其他系統(tǒng)，要求船舶或其代理人進(jìn)行“船舶預(yù)抵離信息”報告，船舶進(jìn)出口岸申報和VTS相關(guān)預(yù)抵離報告需要在不同系統(tǒng)平臺進(jìn)行操作，增加了申報船舶或申報代理操作的復(fù)雜程度。國際航行船舶進(jìn)出口岸申報涉及的報告內(nèi)容一般包括船舶情況、抵達(dá)時間、停泊地點(diǎn)、靠泊移泊計劃及船員、旅客、貨物等信息，VTS預(yù)抵離信息的報告內(nèi)容主要包括船舶預(yù)計抵達(dá)時間、船名、國籍、呼號、吃水、船舶種類、船舶尺度、載貨情況、駛來（往）港及主管機(jī)關(guān)要求的其他資料等。這些不同報告規(guī)定的部分內(nèi)容重合，船方及代理人員申報時需反復(fù)錄入，且過多的、不同的報告平臺和規(guī)定也容易造成船舶或申報人員混淆概念，不利于便利海上運(yùn)輸。

三是VTS預(yù)抵離規(guī)定存在探討空間?，F(xiàn)階段，船舶或其代理是否報告“船舶預(yù)抵離”信息一般是根據(jù)當(dāng)?shù)豓TS機(jī)構(gòu)的具體要求而定。有些VTS機(jī)構(gòu)頒布的《VTS用戶指南》及管理規(guī)則要求船舶或其代理進(jìn)行船舶預(yù)抵離信息申報，有些在這方面未做硬性規(guī)定，還有一些規(guī)定“國際航行船舶”免報預(yù)抵報告?！吨腥A人民共和國船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》在船舶報告方面僅提出船舶在VTS區(qū)域內(nèi)航行、停泊和作業(yè)時，按照主管機(jī)關(guān)的規(guī)定通過甚高頻無線電話或其他有效手段向VTS中心進(jìn)行有關(guān)航行動態(tài)的報告，沒有明確提出必須進(jìn)行船舶預(yù)抵離信息報告，只是在交通運(yùn)輸部海事局《船舶交通服務(wù)值班指南》和《中華人民共和國船舶交通服務(wù)質(zhì)量管理體系工作指南》中規(guī)定船舶預(yù)抵離時，VTS中心應(yīng)根據(jù)需要獲取船舶進(jìn)入或離開VTS覆蓋區(qū)的基本信息，建立并提供VTS服務(wù)的海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立船舶計劃進(jìn)入或離開VTS覆蓋區(qū)報告的文件化程序或規(guī)定，對要求船舶提交預(yù)抵離報告的格式、內(nèi)容、時間、方式等管理活動進(jìn)行控制，以確保各個環(huán)節(jié)和過程按規(guī)定進(jìn)行。所以，VTS預(yù)抵離是否應(yīng)該硬性規(guī)定報告，以及如何統(tǒng)一報告格式，還存在一定探討研究空間。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)完善同一平臺“單一窗口”實(shí)現(xiàn)國際航行船舶預(yù)抵信息報告便利化

IMO FAL公約及IALA相關(guān)指南都一致提到對于船舶便利化報告的要求，比如IALA 1102提到“單一窗口”被定義為一種服務(wù)，允許參與貿(mào)易和運(yùn)輸?shù)母鞣教峤粯?biāo)準(zhǔn)化信息和文件，具有單一入口點(diǎn)，如果信息是電子的，則單個數(shù)據(jù)元素只應(yīng)該提交一次，以滿足相關(guān)監(jiān)管要求，以及“當(dāng)包含在VTS數(shù)據(jù)庫中或由VTS數(shù)據(jù)庫捕獲的信息和數(shù)據(jù)可用于在“單一窗口”環(huán)境中重復(fù)使用時，可以避免為不同的利益相關(guān)者多次報告和處理相同的信息或數(shù)據(jù)”。應(yīng)當(dāng)注意，重要的是避免聯(lián)合行動和其他服務(wù)與VTS提供的服務(wù)之間的混淆。所以從如何便利船舶海上運(yùn)輸?shù)慕嵌瓤紤]，應(yīng)該在實(shí)施國際航行船舶進(jìn)出口岸申報和VTS預(yù)抵離信息報告時統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，盡可能達(dá)到一次報告的目的。

一是加強(qiáng)國際組織間的合作，進(jìn)行公約系統(tǒng)性規(guī)劃和國際視角研究。強(qiáng)化IMO及其委員會、IALA、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）等的交流合作，對于相關(guān)提案開展橫向融合研究，對于便利化海上運(yùn)輸相關(guān)條款進(jìn)行包容性研究和系統(tǒng)性規(guī)劃，以國際化視角對相關(guān)條款進(jìn)行分析，針對海事海上運(yùn)輸“單一窗口”加大規(guī)劃和策略研究，使更多業(yè)務(wù)更多角色從“單一窗口”中受益[3]。

二是建立協(xié)調(diào)機(jī)制，適時調(diào)整法律法規(guī)規(guī)定。梳理《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國港口法》等的要求，歸類整理相關(guān)管理規(guī)定，使《口岸檢查辦法》《船舶安全監(jiān)督規(guī)則》《船舶交通管理系統(tǒng)安全監(jiān)督管理規(guī)則》《船舶載運(yùn)危險貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》等的詳細(xì)要求達(dá)到規(guī)定一致、步調(diào)協(xié)調(diào)、要求統(tǒng)一。從法律層面上嚴(yán)格進(jìn)出口岸船舶報告要求，合理簡化船舶報告制度規(guī)定和要求，做好事中事后合理監(jiān)管，做到有法可依、有理有據(jù)、依法行政[4]。

三是推進(jìn)海事業(yè)務(wù)與國際貿(mào)易“單一窗口”國家標(biāo)準(zhǔn)版的互聯(lián)互通。整合優(yōu)化海事申報項(xiàng)目和流程，加快完善和推廣船舶進(jìn)出口岸海事行政許可事項(xiàng)全流程在線辦理，完善不見面申報和無紙化審批等電子流程辦理程序。在推進(jìn)海事申報項(xiàng)目前期，應(yīng)該深入船舶、航運(yùn)企業(yè)或船舶代理公司等開展問卷調(diào)查和有效溝通調(diào)研，或在網(wǎng)站設(shè)立相對人反饋欄目，與利益相關(guān)方切實(shí)溝通交流，以實(shí)際需求作為解決問題的參考標(biāo)準(zhǔn)[5]。目前海事進(jìn)出口岸申報平臺與相關(guān)VTS船舶預(yù)報信息平臺都相對獨(dú)立，直接融合存在難度，需要進(jìn)行針對性考量。

四是研究完善利用一個統(tǒng)一平臺解決所有船舶報告的問題?？梢钥紤]在“單一窗口”系統(tǒng)上增加“VTS船舶預(yù)抵離信息”項(xiàng)目，或者統(tǒng)籌聯(lián)動相關(guān)平臺數(shù)據(jù)，優(yōu)化海事系統(tǒng)“一網(wǎng)通辦”平臺等。利用大數(shù)據(jù)及人工智能等信息手段，增加數(shù)據(jù)庫級別聯(lián)動，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)端互聯(lián)互通，提高信息技術(shù)智力支持，提高海事服務(wù)水平，節(jié)約社會經(jīng)濟(jì)成本[6]。對“單一窗口”及VTS船舶預(yù)抵離信息數(shù)據(jù)做好數(shù)據(jù)庫對接共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)雙向傳輸。在不能實(shí)現(xiàn)所有船舶“一個平臺”和“一單多報”的情況下，應(yīng)該做好后臺數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的數(shù)據(jù)互聯(lián)和交互共享，盡量減少船舶或代理人的填報項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)船舶在其中一個平臺申報，其他相關(guān)平臺數(shù)據(jù)同步聯(lián)動。

五是統(tǒng)籌水上“大交管”建設(shè)，建設(shè)和有效利用“海事一體化數(shù)據(jù)中心”。目前正是海事部門水上“大交管”試點(diǎn)建設(shè)階段，應(yīng)該充分利用好試點(diǎn)建設(shè)的“紅利期”，協(xié)調(diào)解決好現(xiàn)行船舶預(yù)抵信息報告的法律程序后，在部海事局信息一體化平臺框架下，及時對接和建設(shè)船舶船員動靜態(tài)數(shù)據(jù)、船公司數(shù)據(jù)、VTS動靜數(shù)據(jù)、船舶進(jìn)出港數(shù)據(jù)、貨物裝卸數(shù)據(jù)、港口通航數(shù)據(jù)、導(dǎo)助航數(shù)據(jù)等業(yè)務(wù)要素為主的數(shù)據(jù)中心，建設(shè)和利用“海事一體化數(shù)據(jù)中心”，配套制定數(shù)據(jù)分類管理與共享共用辦法，制定與相關(guān)單位的數(shù)據(jù)共享機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)資源跨業(yè)務(wù)部門和跨業(yè)務(wù)層級等的“一網(wǎng)通享”功能。

在國際航行船舶進(jìn)出口岸申報、VTS船舶預(yù)抵離信息報告等業(yè)務(wù)中，由于國際公約和國內(nèi)法律法規(guī)規(guī)定不同，而相關(guān)業(yè)務(wù)部門又按照不同的規(guī)章制度在各自平臺分別進(jìn)行相關(guān)船舶進(jìn)出口岸或港口的不同申報或報告，所以造成船舶進(jìn)出口岸申報和VTS預(yù)抵離信息重復(fù)申報的現(xiàn)狀。因此，統(tǒng)籌做好國際航行船舶進(jìn)出口岸或預(yù)抵離的報告業(yè)務(wù)，需要海事系統(tǒng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一法律法規(guī)要求和規(guī)章辦法實(shí)施手段，深入研究申報數(shù)據(jù)互聯(lián)互通技術(shù)手段，強(qiáng)化事中事后管理能力，統(tǒng)籌利用好“海事一體化數(shù)據(jù)中心”和水上“大交管”建設(shè)，從根本上實(shí)現(xiàn)“海事單一窗口”“一單多報”等目的，實(shí)現(xiàn)讓數(shù)據(jù)多跑路、讓相對人少跑腿的初衷，更好地履行海事部門的監(jiān)管和服務(wù)承諾，履行中國作為負(fù)責(zé)任大國的國際義務(wù)。