楊可心

安大略堡緊急難民收容所是二戰(zhàn)期間美國(guó)政府在紐約州奧斯威戈市設(shè)立的歐洲難民收容所，也是二戰(zhàn)期間美國(guó)在本國(guó)領(lǐng)土上為難民提供的唯一避難所。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)其關(guān)注不多，國(guó)外學(xué)者的研究聚焦于“美國(guó)政府的象征性救助”和“奧斯威戈市對(duì)難民的接納與關(guān)懷”兩個(gè)方面，對(duì)收容所的具體運(yùn)作分析則比較少。本文基于相關(guān)檔案資料和研究成果，對(duì)安大略堡緊急難民收容所的設(shè)立、運(yùn)行與關(guān)閉始末進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理，同時(shí)探討了美國(guó)政府與社會(huì)組織在整個(gè)過(guò)程中的相互關(guān)系問(wèn)題。

一、安大略堡緊急難民收容所的設(shè)立

設(shè)立安大略堡緊急難民收容所，是美國(guó)政府內(nèi)部針對(duì)猶太人救援問(wèn)題的爭(zhēng)論結(jié)果，其中美國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)難民委員會(huì)起到了關(guān)鍵作用。隨著納粹對(duì)猶太人迫害的日益加深，美國(guó)部分社會(huì)組織開(kāi)展了歐洲猶太人救援計(jì)劃。1944年1月，時(shí)任美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)的小亨利·摩根索在一份報(bào)告中說(shuō)明國(guó)務(wù)院隱瞞猶太人受害情況和阻撓救助猶太人的事實(shí)。因此，1月22日，羅斯福宣布設(shè)立戰(zhàn)爭(zhēng)難民委員會(huì)，旨在“拯救敵人壓迫下瀕于死亡危險(xiǎn)的受害者，并在戰(zhàn)爭(zhēng)成功進(jìn)行的前提下，為這些受害者提供一切可能的救濟(jì)和救助”。該機(jī)構(gòu)屬于政府的獨(dú)立部門(mén)，主要由財(cái)政部進(jìn)行管理，大部分成員隸屬財(cái)政部，辦公室設(shè)在財(cái)政部大樓，戰(zhàn)爭(zhēng)難民委員會(huì)的主任約翰·佩爾，是摩根索報(bào)告的撰寫(xiě)參與者之一。戰(zhàn)爭(zhēng)難民委員會(huì)以救助猶太人為主要目標(biāo)，將救援置于政治之上，推遲戰(zhàn)后難民問(wèn)題的探討，提出建設(shè)大量臨時(shí)難民收容所的“自由港”計(jì)劃。該計(jì)劃將難民比作貨物，而臨時(shí)難民收容所則是儲(chǔ)存貨物的自由港，并強(qiáng)調(diào)它具有不受正常移民程序限制的特點(diǎn)。鑒于其涉及猶太人的移民身份和立法等問(wèn)題，戰(zhàn)爭(zhēng)難民委員會(huì)作為由行政命令設(shè)立并依賴(lài)國(guó)會(huì)撥款的特設(shè)機(jī)構(gòu)，它的決議并沒(méi)有得到國(guó)會(huì)和政府大多數(shù)人的支持。最終，應(yīng)急的猶太移民計(jì)劃，落實(shí)為建設(shè)示范性的猶太難民收容所的決議。

1944年6月9日，富蘭克林·羅斯福發(fā)布一項(xiàng)行政命令，他首先介紹了意大利的難民危機(jī)，然后宣布：“因此，我決定立即將大約1000名難民從意大利帶到本國(guó)，安置在即將建成的位于紐約州奧斯威戈市附近的安大略堡的一個(gè)緊急難民收容所中，戰(zhàn)爭(zhēng)期間他們將在一定的安全限制之內(nèi)居住在那里。”[1]所有難民在來(lái)到美國(guó)前必須簽署承諾書(shū)，承認(rèn)美國(guó)不曾保證他們?cè)谑杖菟酝鈴氖鹿ぷ骰蛟诿绹?guó)定居的可能性，而且戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后必須返回祖國(guó)[2]。之所以給這批難民施加諸多限制，如人身自由、工作權(quán)利、強(qiáng)制遣返等，是羅斯福政府尋求外國(guó)合作并安撫本國(guó)民眾的政治考量。

在安大略堡緊急難民收容所設(shè)立之前，只有法屬摩洛哥的一處難民收容所向猶太人開(kāi)放，且容量較小。因此，美國(guó)在紐約州為大屠殺受害者設(shè)立難民收容所，表明美國(guó)救助猶太人的決心，以此向不愿接納猶太難民的歐洲盟友施加壓力并尋求合作。禁止難民參與本國(guó)的生產(chǎn)生活，并保證限制性移民政策的繼續(xù)運(yùn)行，也為經(jīng)濟(jì)衰退陰影下的美國(guó)民眾帶來(lái)一絲慰藉。由此看來(lái)，安大略堡緊急難民收容所的設(shè)立，受諸多政治因素的影響，其象征意義大于它的實(shí)用價(jià)值。

1944年7月21日，美國(guó)海軍亨利·吉賓號(hào)載著982名難民離開(kāi)意大利那不勒斯。他們來(lái)自南斯拉夫、奧地利、捷克斯洛伐克等17個(gè)不同的歐洲國(guó)家，其中有834人是猶太人。被選擇的標(biāo)準(zhǔn)之一是能夠管理難民收容所，醫(yī)生、廚師、藝術(shù)家、工人等各種職業(yè)類(lèi)型的人優(yōu)先錄用。他們幾乎都遭受過(guò)納粹的迫害，甚至有人已經(jīng)流浪或被監(jiān)禁了好幾年，身體和精神狀況都比較差。難民以青壯年為主，還有適齡學(xué)童，老年人占比12.9%。因此，面對(duì)這些信仰、年齡、職業(yè)和身心狀況不同的難民，如何在提供避難場(chǎng)所的同時(shí)，滿(mǎn)足他們的個(gè)人需求成為收容所運(yùn)作中亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。

二、安大略堡緊急難民收容所的運(yùn)作情況

1944年8月4日，982名難民抵達(dá)目的地，安大略堡緊急難民收容所正式投入使用。政府負(fù)責(zé)收容所的行政管理，并提供住房、食物、衣服和基本醫(yī)療需求。由社會(huì)組織和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)代表組成的咨詢(xún)委員會(huì)，與收容所行政部門(mén)密切合作，通過(guò)提供教育、娛樂(lè)和宗教服務(wù)來(lái)提高難民的生活質(zhì)量。

(一)難民管理

羅斯福總統(tǒng)明確表示，關(guān)于收容所居民群體的總體政策和后續(xù)安排由戰(zhàn)爭(zhēng)難民委員會(huì)進(jìn)行規(guī)劃。而安大略堡緊急難民收容所的具體管理和各項(xiàng)工作，由內(nèi)政部的戰(zhàn)時(shí)搬遷管理局全權(quán)負(fù)責(zé)，這一政府機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)美國(guó)日裔拘留營(yíng)的管理。對(duì)比前幾年流浪或被囚禁的經(jīng)歷，收容所居民的生活條件確實(shí)得到改善，但是人身自由依然受到較大的限制。在最初的兩個(gè)月里，難民發(fā)出的郵件需要接受行政部門(mén)的審查，活動(dòng)范圍僅限于80英畝的安大略堡收容所區(qū)域。奧斯威戈小鎮(zhèn)的居民只能通過(guò)鐵絲網(wǎng)圍欄上的洞向難民傳遞物品。

隔離期過(guò)后，難民可以憑借通行證進(jìn)入奧斯威戈，與當(dāng)?shù)鼐用褚煌硎芑A(chǔ)設(shè)施服務(wù)，使用公共圖書(shū)館、乘坐地鐵、旅游購(gòu)物等，但是僅限于市區(qū)范圍。除了農(nóng)忙時(shí)期幫助收割作物的義務(wù)勞動(dòng)，難民不能在收容所之外從事任何工作，而且不能參軍。所有學(xué)齡兒童可以去當(dāng)?shù)貙W(xué)校就讀，與美國(guó)學(xué)生自由交流，但是他們不能進(jìn)入大學(xué)或其他高等教育機(jī)構(gòu)[3]2。

由此看來(lái)，安大略堡緊急難民收容所既不是象征自由的天堂，也不是關(guān)押囚犯的監(jiān)獄。它更多的是作為難民的臨時(shí)居所，在不干擾當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、就業(yè)和教育環(huán)境的前提下，給予難民適當(dāng)?shù)膸椭完P(guān)懷。美國(guó)政府盡量降低難民收容所可能帶來(lái)的負(fù)面影響，并通過(guò)專(zhuān)刊報(bào)紙的方式對(duì)收容所事務(wù)進(jìn)行正面宣傳，嚴(yán)格遵循“示范性收容所”的定位。正如難民承諾書(shū)中規(guī)定的那樣“美國(guó)政府從來(lái)不曾保證難民在美國(guó)的工作和定居”，“讓收容所的難民融入美國(guó)社會(huì)”并不在政府的考慮范圍之內(nèi)。

(二)難民服務(wù)

總統(tǒng)應(yīng)急基金撥款給戰(zhàn)時(shí)搬遷管理局，用作安大略堡緊急難民收容所的運(yùn)作資金，約瑟夫·斯瑪特被任命為收容所主任。政府負(fù)責(zé)配給生活必需品，滿(mǎn)足難民的住房、食物、衣物和基本醫(yī)療需求，包括將難民安置在由軍營(yíng)改建而成的住所中，配備床和桌椅等基本家具，在冬季提供暖氣；難民每天的伙食費(fèi)約為43.5美分，5個(gè)自助餐廳為居民提供就餐；配給夏、冬兩季的基本衣物，并根據(jù)個(gè)人需要發(fā)放補(bǔ)助金，難民可以在奧斯威戈的當(dāng)?shù)厣痰赀M(jìn)行購(gòu)買(mǎi)；只提供用于重大疾病救治和康復(fù)的醫(yī)療設(shè)施。當(dāng)難民詢(xún)問(wèn)是否可以收聽(tīng)廣播時(shí)，戰(zhàn)時(shí)搬遷管理局主任狄龍·邁爾回復(fù)“他們可以聽(tīng)廣播，但是政府不提供收音機(jī)”。由此可見(jiàn)一斑，政府只負(fù)責(zé)保障難民的基本生存條件。

許多社會(huì)組織和私人團(tuán)體表示愿意滿(mǎn)足難民們的額外需求，為他們提供各種各樣的服務(wù)，但是缺乏統(tǒng)一的組織管理和有效的溝通渠道。1944年8月16日，在紐約州錫拉丘茲市舉行了一場(chǎng)會(huì)議，參會(huì)者包括美國(guó)主要猶太組織的代表以及當(dāng)?shù)氐莫q太社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人。會(huì)上提出設(shè)立一個(gè)協(xié)調(diào)委員會(huì)，負(fù)責(zé)從收容所行政部門(mén)那里獲知其無(wú)法提供的服務(wù)和需求，然后聯(lián)系相關(guān)的合作組織提供服務(wù)。協(xié)調(diào)委員會(huì)由合作組織和猶太社區(qū)分別選派代表來(lái)組成，與協(xié)調(diào)委員會(huì)進(jìn)行合作的組織包括：以色列聯(lián)合會(huì)、希伯來(lái)庇護(hù)和移民援助委員會(huì)、全國(guó)猶太婦女理事會(huì)、國(guó)家猶太福利委員會(huì)、全國(guó)難民服務(wù)公司、基督教女青年會(huì)等；成員來(lái)自紐約州的五個(gè)市區(qū)：布法羅、奧斯威戈、羅切斯特、錫拉丘茲和尤蒂卡。主席是亞歷山大·荷爾斯坦，約瑟夫·希爾弗斯坦為副主席，哈利·B.拉斯基負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)，麥克斯·斯特恩擔(dān)任秘書(shū)[3]8-10。

協(xié)調(diào)委員會(huì)下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)來(lái)執(zhí)行決議，部分人員兼任執(zhí)行委員會(huì)成員。8月31日，約瑟夫·安切博爾德·博格爾被聘為執(zhí)行委員會(huì)主任，同日在奧斯威戈就職，他在那里有一間辦公室，相關(guān)行政費(fèi)用由希伯來(lái)庇護(hù)和移民援助委員會(huì)、全國(guó)猶太婦女理事會(huì)和全國(guó)難民服務(wù)公司平攤。決策部門(mén)和執(zhí)行部門(mén)之間的關(guān)系是：低于100美元的項(xiàng)目，執(zhí)行委員會(huì)主任可以自行決斷；高于100美元的項(xiàng)目，需要在每月一次的協(xié)調(diào)委員會(huì)全體會(huì)議上共同決議。所有需要核準(zhǔn)的項(xiàng)目(高于100美元)都同愿意贊助的機(jī)構(gòu)進(jìn)行商討，然后委員會(huì)再把項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給符合要求的機(jī)構(gòu)[3]8。由此看來(lái)，協(xié)調(diào)委員會(huì)是社會(huì)組織和私人團(tuán)體在收容所居民服務(wù)問(wèn)題上進(jìn)行合作的平臺(tái)。通過(guò)協(xié)商平臺(tái)進(jìn)行反饋與溝通，使得具體實(shí)施更加井然和高效，這種合作模式值得參考。

協(xié)調(diào)委員會(huì)協(xié)助政府滿(mǎn)足收容所居民群體的物質(zhì)和精神需求。首先，補(bǔ)足難民在衣食住醫(yī)方面的物質(zhì)需求。提供窗簾、雨衣、室內(nèi)拖鞋、嬰兒床等生活物品，提供牙齒治療、眼鏡配置、理發(fā)服務(wù)等方面的器械。其次，開(kāi)辦教育和職業(yè)培訓(xùn)課程。解決學(xué)生上學(xué)的交通費(fèi)、牛奶費(fèi)、教材費(fèi)和特聘教師的工資等問(wèn)題，為收容所居民提供英語(yǔ)培訓(xùn)；開(kāi)設(shè)美容、縫紉、木制品和機(jī)械制造等課程，相關(guān)課程材料的供應(yīng)由行政部門(mén)和協(xié)調(diào)委員會(huì)共同負(fù)責(zé)。第三，提供宗教、娛樂(lè)等服務(wù)。設(shè)置三個(gè)服務(wù)中心和一個(gè)青年中心，提供體育器材、藝術(shù)設(shè)備、音樂(lè)器材、報(bào)紙材料、兒童玩具等，開(kāi)設(shè)體育館、電影院、劇院、合唱團(tuán)等娛樂(lè)設(shè)施；提供額外的猶太潔食、節(jié)日用品，修建猶太教堂，聘請(qǐng)宗教教師向兒童講授宗教課程[3]48-56。協(xié)調(diào)委員會(huì)負(fù)責(zé)收容所行政部門(mén)和合作社會(huì)組織之間的接洽工作，相關(guān)行政和項(xiàng)目物資由合作組織提供。

協(xié)調(diào)委員會(huì)與收容所行政部門(mén)進(jìn)行合作。凡是政府無(wú)法滿(mǎn)足的收容所居民或當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?，均由收容所主任約瑟夫·斯瑪特轉(zhuǎn)交協(xié)調(diào)委員會(huì)執(zhí)行主任；同樣，所有來(lái)自機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的服務(wù)都要與收容所主任討論。一開(kāi)始兩者之間的分工并不明確，項(xiàng)目的執(zhí)行情況取決于協(xié)調(diào)委員會(huì)執(zhí)行主任與收容所主任的私人關(guān)系。隨著合作的不斷深入，協(xié)調(diào)委員會(huì)逐漸參與到難民管理和服務(wù)的各個(gè)方面。所有的活動(dòng)和計(jì)劃由收容所行政部門(mén)負(fù)責(zé)，如果收容所行政部門(mén)無(wú)法對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行管理，那么執(zhí)行委員會(huì)主任將在必要時(shí)參與管理。在沒(méi)有與協(xié)調(diào)委員會(huì)代表協(xié)商的情況下，收容所行政部門(mén)不能做出任何計(jì)劃或時(shí)間表的改變。收容所主任斯瑪特寫(xiě)信向協(xié)調(diào)委員會(huì)申請(qǐng)?zhí)岣唠y民薪資，協(xié)調(diào)委員會(huì)回復(fù)說(shuō)：“收容所居民的財(cái)政撥款和工作分配等問(wèn)題由戰(zhàn)時(shí)搬遷管理局和收容所行政部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)，我們無(wú)權(quán)在這一問(wèn)題上采取行動(dòng)?！盵3]37協(xié)調(diào)委員會(huì)執(zhí)行主任表示：“我有必要向居民們解釋?zhuān)以谶@里的職責(zé)不是一個(gè)接受投訴然后做出裁決的法官，而是提供服務(wù)。我唯一能做的是將這些計(jì)劃表交給收容所行政部門(mén)，同時(shí)建議居民們也這樣做?！盵3]50綜上所述，協(xié)調(diào)委員會(huì)成為政府與社會(huì)組織在收容所居民服務(wù)問(wèn)題上合作的紐帶。雖然協(xié)調(diào)委員會(huì)與收容所行政部門(mén)關(guān)系密切，但是咨詢(xún)委員會(huì)更多的是輔助難民服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施，不能因此混淆政府在收容所管理上的絕對(duì)主導(dǎo)。

三、安大略堡緊急難民收容所的關(guān)閉

第二次世界大戰(zhàn)接近尾聲，按照來(lái)美前簽署的承諾書(shū)規(guī)定，難民收容所的居民應(yīng)當(dāng)全部返回他們的祖國(guó)。1945年8月24日，50名來(lái)自安大略堡緊急難民收容所的南斯拉夫難民離開(kāi)紐約市，乘坐列車(chē)返回家鄉(xiāng)。美國(guó)戰(zhàn)時(shí)搬遷管理局表示，難民中有一名前南斯拉夫陸軍醫(yī)療隊(duì)上校，一名曾與鐵托游擊隊(duì)隊(duì)員并肩作戰(zhàn)的24歲女孩，以及南斯拉夫當(dāng)?shù)厣虝?huì)的會(huì)長(zhǎng)。這一群體由15個(gè)家庭和情侶加上8位單身人士組成，28歲以下的有12人。而且在最終同意被遣返的69名難民中，有66人是南斯拉夫人。由此可以推測(cè)，年輕的他們選擇舉家歸國(guó)，應(yīng)該是認(rèn)可南斯拉夫的抗戰(zhàn)表現(xiàn)，并且對(duì)南斯拉夫的戰(zhàn)后重建充滿(mǎn)希望。但是歐洲國(guó)家大多滿(mǎn)目瘡痍，大約1/3的收容所居民被剝奪了原籍國(guó)的公民身份，超過(guò)600人有正當(dāng)理由表示不希望被遣返。于是，安大略堡緊急難民收容所居民的重新安置成為美國(guó)政府和社會(huì)各界關(guān)注的問(wèn)題。

1945年12月22日，杜魯門(mén)總統(tǒng)宣布：“如果這些人現(xiàn)在申請(qǐng)進(jìn)入美國(guó)，他們中的大多數(shù)人都是移民法律許可的。在這種情況下，僅僅為了申請(qǐng)移民簽證而要求他們千里迢迢地返回歐洲是不人道和浪費(fèi)的。因此，我指示國(guó)務(wù)卿和司法部長(zhǎng)嚴(yán)格按照現(xiàn)行的法律法規(guī)，調(diào)整這些希望留在美國(guó)的人的移民身份?！盵4]在總統(tǒng)命令發(fā)布的幾天后，戰(zhàn)時(shí)搬遷管理局指派全國(guó)難民服務(wù)公司負(fù)責(zé)收容所居民的重新安置項(xiàng)目。有趣的一點(diǎn)是，在收容所居民的身份轉(zhuǎn)換問(wèn)題上，美國(guó)政府主張由全國(guó)難民服務(wù)公司負(fù)責(zé)將收容所居民送到加拿大的尼亞加拉瀑布，從那里的美國(guó)領(lǐng)事館申請(qǐng)簽證。然后全國(guó)難民服務(wù)公司將這些人帶到紐約州的布法羅市，此時(shí)的他們是移民而不再是難民，最后從擴(kuò)散點(diǎn)分批派往各自的目的地。安大略堡緊急難民收容所的難民，除了一紙承諾書(shū)證明他們?cè)?jīng)到訪，美國(guó)政府并沒(méi)有給予更多的身份認(rèn)定。

安大略堡緊急難民收容所的關(guān)閉名單顯示，截至1946年2月4日，982人中有69人被遣返或送往其他國(guó)家，14名難民死亡。在收容所出生的23名新生兒直接被接納為美國(guó)公民。其余899人中，有765人在各自國(guó)家的移民配額下得到美國(guó)的永久簽證，其余134人獲得臨時(shí)居住資格，將等待遣返或獲準(zhǔn)進(jìn)入他們所選擇的其他國(guó)家[5]。全國(guó)難民服務(wù)公司安排永久移民住在親戚或朋友的家里，以避免加劇當(dāng)?shù)刈》吭O(shè)施的負(fù)擔(dān)，并且為他們提供廣泛的援助和指導(dǎo)，幫助新移民適應(yīng)美國(guó)生活。全國(guó)難民服務(wù)公司與其他社會(huì)組織進(jìn)行合作，包括美國(guó)基督教難民委員會(huì)、天主教難民委員會(huì)和全國(guó)猶太婦女理事會(huì)等，基本延續(xù)了收容所運(yùn)作時(shí)期的合作關(guān)系。例如，前兩者為收容所的88名新教徒和天主教徒提供證明，全國(guó)猶太婦女理事會(huì)則給予人員支持。沒(méi)有合適去處的人則需要在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行重新安置和調(diào)整，這激活了全國(guó)地方機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織合作的網(wǎng)絡(luò)，許多安大略堡緊急難民收容所居民重新定居的城鎮(zhèn)各團(tuán)體都對(duì)這個(gè)項(xiàng)目給予了全心全意的合作。杜魯門(mén)總統(tǒng)在官方聲明中明確指出政府和社會(huì)組織之間的關(guān)系，“過(guò)去對(duì)難民進(jìn)行調(diào)整的負(fù)責(zé)任的福利機(jī)構(gòu)，對(duì)未來(lái)的新移民也必須承擔(dān)類(lèi)似的責(zé)任?！盵6]在難民救助和安置問(wèn)題上，安大略堡緊急難民收容所的開(kāi)設(shè)，成為美國(guó)政府與社會(huì)組織公開(kāi)合作的先河。

結(jié)語(yǔ)

首先，安大略堡緊急難民收容所的設(shè)立，不能忽視美國(guó)政府內(nèi)部倡導(dǎo)猶太人救援一派的努力，同時(shí)也要承認(rèn)不論是決策還是執(zhí)行過(guò)程，政府都以不損害美國(guó)的國(guó)家利益為前提，盡量避免承擔(dān)更多的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。因此，從總體上看，其建立的象征意義大于它的實(shí)際意義。其次，安大略堡緊急難民收容所的穩(wěn)定運(yùn)行，是美國(guó)政府與社會(huì)組織合作的結(jié)果，美國(guó)政府借助社會(huì)組織的名義和能力，分擔(dān)難民生活的部分責(zé)任；社會(huì)組織借此參與難民的援助和安置工作，后來(lái)成為負(fù)責(zé)移民項(xiàng)目的重要組織。最后，咨詢(xún)委員會(huì)作為社會(huì)組織的決議平臺(tái)，輔助美國(guó)政府完善難民服務(wù)，其經(jīng)驗(yàn)可為社會(huì)幫扶類(lèi)工作中政府與社會(huì)組織間合作與溝通模式的建立提供參考。