河南省機構(gòu)編制研究中心 朱亞娟

教育是關(guān)乎千家萬戶的重大民生工程。推進師資力量均衡、實現(xiàn)教育公平是當前深化教育改革的重要目標之一。2021 年3 月，省教育廳、省委編制委員會辦公室、省財政廳、省人力資源和社會保障廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推行中小學教師“縣管校聘”管理改革的指導意見》，對“縣管校聘”管理改革工作進行了部署安排。一年多時間過去了，全省“縣管校聘”改革試點縣取得了一定成效，但也出現(xiàn)了一些問題。筆者通過前期對中小學教職工編制資源配置情況的調(diào)查研究，在此對“縣管校聘”進行分析梳理，以便在深入推進實施過程中進一步優(yōu)化措施，健全相關(guān)機制，打消教師流動的顧慮，激發(fā)教師群體競聘活力，為促進縣域內(nèi)教育公平發(fā)展提供師資保障。

一、推行“縣管校聘”改革前全省教職工編制資源現(xiàn)狀及存在問題

一是結(jié)構(gòu)性矛盾比較突出。按照2018年在校生和國家城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學教職工編制標準明確的教職工與學生比測算，全省核定中小學教職工編制總量存在少量缺口。中小學教職工編制資源配置在城鄉(xiāng)之間、地域之間、不同學段之間還存在著不均衡、不協(xié)調(diào)等結(jié)構(gòu)性矛盾。依據(jù)在校生測算標準，鄭州、南陽等7 個省轄市需核增中小學教職工編制，周口、商丘等11 個省轄市需核減中小學教職工編制。就全省而言，城鄉(xiāng)師資力量不均衡、中小學教職工編制配置結(jié)構(gòu)性矛盾問題還比較突出，受財政轉(zhuǎn)移支付、部分市縣核減編制將形成超編等因素影響，跨區(qū)域、跨層級調(diào)整中小學教職工編制也存在較大困難。

二是“空編不補” 和編外聘用人員并存。筆者在市縣調(diào)研過程中了解到，部分地方受財力緊張等因素影響，存在中小學教職工編制“空編不補”問題，同時還存在編外聘用人員，全省統(tǒng)計共約7.3 萬人。這些編外人員中，多數(shù)是由學校自行聘用，這不僅擠占了學校公用經(jīng)費，同時由于這部分編外人員工資待遇較低、流動性大，對整體教育教學質(zhì)量帶來一定的負面影響。對此，學校也有苦衷：在編教師無法滿足正常的教學運轉(zhuǎn)，聘用編外人員實屬無奈之舉。

三是存在教師編制管理不夠規(guī)范的問題。農(nóng)村教育不僅是縣域內(nèi)教育的短板，也是全省教育的短板。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用中小學教職工編制的管理人員過多，存在非教學單位長期借調(diào)借用教師幫助工作、部分老弱病殘教師在編不在崗等問題，需要進一步加強和規(guī)范編制管理。如，某縣各類使用中小學教職工編制人員共382 名，其中教育行政主管部門占編115 名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校非教學人員占編210 名。另外，有些地方對上級政策文件內(nèi)容不甚了解，沒有按照文件要求在盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、動態(tài)調(diào)配上下功夫，片面強調(diào)編制不夠，存在等、靠、要思想。

二、“縣管校聘”管理改革要提升編制使用效益，構(gòu)建基礎教育發(fā)展新生態(tài)

一是“縣管校聘”管理改革是解決中小學教職工編制資源配置問題的根源所在。針對中小學教師編制資源配置的問題，“縣管校聘” 改革強調(diào)建立健全中小學教職工編制動態(tài)管理機制，在省下達的編制限額內(nèi)，統(tǒng)籌做好市本級和縣（市、區(qū)）中小學教職工編制的核定和動態(tài)調(diào)整工作，原則上每2-3 年調(diào)整一次，并將核定情況報省機構(gòu)編制部門備案?！翱h管校聘”改革強調(diào)堅持義務教育以縣為主的管理體制，落實縣級黨委、政府的主體責任。縣（市、區(qū)）教育部門在核定的編制總額內(nèi)，由縣教育主管部門統(tǒng)籌管理教育系統(tǒng)編制，將核定的編制總量統(tǒng)籌分配到各學校，統(tǒng)一崗位設置，按照班額、生源等情況統(tǒng)籌分配各校教職工編制，建立教職工編制“蓄水池”，內(nèi)部挖潛教師編制資源，保障教師隊伍力量，充分滿足縣域教育發(fā)展的需求。

“縣管校聘”改革還指出，針對農(nóng)村學校一些體音美及外語、信息技術(shù)等學科專業(yè)教師不足的問題，可采取 “一校設編（崗）、多校使用、巡回走教”等舉措合理配置教師；對農(nóng)村小規(guī)模學校（教學點），按照生師比與班師比相結(jié)合的方式核定編制。這一思路對破解中小學教職工編制不足問題，探索教職工編制集約配置的新路徑很有指導意義。有條件的縣級教育部門可探索統(tǒng)一設置體音美及外語、信息技術(shù)等專業(yè)課程，同時滿足義務教育階段小學和初中的教學，解決小學專業(yè)課程師資力量不足問題，加大在校生不足100 人的鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和教學點整合力度，優(yōu)化教育資源配置，提高編制的使用效益。

二是“縣管校聘”管理改革是構(gòu)建縣域教育發(fā)展新生態(tài)的重要路徑?！翱h管校聘”管理改革堅持完善“以縣為主”的中小學教師管理體制，是國家自上而下的明確要求和制度規(guī)范，也是推進縣域教育發(fā)展新生態(tài)的重要路徑，要通過完善“以縣為主”的中小學教師管理體制，創(chuàng)新用人機制，優(yōu)化教師資源配置，促進縣域內(nèi)教師的有序流動，可以逐步推動縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。全省教育領(lǐng)域通過此項改革，可以逐步破除教師編制存在的政策壁壘和制度瓶頸，促進縣域內(nèi)教師資源的統(tǒng)籌合理調(diào)配，從而推動實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的公平發(fā)展。

三是“縣管校聘”改革是建設高素質(zhì)專業(yè)化隊伍的必然要求?！翱h管校聘”管理改革，讓中小學教師由“校管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱h管”，不僅擴展了中小學群體的管理范圍，而且從教師管理體制方面實現(xiàn)了重大變革。此項管理改革實施的最直接利益相關(guān)者是教師。改革打破了教師職業(yè)的“鐵飯碗”，教師的身份從“學校人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，這在某種程度上激勵每一位教師不斷提升素質(zhì)，改進教學方法，提升教學質(zhì)量。

面對“縣管校聘”政策的實施，教師隊伍可以分為以下幾類：一是年富力強的優(yōu)秀教師、骨干教師，對改革較有信心，同時也有對交流和發(fā)展不確定性的擔憂；二是多數(shù)工作踏實卻安于現(xiàn)狀的普通教師，把教育只是當成一份工作，缺乏對前沿教育理念的自覺學習，習慣于聽從領(lǐng)導安排；三是極少數(shù)工作態(tài)度敷衍、當一天和尚撞一天鐘的教師，對改革缺乏信心，對自己是“留”還是“流”心里沒底。推行“縣管校聘”改革的目的，就是要賦予學校更大的管理權(quán)限，逐步建立起競聘上崗為核心的教師退出機制，引導教師走出原有的“舒適區(qū)”，適應社會發(fā)展客觀形勢，把“自覺學習、努力成長”變成教師們“端好飯碗”的路徑，端正聘任態(tài)度，積極奮斗進取，在共同成長、共同發(fā)展的愿景引領(lǐng)下，激發(fā)教師群體的責任感和使命感，推動高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍建設，為基礎教育高質(zhì)量發(fā)展奠定堅實的師資基礎。

三、“縣管校聘”管理改革實施中需注重的策略

一是本著全面構(gòu)建高素質(zhì)教師隊伍的初心，處理好放權(quán)與監(jiān)管之間的關(guān)系。“縣管校聘”政策實施一年多來，筆者通過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)部分縣級政府存在政策實施過程中異化問題——“縣管”支持少，“校聘”動力弱，導致政府和學校都存在“我怎么這么難”的心理，而教師群體剛性流動打破了原有的“舒適區(qū)”，職業(yè)穩(wěn)定性隨之降低，其內(nèi)心也會有抵觸情緒——“為什么要讓我這么難”。面對這些問題，在省市兩級政府政策文件的指導下，作為改革主導的縣級政府，要會同教育、財政、人社、編制等相關(guān)部門，全面征求學校以及教師代表的意見，充分尊重每一位教師的選擇權(quán)和被選擇權(quán)，本著全面構(gòu)建高素質(zhì)教師隊伍的初心，以教育公平為價值取向，制定本土化的實施細則及推進方案。為確保此政策落實落地，縣級教育行政部門在全力放權(quán)的同時，必須對各個環(huán)節(jié)進行嚴格監(jiān)管，堅決杜絕“權(quán)力尋租”和“暗箱操作”，防止推行教育公平的初衷變成個人的權(quán)力任性。這就要求學校必須堅守“按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理”原則，強化制度保障和規(guī)則意識，確?！靶Ｆ浮蓖七M過程客觀公正、公開透明。同時，縣級教育行政部門要全程監(jiān)管“校聘”工作，保證把高素質(zhì)教師放在合適重要的位置，激發(fā)能力相對較弱的教師積極提升素質(zhì)，確保政策實施達到盤活資源、傳遞能量、提升質(zhì)量的目的。

二是強化多部門之間的協(xié)調(diào)合作，破解教師管理碎片化。“縣管校聘”作為一項綜合性改革，不僅政策實施前期需要多部門配合，而且需要貫穿整個改革過程。縣域主要領(lǐng)導重視了，改革工作就容易推進。這就需要各縣（市、區(qū)）明確成立“縣管校聘”工作領(lǐng)導小組，由縣委書記或者分管教育的副書記任組長，構(gòu)建多部門一把手任組員的相互配合參與的小組機制，明確教育部門的主導權(quán)，以及其他相關(guān)職能部門的管理邊界，制定各部門責任清單，實施責任督導和獎懲機制。工作推進中，由人社和編制部門對教師崗位設置、編制分配以及職稱情況進行總量控制，確?！翱h管校聘” 在國家和省級政策指導下進行；教育行政部門負責具體工作和業(yè)務操作，建立人、事、財權(quán)相對統(tǒng)一的教師管理體制。如此協(xié)調(diào)配合，既可以破解各職能部門碎片化管理問題，又可以形成合力，調(diào)動各部門相互配合的積極性，確保政策能夠高效落實到位。

三是完善配套機制建設，增強政策實施的協(xié)同性。一項政策必須有相應的配套完善機制作保障，才能正常落地運轉(zhuǎn)。“縣管校聘”管理改革的主體是教師，所以打消教師顧慮，減輕他們競聘的焦慮感，消除他們的抵觸情緒，建立完善的配套機制，是此項改革的重中之重?？h級教育行政部門要建立教師交流臺賬系統(tǒng)，完善教師基本情況及教育教研水平、管理能力等多方評價數(shù)據(jù)庫，讓教師數(shù)據(jù)庫和學校崗位需求信息平臺結(jié)合起來，為改革推行提供依據(jù)和準則。對愿意流動至偏遠學校的教師，可以實施高積分獎勵制度，當積分達到一定的標準時，教師即可擁有選擇“流”或“留”的權(quán)利，進而逐步實現(xiàn)政府改革與教師內(nèi)心意愿充分結(jié)合的“縣管校聘”路徑。在實施過程中，要堅持以人為本，尊重教師職業(yè)發(fā)展規(guī)律，逐步建立教師流動關(guān)懷機制，充分關(guān)心特殊情況教師群體和競聘分流教師群體。比如，可依據(jù)分流教師年齡差異、學科特點、性格特征以及家庭實際情況等，制定個性化的方案，通過一定的具體措施，如待崗培訓、轉(zhuǎn)崗調(diào)離和離崗統(tǒng)籌等，盡可能發(fā)揮每一位教師的自身優(yōu)勢和積極作用，逐步實現(xiàn)人崗相適、人盡其才。