馮 也，羅 珂，高 穎

（黃河水利委員會晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，719000，榆林）

晉陜蒙接壤地區(qū)（以下簡稱接壤區(qū)），指山西省西北部、陜西省北部和內(nèi)蒙古自治區(qū)南部接壤地帶， 面積5.44 萬km2，人口320 萬人，涉及3 省5 市14 縣。 接壤區(qū)煤炭、天然氣儲量豐富，是“西電東送”的重要起點、“北煤南運”的核心源地和重要的能源重化工基地。 但同時干旱少雨多風，蒸發(fā)劇烈，植被稀疏，自然條件惡劣，在黃河流域水土流失最嚴重，是黃河粗泥沙的主要來源。 黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展明確了保護脆弱生態(tài)、提升發(fā)展水平的要求。 接壤區(qū)國家能源基地建設、跨區(qū)域大通道建設等發(fā)展規(guī)劃的推進，給接壤區(qū)人為水土流失治理提出了更高要求。

一、接壤區(qū)水土保持監(jiān)督監(jiān)測率先起步

接壤區(qū)水土保持監(jiān)督監(jiān)測，與20世紀80 年代神府東勝煤田大規(guī)模開采同步開始。

1.法律授權(quán)

依據(jù)1988 年10 月 《開發(fā)建設晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》、1991 年6 月《中華人民共和國水土保持法》，接壤區(qū)水土保持監(jiān)督監(jiān)測率先起步，逐步形成由流域機構(gòu)、地方政府組成的較為完善的水土保持監(jiān)督管理體系和水土流失監(jiān)測支撐體系。 水土保持監(jiān)督職能范圍涵蓋封育撫育、取土挖砂采石管理、地貌植被保護、開墾禁墾管理、林木采伐、生產(chǎn)建設活動等，水土保持監(jiān)測職能包括網(wǎng)絡站點建設、水土流失公告等。

2.起步探索

隨著接壤區(qū)四大煤田大規(guī)模開發(fā)，省際邊界糾紛、河道堵塞問題頻發(fā)。 1992 年開始，流域機構(gòu)聯(lián)合地方水行政部門組織開展了河道清障行動，清理了陜蒙界烏蘭木倫河、活雞兔溝以及偏關河、縣川河、朱家川河道堆渣388 萬m3，拆除阻水工程420 m，有效遏制了亂挖濫采隨意堆棄現(xiàn)象；1995 年專項整治了采煤秩序， 整合個體煤礦及小煤窯253 處，取締無證礦點244 個，厘清并化解了省際礦界矛盾。

3.能力建設

水土保持監(jiān)督監(jiān)測均隸屬于水利系統(tǒng)。 從機構(gòu)設置上看，有些是設置兩個機構(gòu)分開履行，如鄂爾多斯市水土保持監(jiān)督執(zhí)法局、榆陽區(qū)水土保持檢查監(jiān)督站等； 有些則在一個機構(gòu)， 如忻州市水土保持監(jiān)督監(jiān)測站；有些則是一塊牌子兩套人馬，如榆林市水土保持監(jiān)督總站。 各地建設和發(fā)展狀況不同，差距很大，比如府谷縣達百余人，而呂梁市不到十人。 根據(jù)國家水土保持區(qū)劃，接壤區(qū)在一級中屬西北黃土高原區(qū)，二級區(qū)劃中屬晉陜蒙丘陵溝壑區(qū)，建設有內(nèi)蒙古達拉特旗合同溝水力侵蝕觀測重點站、內(nèi)蒙古準格爾旗砒砂巖區(qū)圪秋溝流域水風復合侵蝕觀測重點站等國家水土保持重要監(jiān)測點。

二、接壤區(qū)水土保持監(jiān)督監(jiān)測發(fā)展

經(jīng)過30 多年的不斷發(fā)展， 接壤區(qū)的水土保持監(jiān)督監(jiān)測體制機制逐步健全，人為水土流失監(jiān)督和管理科學規(guī)范。 水土保持監(jiān)督通過生產(chǎn)建設活動監(jiān)管，改變了“先開發(fā)后治理”的發(fā)展方式， 有效管控了人為水土流失。 水土保持監(jiān)測掌握了接壤區(qū)的水土流失變化，為生態(tài)安全的保障發(fā)揮了重要的前哨作用。

1.項目監(jiān)管數(shù)據(jù)庫

對水土保持數(shù)據(jù)庫平臺統(tǒng)一管理水土保持方案審批、 技術(shù)審查、監(jiān)督管理、水土保持監(jiān)測報告、水土保持設施驗收等數(shù)據(jù)，定時補充錄入并維護。 水利部水土保持司、黃河水利委員會水土保持局、黃河上中游管理局均開發(fā)建設了相關數(shù)據(jù)庫并在應用中。

2.現(xiàn)場執(zhí)法微信程序

如準格爾旗農(nóng)牧和水務綜合執(zhí)法局，將監(jiān)督執(zhí)法場景數(shù)字化，集合現(xiàn)場調(diào)查、文書下達、法律適用、人員管理等功能至手機APP 和微信小程序，優(yōu)化監(jiān)督執(zhí)法流程與模式，規(guī)范執(zhí)法過程，提升了監(jiān)管效率。

3.項目擾動監(jiān)管

圍繞項目建設是否超出水土流失防治責任范圍，判定擾動合規(guī)性。 2016年西安黃河環(huán)境信息工程有限公司承擔的陜西片部批項目遙感調(diào)查，利用高分辨率遙感影像，提取生產(chǎn)建設項目擾動圖斑， 對照矢量化防治責任范圍，實現(xiàn)實際擾動與方案設計對照核實。2017—2018 年黃河上中游管理局承擔的接壤區(qū)項目動態(tài)監(jiān)管項目，利用衛(wèi)星遙感、無人機技術(shù)等手段，實現(xiàn)生產(chǎn)建設項目擾動信息快速發(fā)現(xiàn)、精準識別。

4.全區(qū)實時監(jiān)測

全范圍遙感監(jiān)測國土空間，實時監(jiān)測每一處擾動變化， 結(jié)合實地調(diào)查，判定擾動類型及合規(guī)性，查處“未批先建”“未批先棄” 等違法違規(guī)行為。 如水利部水土保持監(jiān)測中心利用遙感信息解譯， 向各省下發(fā)擾動圖斑，督促完成現(xiàn)場復核并查處；準格爾旗農(nóng)牧和水務綜合執(zhí)法局每季度解譯全旗遙感影像變化，掌握全區(qū)人為擾動變化， 及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)擾動，加以處置要求整改。

多年來，監(jiān)督切實管控了人為水土流失，監(jiān)測以技術(shù)手段支撐了監(jiān)督發(fā)展、驗證了監(jiān)管效益。 接壤區(qū)生態(tài)環(huán)境面貌顯著好轉(zhuǎn)，涌現(xiàn)了檸條塔煤礦、哈拉溝煤礦、陜京四線、蒙西華中鐵路等國家水土保持示范項目，大柳塔礦區(qū)、黃家圪嶗村、神木侵蝕與環(huán)境試驗站等國家水土保持科技示范園，以及全國首個國家水土保持生態(tài)文明縣準格爾旗。

三、水土保持監(jiān)督監(jiān)測成效

1.探查資源家底

掌握區(qū)域自然稟賦情況，劃分國土空間水土保持重點。 為保障國家黃土高原生態(tài)屏障、制定黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃、推動資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展格局與產(chǎn)業(yè)布局、制定生態(tài)建設宏觀戰(zhàn)略、實施重大生態(tài)工程提供重要技術(shù)支撐。 如粗泥沙集中來源區(qū)，作為黃河下游河道主溝槽淤積首要危害來源，總面積1.88 萬km2， 其中1.30 萬km2位于晉陜蒙接壤地區(qū)，劃定為治理的優(yōu)先區(qū)域和重點區(qū)域。

2.掌握水土流失變化

通過水土保持監(jiān)測，掌握水土流失類型、面積、強度、分布情況，分析變化趨勢。1999—2020 年晉陜蒙接壤地區(qū)水土流失面積由4.71 萬km2減少至2.45 萬km2，減幅達47.98%。 水土流失強度明顯減弱，尤以強烈及以上侵蝕強度為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐暂p中度為主。 評價水土保持重點工程建設成效， 計量江河湖泊水庫泥沙控制成效，監(jiān)測預警崩塌滑坡泥石流等。 以數(shù)據(jù)為基底，推進與自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等政府各部門協(xié)同建設和生態(tài)保護。

3.調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會發(fā)展

以水土保持監(jiān)督工作為抓手，調(diào)節(jié)開發(fā)建設活動。 通過信用監(jiān)管、責令整改、通報批評、約談等追責方式，管控生產(chǎn)建設相關責任單位依法依規(guī)開展經(jīng)濟活動，防治建設過程中的人為水土流失，督促企業(yè)承擔水土流失防治義務和生態(tài)保護社會責任，推動企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平管 理。 2020—2021 年 全 面 清 理 了2011 年以來生產(chǎn)建設項目水土保持違法違規(guī)問題， 涉及省市縣批在建項目1 908 個，問題總數(shù)2 736 個，下達行政處罰645 次，責任追究823 次，約談項目772 個，通報批評41 次，重點監(jiān)管名單9 個，信用懲戒17 次，掛牌督辦2 個。

4.服務水土流失治理

根據(jù)不同的自然條件、水土流失發(fā)展，劃分水土保持類型區(qū)，確定水土流失防治主攻方向，選取適宜水土保持措施，組織開展梯田、淤地壩、水保林、經(jīng)濟林、灌草、封禁以及輪作、套種等治理工程，緩解影響和制約地方發(fā)展的資源環(huán)境約束，實現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化。

四、水土保持監(jiān)督監(jiān)測發(fā)展探討

1.資源管理上及時發(fā)現(xiàn)擾動

以國土空間為對象， 提升衛(wèi)星遙感監(jiān)測效率和精度，及時發(fā)現(xiàn)人為擾動變化。 結(jié)合圖斑信息分析，提前預測變化原因，實現(xiàn)智慧管理。 加強滑坡、泥石流實時監(jiān)測、預報、預警。推進生產(chǎn)建設、征占地等多種數(shù)據(jù)匯聚融合和深度利用， 多部門多層級數(shù)據(jù)資源應用，提升政府各項工作效率，提高決策科學性和服務效率，推動社會管理進步。

2.項目監(jiān)管上加強部門協(xié)同

強化部門間協(xié)同監(jiān)管，推動開展水土保持法人大執(zhí)法檢查。 深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，提升全流程一體化在線服務平臺功能，打破政府各部門間信息壁壘限制， 實現(xiàn)項目核準、開工、 試運行等基本信息與責令停工、掛牌督辦等行政處罰信息的部門間共享， 及時通報移送違法違規(guī)案件。切實降低政府監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效率，減少對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的干擾。

3.生態(tài)建設上加強外部協(xié)作

強化水土保持動態(tài)監(jiān)測，推進淤地壩、 坡耕地等重點工程數(shù)字化管理，以精準的效益測算進一步推動生態(tài)建設進程。 將水土保持工程建設與生態(tài)環(huán)境部門的污染治理環(huán)境監(jiān)測、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的耕作措施鄉(xiāng)村振興、自然資源部門的項目復墾、 林業(yè)和草原部門的治沙防沙林草建設等內(nèi)容有機結(jié)合， 支持引導社會資本和符合條件的農(nóng)民合作社、 家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極參與水土流失治理，共同抓好大保護協(xié)同推進大治理。

4.內(nèi)部管理上暢通信息渠道

暢通水土保持審批、 監(jiān)督檢查、驗收報備、核查等水土保持監(jiān)督過程信息渠道，暢通各部門各環(huán)節(jié)信息流動，改變各行其是、互不干涉工作模式。 加強監(jiān)督項目臺賬管理，明確“查認改罰”管理流程，厘清管理與被管理方責任，靈活適用責任追究方式，促進水土保持社會管理能力提升。

5.體制機制上加強考核應用

推動黨委領導、政府主導、部門協(xié)同、 社會參與的水土保持工作體系，更好發(fā)揮水利部門在水土保持工作中的牽頭作用。 以水土保持率為主導目標，通過水土保持目標責任制和考核獎懲制度，壓實地方政府水土保持生態(tài)建設主體責任，深化政府體制機制改革， 強化水土保持監(jiān)督監(jiān)測，增強地方工作積極性，推進經(jīng)濟社會發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型。 ■