邵學良，張燕娣

（上海師范大學哲學與法政學院，上海 200234）

一、問題的提出

公共產品供給直接影響到居民的公共需求和公共空間的選擇狀況，是影響居民權益的重要因素。公共產品供給問題是學界關注的重要議題，關于城市邊緣區(qū)公共產品供給問題的研究大多聚焦于特定領域，如與土地開發(fā)、環(huán)境保護相關的公共產品[1,2]，缺乏系統(tǒng)性分析。城市邊緣區(qū)的概念是相對于城市中心區(qū)域而言的，即城市到農村地區(qū)之間的過渡地區(qū)[3]，具體來說，城市邊緣區(qū)是城鄉(xiāng)間土地利用、社會治理、人口特征的過渡地帶，兼具城市和鄉(xiāng)村特征。[4]相對于“城郊區(qū)”“郊區(qū)”等僅突出空間特性的說法，“城市邊緣區(qū)”帶有邊緣化的特性，有著更加立體的意義。城市邊緣區(qū)處在城市和農村這兩個不同特征地區(qū)的交界地帶，經(jīng)濟、制度、社會習俗等方面都受二者共同的影響，且由于資源有限性、管理者個人因素等原因，城市邊緣區(qū)的公共產品供給相對于城市中心區(qū)域易產生較大的偏差，從而造成一系列的社會問題。本文擬結合城市邊緣區(qū)治理的相關研究，以運動式治理理論為視角，通過對湖北省Z鎮(zhèn)城市邊緣區(qū)公共產品供給問題進行深度剖析以尋求“破局”之法。

殺蟲劑困境：當一個房間出現(xiàn)蚊蟲問題時，人們常常會使用殺蟲或驅蚊的噴霧，（由于驅殺蚊蟲的藥劑或者噴霧叫法多樣，所以本文統(tǒng)一將其稱為“殺蟲劑”）一般而言，非專業(yè)人員，特別是缺乏經(jīng)驗的人對殺蟲劑的使用方式是將其噴灑在燈下、床邊等蚊蟲較多的顯眼位置，而忽略掉邊角區(qū)域。這樣在短期內的確能起到很好的效果，人們被蚊蟲叮咬次數(shù)顯著減少。但經(jīng)過一段時間后，身邊的蚊蟲又會逐漸增加，就算緊閉門窗也不能避免這個問題。其實道理很簡單，因為殺蟲劑的使用偏差，導致邊角區(qū)域的蚊蟲成了“漏網(wǎng)之魚”。這樣下去，想要殺光房間內的所有蚊蟲是十分艱難的，只能通過增加殺蟲劑的使用次數(shù)來改善房間的蚊蟲問題，只會浪費大量的殺蟲劑?？傊?，殺蟲劑使用偏差，造成總體殺蟲效益低下，并浪費大量的殺蟲劑，這就是“殺蟲劑困境”。城市邊緣區(qū)作為公共產品供給的“邊角區(qū)域”，若在公共產品供給過程的最初被管理者所忽略，產生供給偏差，就極易陷入此困境中?！皻⑾x劑困境”作為邊緣區(qū)公共產品供給的典型問題，找出其形成的內在原因和邏輯，即“尋根”，是打破該困境，最終“破局”的關鍵。

二、城市邊緣區(qū)公共產品供給“殺蟲劑困境”

（一）“殺蟲劑困境”事件分析：迅速裝上的路燈

1.城市邊緣區(qū)車禍事件

2018年冬，湖北省Z鎮(zhèn)邊緣區(qū)街道，夜間發(fā)生了一起車禍：一輛小汽車在行駛的過程中將一位年近七旬的老人撞倒，因車速太快，老人當場死亡。經(jīng)警方初步判定，車禍的主要原因有二：一是車速太快，一般城市郊區(qū)道路限速為60～80km/h，由于地處郊區(qū)，車輛較少，該汽車存在超速嫌疑，不過鑒于出車禍的路段沒有交通攝像頭，缺乏證據(jù)；二是街道上沒有路燈，光線很暗，導致小汽車司機沒有注意到行人。由此事故可以發(fā)現(xiàn)，城郊區(qū)的公共產品供給存在著嚴重的缺失：郊區(qū)交通攝像頭、路燈缺失。筆者在事發(fā)地點進行了實地調研，發(fā)現(xiàn)該路段距離城鎮(zhèn)中心不到3公里，但很多道路公共設施如各類交通指示牌都嚴重缺失，另外，垃圾桶等公共產品同樣欠缺，河道溝渠、路邊的垃圾隨處可見。

2.政府緊急安裝路燈

就在該起車禍發(fā)生后的2個月內，該路段的路燈悄然安裝完成。這令筆者十分驚訝，多年未裝的路燈竟在這么短的時間內得以安裝，并且恰逢春節(jié)前后，這其中耗費的人力物力資源也必定是極大的。從獲取的資料來看，當?shù)毓芾碚邽榱吮苊忸愃栖嚨湹脑俅伟l(fā)生，不計成本地采用了動員式的處理方式對路燈的供給偏差進行了修補。從對當?shù)鼐用竦脑L談來看，該地有關公共產品供給的政治參與存在著參與途徑不明確、居民參與意愿低等諸多問題。

（二）“殺蟲劑困境”模型構建

Z鎮(zhèn)路燈安裝這一事件較為直觀地展示了城市邊緣區(qū)“殺蟲劑困境”的發(fā)生邏輯和基本內涵，可以將其歸納為一個一般性的事件—過程模型：產生供給偏差—出現(xiàn)突發(fā)事件—政府動員式處理—偏差得以修補。

1.公共產品供給偏差問題的產生

偏差產生于公共產品供給的最初階段，其成因是多方面的。除了本身地域差異性，當?shù)毓芾碚叩膫€體因素、城市邊緣區(qū)的制度模糊等問題也是造成公共產品供給偏差產生的重要原因。最終造成的結果就是大部分公共產品資源都往城市中心區(qū)域傾斜，城市邊緣區(qū)的公共產品供給在種類和數(shù)量上都存在著嚴重的缺失，城市邊緣區(qū)淪為公共產品供給的“冷宮”，不斷面臨著被邊緣化的風險。

2.突發(fā)事件或者問題產生

突發(fā)事件是突然發(fā)生且可能造成嚴重社會危害的事件，因此能容易引起人們和社會的關注，具有較強的沖擊力。但突發(fā)事件的產生并不是完全偶然的和毫無原因的，一定有內在的原因和邏輯。城市邊緣區(qū)由于公共產品供給的偏差，導致一些社會問題一直存在，如公共交通設施缺失會形成巨大的交通安全隱患，從而為突發(fā)事件的發(fā)生埋下了種子。

3.政府動員式處理

受到上級問責以及社會輿論拷問等壓力，面對突發(fā)事件時當?shù)卣鶗龀鲅杆俚膭訂T式處理，對與此次突發(fā)事件相關的公共產品供給偏差進行迅速修補。在這個過程中，政治權力是動力源，方式是由上而下，特點是雖迅速高效但投入資源大，治標不治本，容易陷入“事件發(fā)生-應急管理-同類事件再次發(fā)生”的怪圈[5]。

4.公共產品供給偏差得以修補

通過當?shù)卣膭訂T式處理之后，該公共產品供給的偏差得以修補完成。這個過程似乎可以看作一種應激模式。但這本該在最初的公共產品供給過程中就可以避免的供給偏差問題，卻歷經(jīng)了一個長期的過程才得以修補，造成了居民權益受損和資源浪費。就像沒有經(jīng)驗的殺蟲劑使用者一樣，管理者往往會容易陷入這個困境中。并且，此過程只是對當前造成突發(fā)事件的相關公共產品的偏差進行修補，沒有從源頭上根本性地解決問題，當另一種公共產品供給偏差“暴露”時，又會進入這個修補過程，整體來看就像進入了一次次的循環(huán)，而始終不能擺脫。

三、尋根：深度剖析背后原因

根據(jù)公共產品供給“殺蟲劑困境”模型可以發(fā)現(xiàn)，公共產品供給偏差是導致城市邊緣區(qū)陷入該困境的根本原因。通過對當?shù)氐念I導者和民眾的訪談，以及對當?shù)亟?jīng)濟結構、制度建設等各方面都進行了更加深入的調研后得出結論：領導者注意力偏差問題、制度模糊問題、政治參與缺失問題這三個核心范疇是造成Z鎮(zhèn)的公共產品供給陷入了“殺蟲劑困境”的最主要的原因。并進一步發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟結構和制度模糊問題是影響政治參與的關鍵因素，領導者的績效考核不完善、民眾的滿意度評價偏差是造成領導者注意力偏差的主要原因。

（一）領導者注意力偏差問題

美國著名經(jīng)濟學家詹姆斯·M·布坎南創(chuàng)立的公共選擇理論認為政府官員與市場經(jīng)濟中的“經(jīng)濟人”一樣是理性的[6]，所以研究政府官員的行為邏輯是十分必要的。Z鎮(zhèn)政府對邊緣區(qū)的公共產品供給的關注度明顯低于城市中心區(qū)域。通過對村居委、鎮(zhèn)政府、城建、林業(yè)局等機構和部門的深入調研發(fā)現(xiàn)，造成這種局面的原因是多方面的：首先，上級政府對該地區(qū)公共產品供給的考核重點放在城區(qū)中心。上級問責和績效考核制度的不完善，導致其對當?shù)毓芾碚叩墓伯a品供給管理考核過程的模糊性，直接關系到管理者的管理行為。問責和績效機制往往只能關注到宏觀數(shù)據(jù)，如政府投入數(shù)據(jù)、整體效果等，當?shù)毓芾碚咴跐M足公共產品供給預算管理的情況下，該地區(qū)公共產品供給的整體效果主要由主體部分——城市中心區(qū)域所決定。中心區(qū)域資源、人口相對集中，更受重視，考核相對容易；而邊緣區(qū)地域相對較大，資源、人口密度低，更不易考核，并且公共產品供給問題管理難度和投入都更大。其次，通過對不同人群的訪談發(fā)現(xiàn)，民眾的滿意度評價偏差也會加劇領導者的注意力偏差。Z鎮(zhèn)內外的人們對于該城鎮(zhèn)的滿意度評價的關注點基本都放在了城市中心區(qū)域，如對該地區(qū)的健身設施的評價上，大部分人都只關注到城市中心區(qū)域，所以滿意度評價為“好”，而忽略掉城市邊緣區(qū)，只有居住在城市邊緣區(qū)的部分人會注意到城市中心區(qū)域之外的情況，但往往這少部分人的評價是難以被重視的，這也進一步影響了當?shù)毓芾砣藛T的注意力偏好。

（二）制度模糊問題

一些城市邊緣區(qū)雖然行政劃分上屬于城市但仍部分沿用農村制度，村社制度并存，導致了一系列的職能劃分不明、職能交叉等問題，致使公共產品供給的管理效率低。調研發(fā)現(xiàn)，Z鎮(zhèn)就存在著明顯的制度模糊問題。Z鎮(zhèn)城市邊緣區(qū)在城市化進程中，很多的農村管理制度被保留下來，如在行政區(qū)域劃分上還保留原有的村組制度。機構和部門設置也是如此，如村委會并沒有被居委會取代，并基本保留了大部分的管理職能。通過與當?shù)鼐用竦臏贤òl(fā)現(xiàn)，大部分人都被這種情況所困擾。訪談過程中，當?shù)啬硶浽趯蓚€機構的職能劃分的介紹中提到，村委會用來管理幾個大組的事宜，居委會則主要負責小區(qū)物業(yè)的管理。但在調研中發(fā)現(xiàn)事實并非如此，居委會和村委會之間實際存在很多的職能交叉問題。所以當?shù)鼐用窈芏鄷r候辦事不知道該找誰，有問題也不知道向誰反映，各類公共產品供給管理十分模糊，對一些問題也沒有一個統(tǒng)一的處理標準，這也間接影響了該地民眾的政治參與度。值得一提的是，雖然說城市邊緣區(qū)存在著制度模糊問題，但相對于城市來說，其制度和體制有著較大的可塑性。與城市標準化的管理制度和體制相比，城市邊緣區(qū)處在向標準化邁進的過程，這在一定程度上為制度和體制的創(chuàng)新提供了較大空間。

（三）民眾政治參與缺失問題

研究發(fā)現(xiàn)，民眾政治參與缺失是影響Z鎮(zhèn)城市邊緣區(qū)公共產品供給的重要因素。其中，除了制度模糊因素的影響外，城市邊緣區(qū)的經(jīng)濟結構是導致該問題最根本的原因。城市邊緣區(qū)雖然隸屬城市，但經(jīng)濟發(fā)展狀況和城市中心區(qū)域差距顯著。具體來講，Z鎮(zhèn)邊緣區(qū)人口相對較少且分散，企業(yè)、商鋪等數(shù)量較少，因此不能實現(xiàn)區(qū)域內經(jīng)濟的“自給自足”，除了能夠在當?shù)刂\生的少數(shù)居民，如從事木材、茶葉加工者，以及商戶和一些從事旅游業(yè)等的服務業(yè)者，大部分有較強政治參與能力的青壯年都在外工作，回當?shù)亻_展政治參與的機會較少。而留在家中的大部分為老年人和兒童，政治參與能力弱，最終造成的結果就是：一方面，民眾政治參與缺失問題嚴重，當?shù)睾芏嗑用癖硎尽耙恢痹谕獾毓ぷ?，基本不參與村社管理，大小事宜委托父母進行投票”，而且“老人家識字少，如果有什么決定需要做往往就附和一下?！绷硪环矫妫?shù)孛癖姷恼螀⑴c意識不足，在有關政治參與情況的問卷調查中，169份有效回收的問卷中有68.64%的人選擇了“基本不參與”選項，但在多選題“您認為哪些方面需要提高？”中，“多一些參與當?shù)厥聞展芾淼臋C會”在所有選項中選擇的比例最低，僅占46.75%，很大比例的居民對政治參與抱無所謂的態(tài)度。

四、破局：城市邊緣區(qū)公共產品供給優(yōu)化路徑

（一）創(chuàng)新地方政府公共產品供給績效評估指標體系

1.創(chuàng)新績效評估指標體系

城市邊緣區(qū)領導者注意力偏差除了受領導者自身因素的影響外，還受民眾滿意度評價偏差的影響。因此不能簡單通過對政府單方面價值取向和責任履行來建立公共產品供給的績效評估指標體系。應當解決兩方面的問題，一是解決城市邊緣區(qū)地方政府管理主體的注意力偏差問題，二是解決對民眾滿意度獲取不足的問題。解決第一個問題的關鍵是在公共產品供給績效評估指標體系中平衡對城市中心區(qū)域和邊緣區(qū)的考核，如分區(qū)域評估和考核，加入“城市中心區(qū)域供給情況”“城市邊緣區(qū)供給情況”和“供給平衡度”等評估項，以此來提高考核和評估的廣度；解決第二個問題的關鍵是加強對民眾滿意度獲取的考核評估，相對來說更為復雜。受制度模糊和經(jīng)濟因素的影響，城市邊緣區(qū)總體民意表現(xiàn)度較低，很容易在政府的滿意度獲取過程中被忽略。因此當?shù)卣畱斨鲃蛹訌娕c民眾的互動，這必須在當?shù)卣目冃гu估與考核體系中有所體現(xiàn)，如加入“互動指數(shù)”等評估項?？偟膩碚f，針對邊緣區(qū)的現(xiàn)有問題，建議以公共產品供給實際效益與公共產品供給民眾滿意度為基準，對地方政府的價值取向、責任、政策過程、結果實現(xiàn)采取多維度的績效評估，除了公共產品供給的總體效益，還要突出以區(qū)域為導向的中心區(qū)域和邊緣區(qū)的平衡效益和以人民為導向的具體效益。

2.創(chuàng)新績效評估指標體系的實踐

創(chuàng)新績效評估與考核指標體系不能停留于紙面，要落實到具體的行政實踐中。借助運動式治理模式，以上級政治權力為動力源，對整個區(qū)域的公共產品供給情況特別是邊緣區(qū)進行多次隨機抽檢能取得良好的效果。正如筆者所舉的例子：想要知道一個房間蚊蟲情況，去看看房間的邊角區(qū)域是否有蚊蟲就再合適不過了。想祛除干凈蚊蟲，對顯眼位置狂噴殺蟲劑也無濟于事，只會浪費更多的殺蟲劑。在隨機抽檢的過程中，特別是民眾滿意度獲取方面，一定要強調全面、具體、深入，加強基層官員的走訪頻率，將民眾對公共產品供給的滿意度獲取演變成為常規(guī)化的管理手段。另外，為了更好地動員管理者，提升行政實踐的實際效果，在對公共產品供給情況的隨機抽過程中，除了要保證最基本的客觀真實外，還可以恰當運用政治勢能的作用媒介來提升抽檢效果，如領導的在場、政策文件的優(yōu)化、激勵機制等，將這些逐漸內化為檢驗公共產品供給效果的重要舉措和關鍵環(huán)節(jié)。

（二）盤活邊緣區(qū)體制，分區(qū)域分步驟靈活管理

1.公共產品供給管理細化

公共產品供給制度和體制應當和城市邊緣區(qū)的發(fā)展狀況相適應，利用城市邊緣區(qū)制度和體制可塑化大的特性，以“事”為中心，圍繞著具體的公共產品供給將公共產品的管理內容進行細化。如公共垃圾設施的管理，以往很多城市邊緣區(qū)往往將其管理職責簡單劃分給環(huán)衛(wèi)部門或者城建部門。但現(xiàn)實情況下，一方面，公共垃圾設施管理環(huán)節(jié)眾多，涉及設施的生產、購置、分配、運作和維護等多個環(huán)節(jié)；另一方面，城市邊緣區(qū)公共垃圾設施地域分布廣且零散，僅通過一個部門難以進行有效管理，極易出現(xiàn)供給缺失、供給失衡和資源浪費等問題。所以首先要解決的問題就是將公共產品的供給主體、管理主體、供給過程等進一步細化，這一過程需根據(jù)具體的公共產品的特性，自發(fā)或以上級政治權力為動力源進行實施，在對供給環(huán)節(jié)、地域分布、機構和部門的設置等方面進行分析和評估后進行細化。

2.機構和部門職能重塑

城市邊緣區(qū)原有機構和部門職責的設置是在原有農村管理制度和城市管理制度交叉并存的基礎上，向標準的城市管理制度邁進的過程。雖然說通過將城市邊緣區(qū)的制度體制逐漸標準化是解決其制度模糊的重要途徑，但這一“標準化”的過程并不能高效解決城市邊緣區(qū)的具體問題，換句話說，照搬城市基層機構部門的職責劃分體系并不一定與城市邊緣區(qū)的特性相適應。所以首先要做的就是找準解決問題的關鍵，從城市邊緣區(qū)的特性出發(fā)，進行機構部門的職能重塑。筆者在調研過程中，發(fā)現(xiàn)有很多機構部門重塑的“萌芽”出現(xiàn)，如Z鎮(zhèn)為了解決其公共衛(wèi)生設施管理上出現(xiàn)的問題，將其運行和維護的管理職能根據(jù)所在地域劃分給了村委會、居委會和村鎮(zhèn)中心三個機構，并且設置了較為完善的職責體系，取得了較好的效果?？傊吘墔^(qū)應當促進機構和部門的多主體、多中心的協(xié)調管理，以當?shù)卣疄橹鲗?，將邊緣區(qū)村委、居委、城建部門、環(huán)衛(wèi)部門、村鎮(zhèn)中心等機構和部門的職責分區(qū)域分步驟地進行細化，實現(xiàn)靈活管理，不被原有職能所固化。

（三）嵌入?yún)⑴c式治理，多途徑落實政治參與

1.將參與式治理理念嵌入常態(tài)化治理和運動式治理過程中

在社會治理的研究中，十分注重參與式治理和多元主體的治理，特別是參與式治理的基層網(wǎng)絡治理轉向。[7]公共產品供給應當借鑒社會治理研究的成功經(jīng)驗。參與度是參與式治理關注的核心問題，邊緣區(qū)公共產品供給過程本身就屬于社會治理層面。將參與式治理理念嵌入到邊緣區(qū)公共產品供給的各個環(huán)節(jié)，首先是當?shù)仡I導者層面的管理理念轉變。除了領導者意志以外，上級領導者的引導及考核機制也是重要動力源，可借助文件宣傳、領導者會議等形式來貫徹落實。其次，政治參與是一個上下級互動的過程，而邊緣區(qū)政治參與意識有待提高。城市邊緣區(qū)的政治參與意識可通過政治社會化、開展政治參與教育活動、激勵等途徑來提升。簡單來說，政治社會化就是公民習得政治文化的過程[8]，通過家庭、學校、社會、媒體等多個途徑來提升民眾的政治參與意識；開展政治參與教育活動強調通過多途徑來開展教育活動，來提高邊緣區(qū)民眾的政治參與能力和政治參與意識；激勵手段是效果最為直觀方法，在提升民眾參與意識過程中不能解決根本性的問題，只是作為一種輔助性的手段。

2.建立和完善多途徑的政治參與渠道

提升區(qū)域內的政府協(xié)作和多主體的協(xié)同治理能力[9]的第一步是建立起有效的政治參與途徑，應當根據(jù)城市邊緣區(qū)的管理結構，建立適應城市邊緣區(qū)政治參與橫向、縱向發(fā)展的渠道。其中，橫向是機構部門與民眾之間的民主溝通與互動網(wǎng)絡，以保證公共產品管理事宜從各個流程都能做到居民參與的暢通無阻。城市邊緣區(qū)管理的制度體系是相對松散的，從地理分布上來講，人到機構、機構到機構的區(qū)域跨度相對較大。因此，一方面要保證政治參與途徑的多元性，線下與線上、被動與主動的結合，線下線上強調的是形式，被動和主動突出的是管理者的被動收集民意和主動獲取民意。另一方面，需要借助多樣化的政治參與和溝通平臺。政治參與平臺可以是由專業(yè)人員專門設計的專業(yè)性的系統(tǒng)性平臺，如上海市的“隨申辦”，也可以是微信群、QQ群等大眾化的網(wǎng)絡平臺。應當合理地利用這些平臺，將其政治參與價值最大化?？v向是政治參與的深度。除了基層官員的民眾走訪，高層次的管理者也要能上得了高層，下得了基層，以減少決策與現(xiàn)實之間的溝壑，值得注意的是，將其納入管理者績效考核過程是十分必要的。總之，邊緣區(qū)應當建立起多元、有效的政治參與渠道，不能群眾不主動，上面就不作為，整個民眾參與過程都應當“動員”起來。