李云鵬, 徐本營

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院, 四川成都 610000)

新城新區(qū)是改革開放以來我國地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市空間拓展的重要發(fā)展形式，對于落實國家戰(zhàn)略、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大對外開放、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程和體制機(jī)制改革創(chuàng)新都發(fā)揮了重要作用。截止到2018年據(jù)不完全統(tǒng)計，全國新城新區(qū)數(shù)量超過3 800個，成為體現(xiàn)國家和地方政府發(fā)展意圖的重要空間載體[1]。隨著各地方對城市空間品質(zhì)的日益重視，在新城新區(qū)建設(shè)中更加注重引入城市設(shè)計作為空間謀劃手段，通過建立城市設(shè)計分級分類管控體系[2]，建立融入城市設(shè)計管控的規(guī)劃編制體系[3]，推進(jìn)城市設(shè)計成果法定化、鼓勵重要項目帶方案出讓[4]等多種方式探索城市設(shè)計的實施方法。

國內(nèi)近年面向?qū)嵤┑男聟^(qū)城市設(shè)計主要在管控方式、成果體系等方面進(jìn)行創(chuàng)新性探索，通過制定圖則和導(dǎo)則指導(dǎo)后續(xù)規(guī)劃條件的出具，保障對城市設(shè)計意圖的貫徹落實。本文將著重探索在傳統(tǒng)城市設(shè)計與控制性詳細(xì)規(guī)劃共同形成新城實施規(guī)劃基礎(chǔ)上，引入“地塊包裝規(guī)劃”構(gòu)建“片區(qū)城市設(shè)計-控制性詳細(xì)規(guī)劃-地塊包裝”遞進(jìn)式的規(guī)劃編制體系，保障規(guī)劃管控要素的有效傳導(dǎo)。

1 新城規(guī)劃實施面臨的困境

1.1 局限于空間設(shè)計，缺乏前瞻與特色

新城城市設(shè)計的編制更多局限于城市空間、街道、濱水區(qū)的設(shè)計，追求空間格局和肌理上的設(shè)計，往往忽視了結(jié)合區(qū)域發(fā)展全局，造成規(guī)劃前瞻不足。同時在規(guī)劃編制前對設(shè)計區(qū)域調(diào)查研究不足，不能夠充分發(fā)揮城市自然資源和人文特色稟賦。

1.2 重規(guī)劃輕管理，城市設(shè)計難以落地

新城城市設(shè)計的編制為追求城市空間和風(fēng)貌效果，往往停留在空間層面的“概念方案”上，缺少后續(xù)的公共政策設(shè)計和管控機(jī)制[5]。同時由于城市設(shè)計尚未納入法定規(guī)劃體系當(dāng)中，在實際開發(fā)建設(shè)中可以根據(jù)具體實施隨意調(diào)整，導(dǎo)致規(guī)劃實施難以得到保障。甚至出現(xiàn)與既有的法定規(guī)劃存在沖突或者矛盾，起不到應(yīng)有管理作用[6]。

1.3 設(shè)計精細(xì)化不足，難以指導(dǎo)后續(xù)規(guī)劃建設(shè)

雖然《城市設(shè)計管理辦法》明確城市設(shè)計編制層次分為總體城市設(shè)計和重點地區(qū)城市設(shè)計，但在地方層面具體編制城市設(shè)計時各層次的城市設(shè)計的管控內(nèi)容、具體成果深度與各層次城市設(shè)計和法定規(guī)劃之間的關(guān)系都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。同時由于各層次城市設(shè)計成果關(guān)注的管控要點和要求不一，各層次管控要素缺乏上下級之間的緊密銜接，城市設(shè)計管控意圖難以層層傳遞[7]。部分城市設(shè)計與下一層級的用地規(guī)劃條件設(shè)定、修建性詳細(xì)設(shè)計、建筑設(shè)計等基本沒有實際聯(lián)系，不能直接對地塊規(guī)劃條件產(chǎn)生精細(xì)化指引，設(shè)計中的難以指導(dǎo)后續(xù)實施階段[8]。

2 面向?qū)嵤┕芾淼某啥紪|安新城規(guī)劃設(shè)計

東安新城位于成都市龍泉驛區(qū)，是成都市新一輪城市總體規(guī)劃確定的城市副中心之一。2021年第31屆世界大學(xué)生夏季運(yùn)動會的主場館選址于此，為保障賽事正常舉行和城市發(fā)展，東安新城建設(shè)勢在必行。

2.1 面向?qū)嵤┕芾淼某鞘性O(shè)計編制內(nèi)涵

為保障賽事完美呈現(xiàn)，東安新城圍繞“賽事營城”理念形成面向?qū)嵤┕芾淼囊?guī)劃編制體系，在規(guī)劃體系、管控傳導(dǎo)等方面進(jìn)行探索，形成了上下聯(lián)動，貫穿于規(guī)劃編制、管理全過程的系統(tǒng)性思路。

在規(guī)劃體系上，城市設(shè)計、法定控規(guī)聯(lián)動地塊包裝形成實施規(guī)劃體系。在城市設(shè)計和控規(guī)指導(dǎo)要求下，發(fā)揮地塊包裝設(shè)計在空間謀劃、形態(tài)設(shè)計的優(yōu)勢，貫徹城市設(shè)計意圖和控規(guī)強(qiáng)制管控內(nèi)容，對單個或多個面向?qū)嵤┑慕謪^(qū)、地塊開展包裝設(shè)計，精細(xì)化指導(dǎo)用地規(guī)劃條件。

在管控傳導(dǎo)上，建立了從宏觀發(fā)展指引-中觀剛性管控-微觀地塊條件的遞進(jìn)式傳導(dǎo)方式。在宏觀層面，由城市設(shè)計銜接上位總體規(guī)劃，研判區(qū)域發(fā)展愿景目標(biāo)，指導(dǎo)片區(qū)功能布局和產(chǎn)業(yè)體系；通過“導(dǎo)則+圖則”形式，對規(guī)劃用地用途、形態(tài)管控形成指引。在中觀層面，由控制性詳細(xì)規(guī)劃作為管控平臺，將城市設(shè)計管控意圖轉(zhuǎn)換成土地利用控制核心指標(biāo)，進(jìn)行法定化剛性管理。在微觀層面，通過地塊包裝承接城市設(shè)計和控規(guī)要求，直接形成指導(dǎo)用地管理、形態(tài)管控和空間開發(fā)的規(guī)劃條件，對用地后期出具規(guī)劃條件形成直接引導(dǎo)(圖1)。

圖1 東安新城面向?qū)嵤┕芾淼囊?guī)劃編制體系

2.2 以片區(qū)城市設(shè)計謀劃區(qū)域整體格局

2.2.1 立足區(qū)域研判發(fā)展必要性，謀劃發(fā)展目標(biāo)定位

為東安新城滿足近期賽事需求和遠(yuǎn)期城市副中心功能，片區(qū)城市設(shè)計編制更加注重規(guī)劃引領(lǐng)性、前瞻性。首先立足成都市“兩山夾一城”向“一山連兩翼”城市結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，東安新城將建成成都老城中心與龍泉山東側(cè)新城之間的戰(zhàn)略支點，推動城市向東發(fā)展。其次立足城市綜合副中心的總體定位，借助大運(yùn)會國際賽事影響，促進(jìn)地區(qū)國際交往，研發(fā)服務(wù)功能發(fā)展，構(gòu)建高品質(zhì)城市活力新中心(圖2、圖3)。

圖2 成都市城市格局脈絡(luò)(資料來源：東安湖片區(qū)城市設(shè)計項目)

圖3 東安新城“東進(jìn)”支點作用(資料來源：東安湖片區(qū)城市設(shè)計項目)

2.2.2 融入自然基底，奠定“山城相連，湖城共生”公園城市格局

充分尊重片區(qū)現(xiàn)狀地理環(huán)境，打通青龍湖濕地公園、錦城生態(tài)公園、農(nóng)業(yè)大地景觀區(qū)及龍泉山城市森林公園的生態(tài)廊道，保障各小型動物、鳥類遷徙，打造山、水、林、田、湖等各生態(tài)系統(tǒng)要素形成相互依存、緊密聯(lián)系生命共同體，奠定區(qū)域良好生態(tài)大格局。充分發(fā)揮地區(qū)生態(tài)價值，以綠道串聯(lián)沿湖活力體育、科創(chuàng)研發(fā)、國際商務(wù)等功能，打造公園新場景，實現(xiàn)生態(tài)價值轉(zhuǎn)化(圖4、圖5)。

圖4 東安湖片區(qū)生態(tài)格局(資料來源：東安湖片區(qū)城市設(shè)計項目)

圖5 東安新城“一湖三岸”功能布局(資料來源：東安湖片區(qū)城市設(shè)計項目)

2.2.3 引景入城，勾勒整體城市形態(tài)

在整體空間形態(tài)上塑造方面，依托東安湖開敞湖面在環(huán)湖重要的節(jié)點構(gòu)建開敞低密、觀山覽園的廊道體系，將龍泉山、農(nóng)業(yè)大地景觀區(qū)及東安湖公園美好景色“引入”城中。結(jié)合TOD站城一體化開發(fā)，挖掘站點周邊土地價值，塑造高密度的地標(biāo)簇群區(qū)。以龍泉山作為景觀背景協(xié)調(diào)區(qū)域，管控除地標(biāo)建筑外其他建筑高度上限不超過背景山體的2/3處，構(gòu)建起伏有序，山城呼應(yīng)天際輪廓線，展現(xiàn)蜀地山水人城和諧呼應(yīng)的城市畫卷(圖6)。

圖6 東安新城整體空間形態(tài)(資料來源：東安湖片區(qū)城市設(shè)計項目)

2.3 以控制性詳細(xì)規(guī)劃錨定剛性管控

城市設(shè)計內(nèi)容是否能夠落地很大程度取決于管控核心要素是否完全轉(zhuǎn)譯，并融入法定規(guī)劃做到有效傳導(dǎo)。通過編制東安湖片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃將城市設(shè)計方案用地性質(zhì)、容積率、建筑高度等要素轉(zhuǎn)譯到控規(guī)圖則基礎(chǔ)上，還將環(huán)湖建筑控制線、視線廊道控制線等管控內(nèi)容、交通慢行斷面、湖體控制、地標(biāo)建筑等納入控規(guī)詳細(xì)圖則和通則管理，保障城市設(shè)計的核心理念和整體格局能夠得到剛性管控。

2.3.1 落實核心管控指標(biāo)，局部優(yōu)化提升用地合理性

東安新城在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中重點對商業(yè)用地、居住用地等經(jīng)營性用地容積率、建筑限高等管控指標(biāo)進(jìn)行明確，對公共服務(wù)設(shè)施、市政設(shè)施用地側(cè)重于用地功能管理，開發(fā)強(qiáng)度不做硬性管控，便于后期實際建設(shè)。同時在城市設(shè)計用地布局基礎(chǔ)上，遵從產(chǎn)城融合、公共共享、活力多元的理念，通過控制性詳細(xì)規(guī)劃論證城市設(shè)計用地可行性，補(bǔ)充社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套，調(diào)整市政設(shè)施及市政管線廊道位置，提出更優(yōu)的產(chǎn)業(yè)用地布局。

2.3.2 貫徹城市設(shè)計“引景入城”核心意圖，增加建設(shè)控制線管控

為實現(xiàn)東安湖片區(qū)“湖城共生”的整體空間意向，打造公共開敞濱湖空間、城中望山的視線廊道，除了對沿湖、沿廊道周邊用地進(jìn)行開發(fā)強(qiáng)度、建筑高度限制以外，通過增加必要的建設(shè)控制線留出視線廊道和退距空間，實現(xiàn)城中望山、公共湖岸(圖7)。

圖7 控制性詳細(xì)規(guī)劃中落實視線廊道和湖岸退距控制線(資料來源：東安湖片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃項目)

2.4 以地塊包裝設(shè)計實現(xiàn)精準(zhǔn)傳導(dǎo)

地塊包裝是承接城市設(shè)計和控制性詳細(xì)規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，其意義在于在土地出讓前，通過意向性方案的對比研究，提出更加準(zhǔn)確的規(guī)劃控制條件。以東安湖片區(qū)1號地塊為例，地塊緊鄰環(huán)湖南路，位于東安湖公園南岸第二個街坊，周邊環(huán)境資源良好，是重要的形態(tài)展示控制區(qū)域。通過地塊包裝設(shè)計從區(qū)域整體發(fā)展視角出發(fā)，在片區(qū)城市設(shè)計和控制性詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)明確的要求下，在城市空間形態(tài)、開敞空間、交通組織等方面提出更加精細(xì)的管控要求。同時也給下一階段建筑設(shè)計留出彈性創(chuàng)作空間，促進(jìn)地塊發(fā)揮更良好的經(jīng)濟(jì)、社會價值(圖8)。

圖8 東安新城1號地塊區(qū)位(資料來源：東安湖片區(qū)1號地塊包裝項目)

2.4.1 研判地塊發(fā)展條件與內(nèi)涵要求，多情景方案對比明晰地塊設(shè)計方向

首先應(yīng)當(dāng)基于城市設(shè)計和基本情況，從功能定位、形態(tài)控制、界面要求等方面對地塊進(jìn)行研判分析；重點從建筑標(biāo)志性、形態(tài)起伏度、界面控制、公共空間等角度綜合考量設(shè)計方案。通過多情景方案對比，針對性的模擬不同控制要素下具體建設(shè)形態(tài)，并從中選擇最符合片區(qū)設(shè)計意圖和發(fā)展要求的情景方案，最終明晰適合地塊設(shè)計要素(表1)。

2.4.2 形成系統(tǒng)的控制要素體系

地塊包裝最核心的目的是通過情景對比研究提出更精細(xì)的城市空間規(guī)劃管控。首先從平面布局、空間形態(tài)等方面總結(jié)形成引導(dǎo)控制要素。其次可以從倡導(dǎo)慢行交通、促進(jìn)立體復(fù)合、活力街區(qū)塑造等不同角度出發(fā)；在交通組織上、空中連廊、地下慢行網(wǎng)絡(luò)、建筑產(chǎn)品、功能業(yè)態(tài)等各個維度總結(jié)形成地塊控制要素表，為后續(xù)規(guī)劃用地出讓條件設(shè)置提供直接參考(表2)。

表2 控制要素集(資料來源：東安湖片區(qū)1號地塊包裝項目)

3 結(jié)束語

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)不斷進(jìn)步，居民對幸福美好生活需求的不斷提升，城市新城新區(qū)建設(shè)發(fā)展勢必要求會越來越高，城市空間塑造向更高質(zhì)量、更精細(xì)化方向發(fā)展。未來新城新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)將更加關(guān)注高品質(zhì)城市環(huán)境的實施營造，面向規(guī)劃實施導(dǎo)向通過構(gòu)建“城市設(shè)計-控制性詳細(xì)規(guī)劃-地塊包裝”的規(guī)劃體系，將有效發(fā)揮城市設(shè)計在規(guī)劃管理中的作用，保障多層級的規(guī)劃理念落地實施。在此，筆者希望通過東安新城的規(guī)劃探索實踐為城市新城新區(qū)的規(guī)劃編制提供一些參考。