張飛燕，陳玥玥，韓 穎，楊 潔

(1.河南理工大學安全科學與工程學院，河南省焦作市，454003；2.河南省瓦斯地質(zhì)與瓦斯治理重點實驗室——省部共建國家重點實驗室培育基地，河南省焦作市，454003；3.河南理工大學能源科學與工程學院，河南省焦作市，454003；4.河南理工大學資源與環(huán)境學院，河南省焦作市，454003)

2013-2016年間，我國煤炭的價格持續(xù)下降，煤炭企業(yè)開始面臨生產(chǎn)和運營困難；特別是到了2015年，煤炭企業(yè)的發(fā)展更是不樂觀，煤炭需求量在經(jīng)濟大環(huán)境相對低迷的影響下出現(xiàn)較大幅度的下降，供需關系的結(jié)構(gòu)性平衡被打破。不僅是我國，那一時期全球能源類產(chǎn)品的價格都在持續(xù)下跌，在此背景下，國內(nèi)能源需求量降低導致煤炭企業(yè)煤炭積壓，惡劣的煤炭供需關系使得煤礦企業(yè)的虧損也較過去嚴重得多，很多盈利狀況一直良好的企業(yè)開始入不敷出，而居高不下的庫存量又導致煤炭價格的進一步下跌。這些問題不僅嚴重導致了運營困難，更加劇了老舊企業(yè)本身存在的問題，對煤炭行業(yè)的健康發(fā)展造成了不利影響。近幾年來煤炭市場出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，同時更加重視可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，并開始建設清潔、高效的新能源結(jié)構(gòu)體系。而煤炭是不可再生能源，資源枯竭的煤炭企業(yè)迫切需要合理的關閉退出，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。因此一度關于化解煤炭過剩產(chǎn)能(簡稱“去產(chǎn)能”)的呼聲只高不降，煤礦如何科學去產(chǎn)能已提到議事日程。

相較于我國不太完善的煤礦退出機制，英國、法國、日本、德國以及美國煤礦關閉退出經(jīng)驗豐富，他們在安全有序退出煤礦產(chǎn)能的同時還實現(xiàn)了煤炭產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，對我國煤礦去產(chǎn)能工作提供了很好的借鑒。

1 國外煤礦退出現(xiàn)狀

1.1 英國

20世紀80年代，英國煤炭行業(yè)經(jīng)濟蕭條、入不敷出，以至于第二次世界大戰(zhàn)之后，煤礦都被國家收回，各大煤礦都靠政府補貼得以生存。在此之前的工業(yè)革命時期，英國率先打開煤礦市場，充分開發(fā)煤炭資源，為此后英國工業(yè)的迅速發(fā)展奠定了基礎，但由于多方面原因，煤炭的負面影響逐漸暴露在人們的認知當中。最嚴重的時候，英國政府決定將長期沒有盈利、在市場中已無力回天的煤礦公司關閉。

對于去產(chǎn)能背景下的煤礦關停，英國政府的做法包括以下幾個方面。

(1)化國有為私有，采取煤礦關閉與私有化相結(jié)合的措施，將沒有達到關閉要求的、尚存競爭力的煤礦轉(zhuǎn)賣給個人。這一措施在英國煤炭工業(yè)受到20世紀30年代的世界資本主義經(jīng)濟危機重創(chuàng)后逐漸開始實行，并于1995年英國煤礦全部實現(xiàn)了私有化。

(2)對煤礦的關閉和破產(chǎn)要進行嚴格界定，必須明確煤礦關閉屬于行政措施，而破產(chǎn)則涉及法律行為，這兩者奉行不同的政策。

(3)對于滿足特定條件的關停企業(yè)，政府會有對應的撫恤金和扶植項目。

(4)政府重視煤礦關停后職工的轉(zhuǎn)移和安置，對此還專門成立了從事職工安置工作的組織機構(gòu)，且大力鼓勵下崗職工再就業(yè)，扶持其他企業(yè)接受這些下崗職工，并對善后工作極其重視。

1.2 法國

法國曾經(jīng)是歐洲的煤炭生產(chǎn)大國，1998年起法國開始落實煤礦去產(chǎn)能政策。法國煤炭年產(chǎn)量從1985年的3 000萬t迅速壓縮到1999年的500萬t，截至1999年，法國煤炭從業(yè)人員僅剩1萬人。造成這種現(xiàn)象最主要的原因就是法國煤礦的開采成本不斷提高，無力支撐煤礦企業(yè)的正常運行。例如，法國洛林地區(qū)煤炭公司鼎盛時期有7個生產(chǎn)煤礦，年產(chǎn)量可達1 000萬t。但經(jīng)1998年產(chǎn)量縮減后，生產(chǎn)礦井僅剩2個，年產(chǎn)量降到300萬t，生產(chǎn)成本劇增，高達858法郎/t，而售價僅有273法郎/t，企業(yè)虧損嚴重，難以生存。政府認為煤炭開采成本過高，轉(zhuǎn)為依靠進口維系能源產(chǎn)業(yè)，因此決定關閉國內(nèi)的煤礦企業(yè)[1-2]。

對于去產(chǎn)能背景下的煤礦關停，法國政府的做法包括以下幾個方面。

(1)區(qū)別于英國的煤礦去產(chǎn)能措施，在可預見的煤炭供需失衡之際，法國政府提前制定了執(zhí)行性強的應對措施，從政策的最初落實到全國煤礦全部關閉僅歷時約20 a。

(2)同英國政府一樣，法國政府也對關停煤礦所需的資金給予大力扶持，這些財政補助資金用于煤礦公司轉(zhuǎn)產(chǎn)運營以及下崗職工的安置。

(3)法國政府還特別成立了煤礦工人退休協(xié)會，并抽出固定資金為符合條件的退休工人發(fā)放勞保開支，注重善后就業(yè)以保障民生。

1.3 日本

日本的煤炭開采量最多時達到了5 448萬t/a，但在1960年以后，日本煤礦資源條件差的問題被暴露出來，大量煤礦企業(yè)被關停，一度從1960年的622處煤礦、5 000萬t產(chǎn)量、30余萬煤礦從業(yè)者，發(fā)展到2001年僅剩的12處煤礦、約70萬t煤礦產(chǎn)量以及700多煤礦從業(yè)者[3]。日本政府對于煤礦關閉問題非常重視，在各級政府部門和煤礦企業(yè)都制定了多個政策措施，來解決此項橫貫多領域的社會性問題，并最終達到了預期效果。

對于去產(chǎn)能背景下的煤礦關停，日本政府的做法包括以下幾個方面。

(1)建立專門機構(gòu)和具體法規(guī)制度，確保煤礦關閉工作順利進行。

(2)對關閉煤礦的失業(yè)職工進行免費就業(yè)培訓，并提供重新就業(yè)的機會。

(3)成立環(huán)境治理相關機構(gòu)，消除煤礦關閉后續(xù)環(huán)境污染問題，提倡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理齊頭并進。

1.4 德國

2019年，作為歐洲主要煤炭生產(chǎn)國的德國，煤炭產(chǎn)量居全球第8位，但產(chǎn)量同比減少達20.7%。以德國西部的魯爾區(qū)為例，該區(qū)煤炭資源豐富，地理條件優(yōu)越，交通發(fā)達，是德國戰(zhàn)爭時期重要的能源基礎[4]。盡管在20世紀60年代德國出現(xiàn)了暫時的結(jié)構(gòu)性危機，但在關閉了大量煤礦后礦產(chǎn)業(yè)和非礦產(chǎn)業(yè)都得到了穩(wěn)定發(fā)展。經(jīng)過近20 a的發(fā)展，魯爾區(qū)已成功轉(zhuǎn)型并飛速發(fā)展。他們大力開發(fā)新興產(chǎn)業(yè)，推進原有工業(yè)技術改造，積極整治環(huán)境、治理污染，最終發(fā)展為新型花園式工業(yè)區(qū)[5]。

對于去產(chǎn)能背景下的煤礦關停，德國政府的做法包括以下幾個方面。

(1)對煤炭供需情況進行調(diào)查分析，制定規(guī)劃引導煤礦關閉，進行結(jié)構(gòu)調(diào)整。

(2)避免廢棄礦井資源浪費，重視煤礦關閉后的資源利用和生態(tài)恢復。

(3)給予關閉煤礦造成的失業(yè)職工安置和補貼。

(4)政府采取相應措施大力支持關閉的煤礦。

(5)積極探索經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，摒棄單一的傳統(tǒng)煤礦區(qū)發(fā)展模式，建立綜合性工業(yè)基地。

1.5 美國

美國是全球煤炭資源最豐富的國家之一。20世紀80年代的美國煤礦業(yè)非常發(fā)達，煤礦數(shù)量曾達到6 000個，但由于多年的煤炭開采，環(huán)境問題日益凸顯，地表沉陷、地下水資源破壞等情況愈發(fā)嚴重。環(huán)保壓力、社會壓力、經(jīng)營問題等多方面的問題，致使大量競爭力相對較弱的中小型煤礦關閉退出，這些煤礦的職工群體也同時面臨失業(yè)的境地。至2015年，數(shù)據(jù)顯示美國關閉退出的煤礦達4 400多個[6]。

在美國煤礦關閉和退出過程中，煤礦職工能得到政府的支持，可得到就業(yè)安置和補貼，但對于一些較為復雜的問題，例如煤礦債務問題，政府不再干預，需要企業(yè)自行處理。同時，政府要求煤礦企業(yè)獨立解決資產(chǎn)處置等相關問題，并依據(jù)《破產(chǎn)法》等相關法律進行。在此過程中，煤礦企業(yè)的業(yè)務也在不斷改變和加強，促使破產(chǎn)煤礦企業(yè)輕裝上陣[6-7]。

2 國外煤礦產(chǎn)能退出政策對我國的啟迪

2.1 煤礦產(chǎn)能退出方面

立足我國實際情況，國外煤礦產(chǎn)能退出的相關舉措可為我國煤礦產(chǎn)能合理、有序退出提供多方面的啟迪。筆者從政策、法律、市場及企業(yè)4個層面展開探討。

(1)政策方面。建議相關部門制定、完善去產(chǎn)能獎補政策。政府應處理好因煤礦產(chǎn)能退出而失業(yè)職工的合理安置與再就業(yè)問題，為其提供財政資助和免費培訓，使工人能夠更順利地參與社會再就業(yè)。政府在對煤炭企業(yè)進行資金支持的同時，也要從職工的心理需求出發(fā)，采用適當?shù)拿旱V關閉退出機制應對不同的情況，更加注重多樣化與人性化，千萬不要采取“關礦走人、拿錢走人”這種粗暴做法，防止新的貧困群體形成[8]。

(2)法律方面。日本《煤炭礦業(yè)合理化臨時措置法》、德國《煤炭適用法》、美國《破產(chǎn)法》等都為本國煤礦的有序退出提供了指導，建議相關部門完善煤礦產(chǎn)能退出的相關法律，例如針對我國《企業(yè)破產(chǎn)法》程序復雜、可操作性低等不足之處加以完善和修訂，使企業(yè)在落實時有法可依。要特別注意區(qū)分的是，煤礦產(chǎn)能退出具有政策性質(zhì)，而企業(yè)破產(chǎn)是經(jīng)營虧損造成的企業(yè)行為，要將資源有效利用到產(chǎn)能退出的煤礦企業(yè)中[9]。我國現(xiàn)階段做法與德國、英國和日本的煤礦退出做法有一些相似，但以追求煤礦關閉退出的穩(wěn)定性為目的；今后應充分結(jié)合煤炭供需市場，嚴格依據(jù)相關法律，使煤礦更加持久有序地關閉退出。

(3)市場方面。建議相關部門明確界定政府與市場在去產(chǎn)能過程中的角色定位。政府是“看得見的手”、市場是“看不見的手”，去產(chǎn)能時需要將市場基礎性作用充分發(fā)揮出來，利用市場自我調(diào)節(jié)能力來應對產(chǎn)能退出帶來的外部影響，只要是可以進行市場機制調(diào)節(jié)的均交給企業(yè)與市場，煤炭產(chǎn)量降低，在市場化機制調(diào)節(jié)下，逐步提升價格，促進煤炭市場經(jīng)濟好轉(zhuǎn)，減輕環(huán)境壓力。而政府則更應加強對產(chǎn)能退出的合理引導[10]，從煤礦企業(yè)實際出發(fā)來處理產(chǎn)能過剩問題；相關部門以追求煤炭行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展為目的，處理去產(chǎn)能過程中存在的問題[11]，建議在綜合考慮產(chǎn)能調(diào)整的同時，將地方經(jīng)濟發(fā)展需求以及資源優(yōu)勢的有效發(fā)揮一并考慮，積極推動煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

(4)企業(yè)方面。建議煤礦企業(yè)從自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)入手，在嚴格執(zhí)行國家退出政策的大前提下，合理制定煤礦產(chǎn)能退出及企業(yè)升級轉(zhuǎn)型的內(nèi)部政策，例如以追求煤礦退出的持續(xù)性為終極目標，積極利用企業(yè)現(xiàn)有資源發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)[12]。要結(jié)合各地區(qū)的實際情況制定針對性的專項規(guī)劃，依據(jù)實際情況，效益差的煤礦企業(yè)關閉，效益好的煤礦企業(yè)應結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步進行調(diào)整；對職工進行培訓，幫助他們再就業(yè)；采取債轉(zhuǎn)股等措施處理資產(chǎn)債務；注意環(huán)境保護，對破壞的生態(tài)環(huán)境，企業(yè)要負全責進行修護，以此保障煤礦企業(yè)、職工以及社會公眾相關方的利益。

2.2 煤礦產(chǎn)能退出后續(xù)問題方面

政府要加大力度，完善相應的政策，落實好對煤礦產(chǎn)能退出的扶持政策；同時要加大環(huán)境保護力度，處理好煤礦退出后的資源處置、人員保障、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境治理等后續(xù)問題，例如明確主體責任，加強煤礦退出后的廢棄工業(yè)廣場環(huán)境治理，保護礦井水不受污染以及建立污水處理廠進行廢水處理；對于煤礦關閉遺留的地質(zhì)條件穩(wěn)定安全的土地資源可用于土地建設和工業(yè)生產(chǎn)等。應當建立相應機構(gòu)管控招商引資等問題。從長遠來看，可設立煤炭行業(yè)轉(zhuǎn)換基金，引入去產(chǎn)能優(yōu)惠稅收政策，允許水資源補償費、村莊搬遷費、地面沉降補償費等抵扣進項稅[13-14]，緩解煤炭增值稅過重的情況，從而有效減輕企業(yè)負擔，創(chuàng)新融資模式，降杠桿、防控企業(yè)經(jīng)營風險[15]。處理好煤礦關閉的后續(xù)問題，是我國煤礦科學去產(chǎn)能的一個重要環(huán)節(jié)。

2.3 能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面

(1)大力推動化解煤炭產(chǎn)能，降低煤炭能源消費占比。能源結(jié)構(gòu)調(diào)整是經(jīng)濟發(fā)展的催化劑，原煤生產(chǎn)占我國能源生產(chǎn)的比重已從2010年的76.2%跌至2020年的67.6%，但短期內(nèi)煤炭仍是我國的主要能源，在煤礦大量開采造成環(huán)境損害問題日益凸顯之時，應立刻開始采取措施科學關閉煤礦，并且在合理利用退出煤礦剩余資源的同時，降低煤炭能源占比，科學調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟快速發(fā)展[16]。

(2)開發(fā)新能源，研發(fā)關鍵應用技術?？稍偕茉礉摿Υ蟆⑽廴拘?，開發(fā)新能源和可再生能源是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然趨勢。2016年，天然氣和水電、核電、風電等清潔能源生產(chǎn)合計占比達到22%，此后清潔能源生產(chǎn)占比持續(xù)提升，2017年、2018年、2019年、2020年分別為22.8%、23.5%、24.3%、25.6%。我國太陽能產(chǎn)業(yè)規(guī)模目前居世界第一，光伏發(fā)電前景廣闊，但由于對光照條件要求較高，在技術方面仍需提升。應進一步開發(fā)清潔能源和新能源[17]，加大投資力度發(fā)展天然氣、風能、水能、太陽能、核電等清潔能源，并鼓勵研究關鍵應用技術，例如光伏發(fā)電技術、潔凈煤技術、核廢物管理技術等，完善“電代煤”“ 氣代煤”等建設工程。

(3)政府引導鼓勵清潔生產(chǎn)，保護生態(tài)環(huán)境，減少污染物排放。當今世界呼吁“低碳”“清潔”“環(huán)?！保畱龑Ч膭钋鍧嵣a(chǎn)，使用清潔高效能源，提高利用率；適當提高排污收費標準，減少污染物排放，保護生態(tài)環(huán)境；政府應制定新能源財政和稅收支持政策，提高新能源競爭力。

3 結(jié)語

英國、法國、日本、德國和美國正是由于法律法規(guī)和制度體系相對比較完善，在煤礦關閉退出工作中，采取了分階段、分步驟的策略，持續(xù)時間長，并且始終保持有法可依、有法必依，才保證了煤礦關閉退出帶來的后續(xù)各種社會問題的妥善處理，并使得這些發(fā)達國家的煤礦產(chǎn)能有序關閉退出。妥善解決煤礦產(chǎn)能退出問題是必經(jīng)之路，在國外較為合理的煤礦退出經(jīng)驗啟示下，我國煤炭行業(yè)需要借鑒國外煤礦去產(chǎn)能經(jīng)驗，分別從煤礦產(chǎn)能退出及其帶來的后續(xù)問題和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整3個方面深入剖析，分析現(xiàn)有的煤礦退出機制的不足，認真研究去產(chǎn)能的補償機制，制定適宜的優(yōu)惠政策，切實提升煤礦去產(chǎn)能的積極性；同時，政府還要加大力度，使相關優(yōu)惠政策得以落實，完善相關法律，引導清潔生產(chǎn)，明確環(huán)境保護責任，科學調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，開發(fā)新能源，研發(fā)光伏發(fā)電等關鍵應用技術，降低煤炭能源占比，合理解決煤礦退出后的資源處置、人員就業(yè)、礦區(qū)治理等后續(xù)問題。