水利部水資源管理司司長(zhǎng) 楊得瑞

針對(duì)河湖水生態(tài)系統(tǒng)存在的河道斷流、湖泊萎縮干涸、生態(tài)流量保障不夠、地下水水位下降等突出問(wèn)題，水利部將復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境作為推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的重要實(shí)施路徑，2021年12月，水利部印發(fā)《關(guān)于復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境的指導(dǎo)意見(jiàn)》、水利部辦公廳印發(fā)《“十四五”時(shí)期復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境實(shí)施方案》，全面部署復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境工作。

一、復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境的必要性和緊迫性

1.我國(guó)河湖水生態(tài)系統(tǒng)面臨突出問(wèn)題

我國(guó)北方地區(qū)水資源開(kāi)發(fā)利用程度普遍偏高，一些河流出現(xiàn)河道斷流、河床干涸、下游兩岸植被枯死等嚴(yán)重生態(tài)問(wèn)題。如海河流域入海水量由20世紀(jì)50年代的155億m3下降到近年來(lái)的37億m3；湖泊、濕地水面面積減少50%以上；27條主要河流中，有23條出現(xiàn)不同程度的斷流或干涸，斷流河長(zhǎng)超過(guò)3600km，占23條河流總河長(zhǎng)的51%。

地下水過(guò)度開(kāi)發(fā)利用導(dǎo)致地下水超采。全國(guó)地下水超采區(qū)面積近30萬(wàn)km2，每年超采地下水約160億m3。地下水超采區(qū)主要分布在華北地區(qū)、三江平原、松嫩平原、遼河平原及遼西北地區(qū)、黃淮地區(qū)、鄂爾多斯臺(tái)地、汾渭谷地、河西走廊、天山南北麓—吐哈盆地、北部灣等區(qū)域，引發(fā)了一系列生態(tài)環(huán)境地質(zhì)問(wèn)題。

2.黨中央對(duì)復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境有明確要求

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇工作。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)必須高度重視地下水超采問(wèn)題，從實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安的高度和以對(duì)歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度做好這方面工作，修復(fù)華北平原地下水超采及地面沉降，提出“統(tǒng)籌永定河、潮白河上下游用水，進(jìn)行中小河流綜合治理等對(duì)策，要考慮把白洋淀再恢復(fù)起來(lái)”的明確要求。習(xí)近平總書(shū)記視察江都水利樞紐時(shí)指出，要確保南水北調(diào)東線工程成為優(yōu)化水資源配置、保障群眾飲水安全、復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境、暢通南北經(jīng)濟(jì)循環(huán)的生命線。李克強(qiáng)總理在南水北調(diào)后續(xù)工程工作會(huì)議上指出，要加強(qiáng)水利建設(shè)解決華北地下水嚴(yán)重超采和虧空。胡春華副總理親自部署和推動(dòng)華北地區(qū)地下水超采綜合治理和河湖生態(tài)補(bǔ)水，反復(fù)強(qiáng)調(diào)河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇的重大意義。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要也將河湖保護(hù)與治理以及地下水超采綜合治理等內(nèi)容作為“十四五”時(shí)期重點(diǎn)任務(wù)。

3.復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境是新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的重要實(shí)施路徑

推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展，是對(duì)表對(duì)標(biāo)習(xí)近平總書(shū)記重要講話精神，把握黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展大勢(shì)大局和水利行業(yè)發(fā)展規(guī)律，研判水利發(fā)展歷史方位，分析水利發(fā)展客觀要求，綜合深入判斷作出的戰(zhàn)略選擇。當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展進(jìn)入了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新階段，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了歷史性變化。習(xí)近平總書(shū)記指出，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化和全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求。水利發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題集中體現(xiàn)在發(fā)展質(zhì)量上。這就要求我們把發(fā)展質(zhì)量問(wèn)題擺在更為突出的位置，全面提高水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境治理和管理能力，實(shí)現(xiàn)從“有沒(méi)有”到“好不好”的發(fā)展，更好支撐我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。進(jìn)入新發(fā)展階段，人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需求日益增長(zhǎng)。要以提升水生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性為核心，復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，維護(hù)河湖健康生命，實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)人水和諧共生。

二、復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境的有益探索和初步成效

近年來(lái)，水利部門(mén)深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平總書(shū)記“十六字”治水思路和關(guān)于治水的重要講話指示批示精神，推動(dòng)華北地區(qū)河湖生態(tài)補(bǔ)水、河湖生態(tài)流量管理、地下水超采治理等工作，取得初步成效。

1.華北地區(qū)河湖生態(tài)補(bǔ)水成效顯著

按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，水利部會(huì)同京津冀三?。ㄖ陛犑校┤嗣裾?，統(tǒng)籌南水北調(diào)引江水、引黃水、引灤水、當(dāng)?shù)厮畮?kù)水、再生水、雨洪水等水源，實(shí)施華北地區(qū)河湖生態(tài)補(bǔ)水，通過(guò)河湖入滲回補(bǔ)地下水。2018年9月至2021年12月底，累計(jì)補(bǔ)水170億m3，補(bǔ)水涉及的22條（個(gè)）河湖共計(jì)形成最大有水河長(zhǎng)2355km，最大水面面積750km2，較補(bǔ)水前分別增加1448km和395km2。永定河、潮白河、滹沱河、大清河等多條河流全線貫通。生態(tài)補(bǔ)水通過(guò)河床下滲進(jìn)入地下，增加地下水儲(chǔ)量，抬高地下水水位。2021年12月底，京津冀治理區(qū)淺層地下水水位較2018年同期總體上升1.89m，深層承壓水水位總體回升4.65m，累計(jì)回補(bǔ)地下水近80億m3，地下水虧空得到有效回補(bǔ)。補(bǔ)水河湖底棲動(dòng)物、魚(yú)類(lèi)多樣性指數(shù)顯著升高，浮游植物密度降低，岸邊植被恢復(fù)良好，生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好。

2.河湖生態(tài)流量管理取得突破

制定印發(fā)《水利部關(guān)于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了河湖生態(tài)流量目標(biāo)確定和保障的總體要求、目標(biāo)任務(wù)、管理措施和保障措施。組織制定了全國(guó)重點(diǎn)河湖生態(tài)流量確定的工作方案，提出從2020年到2022年，用3年時(shí)間確定477條重要河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)。目前，水利部已分四批印發(fā)了171條跨省重點(diǎn)河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)，組織各省份制定印發(fā)了307條省內(nèi)河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)。組織各流域管理機(jī)構(gòu)，逐河制定生態(tài)流量保障實(shí)施方案，逐河明確了保障的措施和責(zé)任主體，建立了監(jiān)管的信息月報(bào)機(jī)制，逐月通報(bào)重點(diǎn)河湖重要控制斷面生態(tài)流量保障目標(biāo)的達(dá)標(biāo)情況。在長(zhǎng)江流域和黃河流域，還建立了生態(tài)流量監(jiān)控管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了實(shí)時(shí)預(yù)警和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。

河湖生態(tài)流量管理實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是由零散管理轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)推進(jìn)；二是從典型試點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫱崎_(kāi)；三是從目標(biāo)確定轉(zhuǎn)變?yōu)樵谀繕?biāo)確定基礎(chǔ)上實(shí)施全方位監(jiān)管。部分常年干涸或者斷流的河流實(shí)現(xiàn)了有水，而且水面不斷擴(kuò)大。一些重要的湖泊常年維持在生態(tài)水位保障目標(biāo)以上，河湖的生態(tài)環(huán)境得到有效改善。

3.地下水監(jiān)管和超采治理取得積極成效

啟動(dòng)地下水管控指標(biāo)確定工作，以縣級(jí)行政區(qū)為單元明確地下水取水總量、水位“雙控”指標(biāo)。目前，11個(gè)省份的成果已經(jīng)省級(jí)人民政府同意后批復(fù)實(shí)施。開(kāi)展全國(guó)取用水管理專(zhuān)項(xiàng)整治，核查登記規(guī)模以上地下水取水口537萬(wàn)個(gè)，推動(dòng)相關(guān)問(wèn)題整改。嚴(yán)控水資源超載地區(qū)用水，對(duì)黃河流域地下水超載的62個(gè)縣區(qū)暫停新增地下水取水許可。建立地下水水位變化通報(bào)機(jī)制，對(duì)108個(gè)淺層及37個(gè)深層存在超采問(wèn)題的地級(jí)行政區(qū)地下水水位同比變化情況按季度進(jìn)行通報(bào)，并采取技術(shù)會(huì)商、監(jiān)督檢查、考核等措施，推動(dòng)地方人民政府落實(shí)地下水超采治理責(zé)任。

2014年以來(lái)，以南水北調(diào)東中線一期工程受水區(qū)為重點(diǎn)，北京、天津、河北、山東、山西、河南推動(dòng)開(kāi)展地下水超采綜合治理，取得了城區(qū)年壓減地下水超采量30億m3，河北、山東、山西、河南4省農(nóng)村地區(qū)形成年壓采能力37億m3的成效。華北地下水超采綜合治理區(qū)地下水水位總體回升。探索總結(jié)了以“一減一增”為主線，節(jié)、控、調(diào)、管等措施相輔相成的超采治理模式，為其他地區(qū)開(kāi)展治理提供了可參考、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

三、“十四五”時(shí)期復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境的主要措施

深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持“十六字”治水思路，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，從生態(tài)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，按照山水林田湖草沙系統(tǒng)治理要求，統(tǒng)籌地表水和地下水，重點(diǎn)抓好斷流河道與萎縮干涸湖泊修復(fù)、保障河湖生態(tài)流量、地下水超采綜合治理等，加快復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境，到2025年，部分?jǐn)嗔骱恿鲗?shí)現(xiàn)過(guò)流，萎縮干涸湖泊水面得到一定恢復(fù)，重點(diǎn)河湖生態(tài)流量保障程度明顯提升，地下水超采狀況有效遏制，重要河湖生態(tài)環(huán)境明顯改善。

1.修復(fù)斷流河道與萎縮干涸湖泊

一是開(kāi)展母親河復(fù)蘇行動(dòng)。全面排查斷流河流、萎縮干涸湖泊，形成斷流河流、萎縮干涸湖泊名單。選取有一定社會(huì)影響力、具備一定水源條件和水資源配置調(diào)度條件的河流，確定“十四五”時(shí)期開(kāi)展母親河復(fù)蘇行動(dòng)的河流、湖泊名單。組織開(kāi)展“一河一策”“一湖一策”制定，確定修復(fù)目標(biāo)、任務(wù)、措施。按年度分批開(kāi)展母親河復(fù)蘇行動(dòng)，讓河流流動(dòng)起來(lái)，把湖泊恢復(fù)起來(lái)。

二是推進(jìn)京津冀地區(qū)河湖復(fù)蘇。圍繞華北地區(qū)地下水超采綜合治理根本目標(biāo)，聚焦河湖生態(tài)補(bǔ)水與地下水回補(bǔ)，以京津冀地區(qū)河湖為重點(diǎn)，制定《“十四五”華北地區(qū)河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇行動(dòng)方案》，選取潮白河、北運(yùn)河、永定河、大清河（白洋淀）、滹沱河、南運(yùn)河等6條（個(gè)）生態(tài)價(jià)值高、社會(huì)影響大、水源條件好的河湖作為集中貫通補(bǔ)水重點(diǎn)河湖，組織做好年度集中貫通補(bǔ)水和常態(tài)化補(bǔ)水。及時(shí)跟蹤指導(dǎo)補(bǔ)水工作，確保完成補(bǔ)水目標(biāo)，組織開(kāi)展成效評(píng)估。

三是實(shí)施西遼河水生態(tài)保護(hù)修復(fù)。進(jìn)一步加大西遼河治理力度，對(duì)西遼河治理情況開(kāi)展監(jiān)督檢查。積極推進(jìn)西遼河干流河道生態(tài)流量下泄工作，推動(dòng)5個(gè)控制斷面逐步實(shí)現(xiàn)下泄水量目標(biāo)，回補(bǔ)地下水，逐步復(fù)蘇西遼河生態(tài)環(huán)境。

2.保障河湖生態(tài)流量

一是分區(qū)分類(lèi)推進(jìn)生態(tài)流量目標(biāo)確定。按照中央和地方事權(quán)劃分，推進(jìn)河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)確定。完成全國(guó)跨省重要江河湖泊生態(tài)流量保障目標(biāo)確定;指導(dǎo)地方推進(jìn)省區(qū)內(nèi)重要河湖生態(tài)流量目標(biāo)確定。全面完成全國(guó)重點(diǎn)河湖名錄明確的477條河湖生態(tài)流量目標(biāo)確定任務(wù)。

二是制定出臺(tái)河湖生態(tài)流量保障實(shí)施方案。組織流域管理機(jī)構(gòu)和省區(qū)水利部門(mén)對(duì)已制定生態(tài)流量保障目標(biāo)的河湖，制定生態(tài)流量保障實(shí)施方案，明確管理主體責(zé)任、管理措施、監(jiān)測(cè)預(yù)警方案和考核辦法。

三是開(kāi)展已建水利水電工程生態(tài)流量復(fù)核。組織已建水利水電工程生態(tài)流量復(fù)核調(diào)查，明確復(fù)核工作技術(shù)要求，組織對(duì)已建水利水電工程生態(tài)流量進(jìn)行復(fù)核，合理確定生態(tài)流量目標(biāo)。研究新建水利水電工程生態(tài)流量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

四是加強(qiáng)生態(tài)流量日常監(jiān)管。完善河湖生態(tài)流量監(jiān)管信息平臺(tái)，提升監(jiān)管能力。結(jié)合江河來(lái)水情況、流域取用水情況，開(kāi)展生態(tài)流量保障預(yù)警分析研判，及時(shí)發(fā)布預(yù)警，并啟動(dòng)應(yīng)對(duì)措施。建立河湖生態(tài)流量保障評(píng)估機(jī)制。強(qiáng)化對(duì)河湖生態(tài)流量保障目標(biāo)、措施推進(jìn)及完成情況的監(jiān)督檢查和問(wèn)責(zé)。相關(guān)監(jiān)管情況納入年度最嚴(yán)格水資源管理制度考核。

3.強(qiáng)化地下水超采治理

一是實(shí)行地下水取水總量、水位控制。落實(shí)《地下水管理?xiàng)l例》，建立地下水取水總量、水位“雙控”制度，繼續(xù)推進(jìn)剩余18個(gè)省份以縣為單元明確地下水取用水總量、水位控制指標(biāo)，經(jīng)省級(jí)人民政府或其授權(quán)的有關(guān)部門(mén)印發(fā)實(shí)施，作為各地區(qū)地下水開(kāi)發(fā)利用的管理指標(biāo)。推動(dòng)地方人民政府根據(jù)地下水取水總量、水位控制指標(biāo)，合理確定、優(yōu)化區(qū)域地下水取水工程布局。加快明確安裝在線計(jì)量設(shè)施的取水規(guī)模，推進(jìn)地下水取水工程計(jì)量設(shè)施安裝。

二是開(kāi)展新一輪地下水超采區(qū)劃定。組織開(kāi)展新一輪超采區(qū)劃定，核定地下水超采區(qū)范圍及超采量，并向社會(huì)公布。根據(jù)超采區(qū)劃定成果，推進(jìn)區(qū)域地下水禁止開(kāi)采區(qū)、限制開(kāi)采區(qū)劃定。結(jié)合地下水超采區(qū)劃定及超采治理情況，開(kāi)展超采區(qū)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，及時(shí)掌握超采區(qū)變化情況。

三是推進(jìn)華北及其他地區(qū)地下水超采綜合治理。按照“一減、一增”綜合治理措施，以京津冀地區(qū)為重點(diǎn)，系統(tǒng)推進(jìn)華北地區(qū)地下水超采綜合治理。統(tǒng)籌推進(jìn)南水北調(diào)受水區(qū)壓采以及河南、山東、山西地下水超采綜合治理。編制其他重點(diǎn)區(qū)域地下水超采治理與保護(hù)方案，指導(dǎo)有關(guān)省份加快推進(jìn)實(shí)施三江平原、松嫩平原、遼河平原、西遼河流域、黃淮地區(qū)、鄂爾多斯臺(tái)地、汾渭谷地、河西走廊、天山南北麓—吐哈盆地、北部灣地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域地下水超采治理工作。

四是強(qiáng)化地下水監(jiān)管。嚴(yán)格落實(shí)《中華人民共和國(guó)水法》《地下水管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，完善配套管理制度、政策，進(jìn)一步規(guī)范地下水開(kāi)發(fā)利用監(jiān)督管理。摸清地下水儲(chǔ)備條件，明確地下水儲(chǔ)備劃定工作要求，規(guī)范地下水儲(chǔ)備區(qū)劃定技術(shù)要求。組織地方落實(shí)地下水戰(zhàn)略儲(chǔ)備，制定動(dòng)用儲(chǔ)備預(yù)案。繼續(xù)做好地下水水位變化通報(bào)，進(jìn)一步完善通報(bào)機(jī)制，加強(qiáng)成果應(yīng)用，督促地方人民政府落實(shí)地下水保護(hù)和超采治理責(zé)任。加強(qiáng)禁止開(kāi)采區(qū)、限制開(kāi)采區(qū)取用地下水監(jiān)管。提升地下水信息化管理水平，完善地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)管“一張圖”，實(shí)現(xiàn)地下水超采及水位變化預(yù)警預(yù)判。 ■