水利部河湖管理司司長、部河長辦主任 祖雷鳴

一、依法明確河湖管控邊界

依法劃定河湖管理范圍，明確河湖管控邊界，是強化河湖管理保護的前提。2018年以來，水利部指導(dǎo)各地加快推進河湖管理范圍劃定工作。截至2021年年底，第一次全國水利普查名錄內(nèi)河湖（無人區(qū)除外）管理范圍已全面劃定，120萬km河流、1955個湖泊首次明確了管控邊界，并由縣級以上地方人民政府向社會公告，為加強河湖水域岸線空間管控奠定了堅實基礎(chǔ)。

依法劃定河湖管理范圍，是河湖長制的重要任務(wù)，也是各級水行政主管部門的職責(zé)所在。根據(jù)防洪法、河道管理條例，河湖管理范圍由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)劃定，縣級以上水行政主管部門商相關(guān)部門開展具體工作。流域管理機構(gòu)直接管理的河湖管理范圍，由流域管理機構(gòu)會同有關(guān)縣級以上地方人民政府劃定。

河湖管理范圍的劃定必須依法合規(guī)。防洪法規(guī)定，有堤防的河道、湖泊，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)和堤防及護堤地；無堤防的河道、湖泊，其管理范圍為歷史最高洪水位或者設(shè)計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區(qū)。根據(jù)《堤防工程設(shè)計規(guī)范》（GB 50286—2013），堤防背水側(cè)護堤地寬度按照堤防工程級別確定，1級堤防護堤地寬度為30~20m，2、3級為20~10m，4、5級為10~5m，大江大河重要堤防、城市防洪堤、重點險工險段的背水側(cè)護堤地寬度可根據(jù)具體情況調(diào)整確定。無堤防的河湖根據(jù)有關(guān)技術(shù)規(guī)范和水文資料核定歷史最高洪水位或設(shè)計洪水位。

具體劃界時要防止人為縮窄河湖管理范圍。例如，為了避讓村落、違建而縮小管理范圍，不以河湖干堤而以民堤、生產(chǎn)堤、圍堤劃定管理范圍，將江心洲、河心島劃出管理范圍，無堤防河段降低洪水標(biāo)準(zhǔn)劃定管理范圍等。要將河湖劃界和土地確權(quán)區(qū)分開，河湖劃界不改變管理范圍內(nèi)土地的權(quán)屬和性質(zhì)，但管理范圍內(nèi)的土地利用行為要嚴(yán)格遵守水法律法規(guī)規(guī)定，有條件的地方可以因地制宜結(jié)合水利工程建設(shè)、河道治理等推進管理范圍內(nèi)的土地確權(quán)。

二、強化河湖水域岸線規(guī)劃約束

編制河湖水域岸線保護與利用規(guī)劃，加強分區(qū)管控和用途管制，是確保水域岸線資源科學(xué)保護、合理利用、有效管理的基礎(chǔ)。河湖水域岸線保護與利用規(guī)劃由縣級以上人民政府水行政主管部門編制，征求同級有關(guān)部門意見后，報本級人民政府批準(zhǔn)。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃需要修改時，必須按照規(guī)劃編制程序經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)。

水域岸線規(guī)劃編制要堅持保護優(yōu)先。把岸線保護作為岸線利用的前提，既考慮經(jīng)濟社會近期發(fā)展需要，又兼顧未來發(fā)展需求，做到遠(yuǎn)近結(jié)合、可持續(xù)利用，實現(xiàn)在保護中有序開發(fā)、在開發(fā)中落實保護。目前，水利部組織流域管理機構(gòu)編制完成了七大流域重點河湖水域岸線保護與利用規(guī)劃，其中已批復(fù)的長江、黃河等六個流域岸線規(guī)劃，保護區(qū)7161km，保留區(qū)25192km，控制利用區(qū)12797km，開發(fā)利用區(qū)2130km，保護區(qū)和保留區(qū)占岸線總長度的68.4%，充分體現(xiàn)了保護優(yōu)先的原則。

水域岸線規(guī)劃編制要堅持系統(tǒng)觀念。把握河流整體性和流域系統(tǒng)性，遵循河湖的自然規(guī)律、岸線的自然條件，充分考慮防洪、生態(tài)、供水安全和河勢穩(wěn)定等方面要求，兼顧上下游、左右岸、干支流、不同地區(qū)及不同行業(yè)的開發(fā)利用需求，服從流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃，與相關(guān)專項規(guī)劃銜接，形成定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系，變“分段治”為“系統(tǒng)治”“全域治”。

水域岸線規(guī)劃編制要落實功能分區(qū)管控要求。開發(fā)利用可能對防洪、供水、生態(tài)安全、河勢穩(wěn)定、重要樞紐和涉水工程安全等有明顯不利影響的岸段劃為保護區(qū)，依法實行嚴(yán)格保護；暫時不宜開發(fā)利用或者尚不具備開發(fā)利用條件、為生態(tài)保護預(yù)留的岸段劃為保留區(qū)，規(guī)劃期內(nèi)原則上不進行開發(fā)利用；開發(fā)利用對防洪、供水、生態(tài)安全和河勢穩(wěn)定可能造成一定影響的岸段劃為控制利用區(qū)，嚴(yán)格控制其開發(fā)利用強度、開發(fā)利用方式或用途；河勢基本穩(wěn)定、岸線利用條件較好，開發(fā)利用對防洪、供水、生態(tài)安全和河勢穩(wěn)定影響較小的岸段劃為可開發(fā)利用區(qū)，其開發(fā)利用也要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，符合流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃等要求，履行涉河建設(shè)項目和活動審批許可。

其次，嚴(yán)格落實責(zé)任追究。落實“兩個責(zé)任”，要敢于問責(zé)、善于問責(zé)。上級黨組織對下級黨組織，要通過巡查、抽查、年終考核等方式，加大監(jiān)督檢查力度。對管黨治黨主體責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任缺位、落實“四種形態(tài)”不力、給黨的事業(yè)造成嚴(yán)重危害的，要充分利用《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》嚴(yán)肅問責(zé)，以常態(tài)化問責(zé)機制和態(tài)勢倒逼監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”落地生根。

三、嚴(yán)格涉河建設(shè)項目和活動管理

涉河建設(shè)項目和活動應(yīng)遵循確有必要、無法避讓的原則，嚴(yán)格依法履行審查審批程序。項目審批類別法律法規(guī)有嚴(yán)格規(guī)定，不能隨意增減。根據(jù)水法、防洪法、河道管理條例，建設(shè)跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水、排水等工程設(shè)施，應(yīng)當(dāng)符合防洪標(biāo)準(zhǔn)、岸線規(guī)劃等要求，不得危害堤防安全、影響河勢穩(wěn)定、妨礙行洪暢通，在開工建設(shè)前，其工程建設(shè)方案必須經(jīng)有關(guān)水行政主管部門審查同意；在河湖管理范圍內(nèi)進行采砂、取土、淘金、棄置砂石或淤泥、爆破、鉆探、挖筑魚塘，在河道灘地存放物料、開采地下資源及進行考古發(fā)掘等活動，必須經(jīng)河湖主管機關(guān)批準(zhǔn)。對于項目審批權(quán)限，水利部依法作出了明確規(guī)定，流域管理機構(gòu)和地方各級水行政主管部門應(yīng)嚴(yán)格遵照執(zhí)行，堅決防止未批先建、越權(quán)審批等違法行為。

強化對涉河建設(shè)項目和活動的事中事后監(jiān)管。嚴(yán)格落實“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”要求，對許可的建設(shè)項目和活動依法進行檢查，并參加有關(guān)工程設(shè)施的竣工驗收。促進岸線資源集約節(jié)約利用，防止建設(shè)項目批建不符、批大建小、批而不建，水域岸線占而不用、多占少用等情況發(fā)生?？蓪π姓S可設(shè)置有效時限，超過有效時限即收回許可或許可失效，避免河湖水域岸線資源閑置和浪費。

加大日常監(jiān)管和行政執(zhí)法力度。水行政主管部門對照監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，以是否采取有效措施制止違法行為、是否依法依規(guī)全面運用行政監(jiān)管手段、國家利益或者社會公共利益是否得到有效保護為標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高水行政監(jiān)管效能和水平。壓實屬地責(zé)任，加強日常巡查，加大對違法行為高發(fā)頻發(fā)的敏感水域、重點河段的巡查頻次，對違法違規(guī)侵占破壞河湖水域岸線行為，做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理，力爭從源頭上預(yù)防和化解水事違法風(fēng)險。流域管理機構(gòu)應(yīng)統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，推動流域區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，形成目標(biāo)明確、任務(wù)協(xié)同、措施銜接、行動同步的管理格局。流域管理機構(gòu)直接管理的河湖，流域管理機構(gòu)履行主體責(zé)任，強化監(jiān)督管理；流域管理機構(gòu)審查權(quán)限范圍的河湖，按照“誰審批誰監(jiān)管”原則，加強事中事后監(jiān)管；流域內(nèi)其他河湖，流域管理機構(gòu)也要依法加強監(jiān)督檢查。

加快推進信息化建設(shè)。按照“需求牽引、應(yīng)用至上、數(shù)字賦能、提升能力”要求，推進智慧河湖建設(shè)。充分利用“全國水利一張圖”，推動形成河湖管理范圍、岸線保護利用規(guī)劃、采砂管理規(guī)劃等可視化成果，完善河湖水域岸線基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。充分運用衛(wèi)星遙感、人工智能等科技手段和無人機、無人船、視頻監(jiān)控、移動端App等技術(shù)設(shè)備，加強河湖水域岸線動態(tài)監(jiān)控，提高疑似河湖“四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建）問題解譯和識別準(zhǔn)確性。發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，暢通群眾參與管理和監(jiān)督的渠道，打造融合、共享、便民、安全的“互聯(lián)網(wǎng)+河湖監(jiān)管”模式。

四、縱深推進河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化

河湖水域岸線空間管控要牢牢守住防洪安全底線、生態(tài)保護紅線。2018年7月以來，水利部在全國范圍內(nèi)組織開展河湖“清四亂”專項行動，對河湖管理范圍內(nèi)亂占、亂采、亂堆、亂建問題進行清理整治。截至2021年年底，全國累計清理河湖“四亂”問題19.4萬個，拆除違建5565萬m2，清除圍堤1.25萬km，清理垃圾5115萬t，打擊非法采砂船1.2萬艘；清理整治長江違法違規(guī)岸線利用項目2441個，騰退岸線162km，復(fù)綠1200萬m2；清理整治黃河違法違規(guī)岸線利用項目1638個。針對2021年汛期部分河道出現(xiàn)的妨礙河道行洪問題，補短板、強弱項，縱深推進河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化，堅決遏增量、清存量，加快推進妨礙河道行洪突出問題排查整治，對南水北調(diào)中線水源區(qū)和交叉河道影響行洪、供水、工程安全的“四亂”問題進行集中清理整治，持續(xù)開展河道采砂綜合整治，加強“人、船、砂”關(guān)鍵要素和“采、運、銷”關(guān)鍵環(huán)節(jié)管控，確保河道行洪通暢。

河湖“清四亂”要嚴(yán)格依法依規(guī)。“清四亂”政策性強，與群眾關(guān)系密切，要嚴(yán)格依法依規(guī)，實事求是，準(zhǔn)確把握時間、位置、項目類別等關(guān)鍵要素，分類處置，避免“一刀切”。

一是關(guān)于時間。1988年6月河道管理條例出臺后出現(xiàn)的河湖“四亂”問題為存量問題，依法依規(guī)進行清理整治。其中，2019年1月1日以后的為新增問題，實行“零容忍”，依法依規(guī)嚴(yán)肅查處，并將行政處罰信息推送市場監(jiān)管部門納入信用信息系統(tǒng)，對相關(guān)部門和責(zé)任人依紀(jì)依法嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。對于河道管理條例出臺之前的歷史遺留問題，充分考慮歷史原因和實際情況，根據(jù)流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃和有關(guān)規(guī)定妥善處置，但是其中嚴(yán)重影響防洪安全的違建應(yīng)依法依規(guī)予以拆除。同時，要保護相關(guān)權(quán)益人合法權(quán)益。

二是關(guān)于位置。聚焦河湖管理范圍。對于縣級以上地方人民政府尚未依法劃定或公告河湖管理范圍的，不能以此為由對“四亂”問題久拖不改甚至拒不整改，要依據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)技術(shù)規(guī)范，對問題位置是否位于河湖管理范圍進行準(zhǔn)確界定，屬于侵占河湖管理范圍的應(yīng)依法依規(guī)清理整治。

三是關(guān)于項目類別。區(qū)分禁止性和審批性行為。對于法律法規(guī)明確禁止的建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，圍湖造地，未經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)圍墾河道以及其他明令禁止的項目，限期拆除，恢復(fù)原狀；對于橋梁、碼頭等審批類項目，進行科學(xué)論證，采取補救措施消除不利影響，確實無法采取補救措施的依法依規(guī)清理整治。對于河道采砂，依法劃定禁采區(qū)、規(guī)定禁采期，并向社會公告，對許可采砂，嚴(yán)禁超范圍、超采量、超功率、超時間開采。

河湖“清四亂”要緊緊依托各級河長湖長。根據(jù)河湖長制有關(guān)規(guī)定，各級河長湖長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護工作，牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂等突出問題依法進行清理整治，協(xié)調(diào)解決重大問題，對跨行政區(qū)域的河湖明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸實行聯(lián)防聯(lián)控。各級河長制辦公室承擔(dān)組織實施具體工作，落實河長確定的事項，履行組織、協(xié)調(diào)、分辦、督辦職責(zé)，協(xié)調(diào)督促河長制相關(guān)部門在不打破管理體制、不改變部門職責(zé)的前提下，各司其職、各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)聯(lián)動、形成合力。流域管理機構(gòu)直接管理的河湖，按照河湖長制有關(guān)規(guī)定，納入屬地職責(zé)范圍進行清理整治，流域管理機構(gòu)積極做好相關(guān)工作。建立重大問題掛牌督辦制度，充分發(fā)揮“河長+”平臺作用，在河長的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強與公檢法機關(guān)溝通協(xié)調(diào)，積極推進公益訴訟，依法推動重大違法問題清理整治。

充分發(fā)揮考核指揮棒作用。河長要對同級相關(guān)部門和下一級河長履職情況進行督導(dǎo)，對目標(biāo)任務(wù)完成情況進行考核。強化考核結(jié)果運用，考核到人，將考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)，對因不作為、慢作為、亂作為造成嚴(yán)重后果或社會負(fù)面影響的，或因履職不到位造成河湖水域岸線損害的，科學(xué)評估損害程度、危害程度，進行精準(zhǔn)問責(zé)、嚴(yán)肅追責(zé)，建立責(zé)任終身追究制。

五、不斷研究新情況新問題

近年，水域岸線管理工作中出現(xiàn)一些新情況、新問題，必須加強政策研究。

關(guān)于光伏發(fā)電。有的地方以落實碳達(dá)峰碳中和為由，在行洪河道內(nèi)建設(shè)光伏發(fā)電項目，對防洪安全造成嚴(yán)重影響。實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會變革，是一項系統(tǒng)工程和長期任務(wù)，要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，不能逾越防洪安全底線。對于具有行洪、排澇、供水和有水生態(tài)、水環(huán)境等保護需求的河湖，不應(yīng)布設(shè)光伏發(fā)電項目；對于符合相關(guān)規(guī)劃要求，位于湖泊周邊、水庫庫汊等區(qū)域，經(jīng)充分論證不影響防洪安全的，依法依規(guī)履行相關(guān)水行政審批程序后，可以適當(dāng)建設(shè)光伏發(fā)電項目，并做好相關(guān)安全應(yīng)急預(yù)案。

關(guān)于風(fēng)雨廊橋。對于車輛人員通行用途的風(fēng)雨廊橋，特別是少數(shù)民族地區(qū)富有民族特色的風(fēng)雨廊橋，經(jīng)有關(guān)水行政主管部門依法審批后可以建設(shè)。但是，有的地方以風(fēng)雨廊橋名義，通過大幅度加寬橋面建設(shè)房屋，用于商鋪、酒店、茶館等，對河道行洪和人民群眾生命財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，其自身的防洪安全問題亦很突出，既改變了橋梁屬性，也不屬于傳統(tǒng)意義上的風(fēng)雨廊橋，不應(yīng)作為跨河橋梁進行審批，應(yīng)認(rèn)定為建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物。

關(guān)于河湖耕地。由于歷史原因，我國河道、湖泊內(nèi)存在大量耕地，一些耕地種植高稈作物，建設(shè)生產(chǎn)圍堤，對河湖行蓄洪造成影響，對防洪安全構(gòu)成隱患。對于河湖管理范圍內(nèi)的耕地，要統(tǒng)籌糧食安全和防洪安全，穩(wěn)妥處置，結(jié)合“三區(qū)三線”劃定予以調(diào)整。位于主河槽、洪水頻繁上灘、水庫征地線以下、長江平垸行洪“雙退”圩垸內(nèi)的耕地，對防洪安全可能產(chǎn)生嚴(yán)重影響，且屬于不穩(wěn)定利用耕地，應(yīng)予以退出或調(diào)整；河湖內(nèi)的其他耕地，要明確管控措施，嚴(yán)格規(guī)范種植行為，不得新建、擴建生產(chǎn)圍堤，不得種植妨礙行洪的高稈作物，不得建設(shè)園區(qū)、大棚等設(shè)施農(nóng)業(yè)。同時，河湖管理范圍內(nèi)不宜劃定用于占補平衡、后備資源的耕地。 ■

相關(guān)鏈接

復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境主要任務(wù)

《水利部關(guān)于復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境的指導(dǎo)意見》提出復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境的主要任務(wù)：一是推進解決河道斷流、湖泊萎縮問題，包括明確范圍與目標(biāo)，實施華北地區(qū)河湖生態(tài)環(huán)境復(fù)蘇行動，推進大運河生態(tài)保護與修復(fù)，推進西遼河流域治理，強化補水河湖水量、水質(zhì)、水生態(tài)監(jiān)測與分析；二是保障河湖生態(tài)流量，包括強化重要河湖生態(tài)流量目標(biāo)確定，加強江河流域及重大調(diào)水工程水資源調(diào)度，加強生態(tài)流量日常監(jiān)管，加強小水電生態(tài)流量監(jiān)督管理，推進河湖重要控制斷面的監(jiān)測預(yù)警能力建設(shè)；三是加強河湖保護，包括完善河湖管理范圍劃界成果，強化岸線規(guī)劃約束，規(guī)范河道采砂管理，嚴(yán)格涉河建設(shè)項目和活動管理，推進水美鄉(xiāng)村建設(shè)，強化河湖日常監(jiān)管，提升河湖監(jiān)管信息化水平；四是加快地下水超采綜合治理，包括實行地下水取水總量、水位控制，建立地下水儲備制度，開展地下水超采區(qū)劃定，推進華北及其他地區(qū)地下水超采綜合治理，強化地下水監(jiān)管，加強地下水監(jiān)測與分析評價；五是科學(xué)推進水土流失綜合治理，包括全面強化人為水土流失監(jiān)管，加快推進水土流失重點治理，提升水土保持監(jiān)測評價能力，健全水土保持政策體制機制，強化水土保持基礎(chǔ)支撐；六是保障措施，包括加強組織領(lǐng)導(dǎo)，加大投入力度，提升能力保障，強化監(jiān)督落實，嚴(yán)格考核評估。