■/ 劉桂江

一、引言

2022 年10 月16 日，中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)順利召開，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是貫穿黨的二十大報(bào)告的主旋律。不同于西方國(guó)家，我國(guó)審計(jì)監(jiān)督被賦予受黨領(lǐng)導(dǎo)、為黨服務(wù)的鮮明中國(guó)特色（馮均科，2019）。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，審計(jì)監(jiān)督于建黨百年歷史探索中改革創(chuàng)新、持續(xù)完善，逐步積淀成為中國(guó)特色社會(huì)主義制度的有機(jī)成分?；卣敖h以來審計(jì)監(jiān)督百年歷史變遷，厘清審計(jì)理念與審計(jì)實(shí)踐的完整演變進(jìn)程，有助于明晰審計(jì)職能定位的發(fā)展規(guī)律，為中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督體制的前景建設(shè)提供指引，兼具深遠(yuǎn)歷史意義與重要現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前，研究建黨百年我國(guó)審計(jì)監(jiān)督發(fā)展歷程及職能定位的有關(guān)文獻(xiàn)尚且不多。徐瑋（2021）回顧了中國(guó)共產(chǎn)黨建立以來各個(gè)歷史時(shí)期的審計(jì)特點(diǎn)以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并針對(duì)審計(jì)發(fā)展的局限性提出改革創(chuàng)新建議；汪德華等（2021）著重總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)監(jiān)督的百年發(fā)展歷程并提煉相關(guān)經(jīng)驗(yàn)啟示。部分學(xué)者以某一段特定歷史時(shí)期作為切入角度進(jìn)行重點(diǎn)研究，如姜江華等（2018）分析了自改革開放以來我國(guó)審計(jì)制度的發(fā)展階段與改革重點(diǎn)；朱殿驊（2020）梳理了新中國(guó)成立70 年審計(jì)監(jiān)督的發(fā)展歷史；朱靈通、胡雨佳（2020）闡述了革命根據(jù)地審計(jì)委員會(huì)具有的獨(dú)立性高、重視內(nèi)外監(jiān)督特點(diǎn)。其他學(xué)者選擇審計(jì)發(fā)展的單一內(nèi)容進(jìn)行研究，如劉譽(yù)澤、杜宏偉（2019）著重論述審計(jì)監(jiān)督在黨領(lǐng)導(dǎo)下遵循的立法原則及法定程序；王彪華等（2020）、安錦等（2020）側(cè)重回顧我國(guó)審計(jì)監(jiān)督職能變遷。

上述文獻(xiàn)資料整體涵蓋的審計(jì)發(fā)展時(shí)期較為完整，但缺少將黨領(lǐng)導(dǎo)下不同階段審計(jì)發(fā)展歷程與審計(jì)職能定位進(jìn)行綜合分析的細(xì)化研究?；诖耍恼乱越h百年來黨的代表大會(huì)召開為時(shí)間主軸，結(jié)合各個(gè)時(shí)期審計(jì)工作實(shí)踐的發(fā)展重點(diǎn)，系統(tǒng)呈現(xiàn)審計(jì)職能定位的演變歷程，并基于國(guó)家治理新要求及2021 年新《審計(jì)法》的修訂要點(diǎn)，展望我國(guó)審計(jì)監(jiān)督在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的建設(shè)前景。

二、黨的一大至十大：服務(wù)中國(guó)共產(chǎn)黨革命政權(quán)的財(cái)政審計(jì)監(jiān)督（1921-1978）

（一）審計(jì)監(jiān)督發(fā)展：寓審計(jì)于革命政權(quán)斗爭(zhēng)

1921 年中國(guó)共產(chǎn)黨成立后，審計(jì)監(jiān)督發(fā)展在黨的領(lǐng)導(dǎo)下日漸繁榮。1923年4月，黨領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)第一個(gè)審計(jì)組織——經(jīng)濟(jì)委員會(huì)審查部。1926 年3月，黨領(lǐng)導(dǎo)省港罷工委員會(huì)頒發(fā)第一部審計(jì)規(guī)范——《審計(jì)局組織法》。以1927 年9 月秋收起義為開端，中國(guó)共產(chǎn)黨開始在革命根據(jù)地探索審計(jì)監(jiān)督。1932 年8 月，黨中央在財(cái)政部下設(shè)審計(jì)處，但由于存在“收錢機(jī)關(guān)、用錢機(jī)關(guān)、管錢機(jī)關(guān)混在一起，沒有分開”的弊端（余華青，2007），中央政府于次年9 月構(gòu)架了平行于財(cái)政部的審計(jì)委員會(huì)。1934年2月，蘇區(qū)中央審計(jì)委員會(huì)正式組建。1937年后的抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為應(yīng)對(duì)邊區(qū)政府外部局勢(shì)的時(shí)刻變化，審計(jì)組織雖在單獨(dú)設(shè)立與合并組建的模式之間輾轉(zhuǎn)往復(fù)（方寶璋，1997），但卻堅(jiān)定不移地在黨領(lǐng)導(dǎo)下推行審計(jì)實(shí)踐，這也帶動(dòng)了晉冀魯豫邊區(qū)等20 個(gè)根據(jù)地的審計(jì)機(jī)制建設(shè)。解放戰(zhàn)爭(zhēng)階段，黨領(lǐng)導(dǎo)以陜甘寧邊區(qū)為首的革命根據(jù)地不斷規(guī)范完善我國(guó)審計(jì)監(jiān)督，推動(dòng)了建國(guó)初期的審計(jì)事業(yè)發(fā)展（徐瑋，2021）。1950年初，根據(jù)新中國(guó)第一部審計(jì)行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)暫行審計(jì)條例（草案）》要求，黨中央及各級(jí)財(cái)政均施行獨(dú)立審計(jì)制度。1950年末，在全方位借鑒前蘇聯(lián)制度基礎(chǔ)上，我國(guó)將審計(jì)監(jiān)督權(quán)歸并財(cái)政檢查機(jī)關(guān)。由于遵循監(jiān)督被視為資本主義的“管、卡、壓”理念，審計(jì)的職能作用日漸削弱，直至最終被撤銷。

（二）審計(jì)職能定位：立足財(cái)政檢查

黨的一大至十大期間，中共中央發(fā)布系列政策文件，明確審計(jì)職責(zé)定位（見表1），在此時(shí)期審計(jì)監(jiān)督主要圍繞財(cái)政檢查開展工作實(shí)踐。建黨初期（1921-1926），無論是1923年成立的經(jīng)濟(jì)委員會(huì)審查部，亦或是1926 年省港罷工委員會(huì)下設(shè)的審計(jì)局，都以保管監(jiān)督經(jīng)費(fèi)、實(shí)行財(cái)務(wù)監(jiān)控作為立足之本。革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期（1927-1949），以中央審計(jì)委員會(huì)為主體的審計(jì)組織，在土地革命階段通過開展預(yù)算決算與財(cái)政收支審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)蘇區(qū)中央政府及各廳各部門、各中央單位團(tuán)體、各個(gè)革命根據(jù)地的財(cái)政監(jiān)督檢查；抗日戰(zhàn)爭(zhēng)階段，為保證戰(zhàn)時(shí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)的供給，貫徹精兵簡(jiǎn)政指導(dǎo)方針，審計(jì)機(jī)構(gòu)相應(yīng)將監(jiān)督工作集中于預(yù)決算編報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政資金使用、貪污浪費(fèi)審查等內(nèi)容；解放戰(zhàn)爭(zhēng)階段，延續(xù)抗戰(zhàn)時(shí)期的審計(jì)政策，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)費(fèi)、糧秣、被服等物資的收支領(lǐng)用。建國(guó)初期（1949-1978），財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的審計(jì)機(jī)構(gòu)在財(cái)政預(yù)決算審核工作中，組織配合專項(xiàng)檢查，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府財(cái)政財(cái)務(wù)收支的監(jiān)督。在黨的一大至十大時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)監(jiān)督，堅(jiān)持階級(jí)性和人民性，堅(jiān)持服務(wù)革命戰(zhàn)爭(zhēng)需要和奪取并夯實(shí)革命政權(quán)的政治主張，但由于國(guó)家總體處于動(dòng)蕩之中，一貫的審計(jì)監(jiān)督體系并未真正建立起來。

表1 黨的一大至十大時(shí)期審計(jì)職責(zé)規(guī)定文件

三、黨的十一大至十三大：與改革開放事業(yè)同發(fā)展的財(cái)經(jīng)紀(jì)律審計(jì)監(jiān)督（1978-1992）

（一）審計(jì)監(jiān)督發(fā)展：源起審計(jì)入憲，興于機(jī)制構(gòu)建

1978 年12 月，黨的十一屆三中全會(huì)決定將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為發(fā)展重點(diǎn)，正式開啟我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的序幕。與此同時(shí)，在胡喬木等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的提議下，審計(jì)監(jiān)督被確定為我國(guó)國(guó)家制度。1982年12月，第五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)憲法》，分別在第91條、109條明確審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)及職責(zé)權(quán)限。審計(jì)監(jiān)督入憲，賦予了審計(jì)獨(dú)立、權(quán)威的憲法地位，告別并入財(cái)政檢查的混合監(jiān)督模式，乃新中國(guó)審計(jì)事業(yè)發(fā)展史上的重要里程碑。1983 年9 月，伴隨審計(jì)署的正式設(shè)立，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)也相繼成立，并開創(chuàng)應(yīng)用行政型雙重領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)體制。

1983至1985年，《審計(jì)署關(guān)于開展審計(jì)工作幾個(gè)問題的請(qǐng)示的通知》《關(guān)于對(duì)金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的通知》《審計(jì)工作試行程序》《國(guó)務(wù)院關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》等文件的出臺(tái)，為審計(jì)監(jiān)督的初步實(shí)施提供了制度依據(jù)。1986 年初，全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要借助審計(jì)監(jiān)督力量，著力克服經(jīng)濟(jì)體制改革障礙。在繼承前期法規(guī)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1988年11月頒布實(shí)行的《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)條例》），為審計(jì)監(jiān)督的法制化進(jìn)程奠定了前提基礎(chǔ)。1991年底，《審計(jì)署審計(jì)工作發(fā)展綱要（1991-1995年）》對(duì)我國(guó)審計(jì)監(jiān)督的發(fā)展藍(lán)圖進(jìn)行了前景規(guī)劃。隨后，為在改革開放時(shí)期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的穩(wěn)步提升，審計(jì)監(jiān)督將工作重心鎖定在“財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益”方面。

（二）審計(jì)職能定位：穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)

改革開放前，我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，審計(jì)監(jiān)督幾乎處于空置狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全面臨極大威脅。改革開放后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的同時(shí)也帶來了諸如經(jīng)濟(jì)秩序混亂等問題，審計(jì)監(jiān)督逐步復(fù)蘇。《國(guó)務(wù)院關(guān)于審計(jì)工作的暫行規(guī)定》《審計(jì)條例》均明確審計(jì)監(jiān)督以嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、加強(qiáng)宏觀管控為己任。1987 年10 月，黨的十三大提出要提高政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)控制能力，適當(dāng)強(qiáng)化決策咨詢和調(diào)節(jié)、監(jiān)督、審計(jì)、信息部門。1990年12月，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃的建議》指出，加強(qiáng)改進(jìn)審計(jì)、統(tǒng)計(jì)、稅務(wù)等部門的工作，更好地為調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行服務(wù)?？梢?，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，審計(jì)監(jiān)督始終圍繞宏觀經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開工作。此外，審計(jì)機(jī)關(guān)采用行政型雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，能夠更高效調(diào)動(dòng)地方政府的主動(dòng)性，獲得人財(cái)物資源支持，同時(shí)有效的審計(jì)監(jiān)督也能促進(jìn)地方宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。黨的十一大至十三大時(shí)期，審計(jì)監(jiān)督作為宏觀調(diào)控體系的重要抓手，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的順利轉(zhuǎn)變做出了巨大貢獻(xiàn)。

四、黨的十四大至十五大：助力社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的廉政審計(jì)監(jiān)督（1992-2002）

（一）審計(jì)監(jiān)督發(fā)展：聚焦職能調(diào)整，審計(jì)法治開端

1992 年10 月，黨的十四大強(qiáng)調(diào)要增強(qiáng)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。同年12月，《審計(jì)署關(guān)于強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的意見》指出，審計(jì)工作要重點(diǎn)為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制服務(wù)。1993年3月，黨的十四屆二中全會(huì)批準(zhǔn)《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》，隨后《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》對(duì)審計(jì)署進(jìn)行了結(jié)構(gòu)優(yōu)化與職能調(diào)整：其一，在國(guó)務(wù)院各部委下設(shè)派出機(jī)關(guān)；其二，跨地區(qū)設(shè)立審計(jì)署特派辦。1998年3月，第九屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過對(duì)審計(jì)署的改革決議，拓展了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)業(yè)務(wù)。次年5 月，兩辦印發(fā)《縣級(jí)以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》《國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)暫行規(guī)定》及配套文件，助推我國(guó)特色經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體系的構(gòu)建。

1994 年8 月，《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法》）頒布，并對(duì)審計(jì)基本原則、機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限、審計(jì)工作程序等作出全面規(guī)定，象征著我國(guó)審計(jì)監(jiān)督建設(shè)步入法制化正軌?！秾徲?jì)法》首創(chuàng)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、向人大提交審計(jì)工作報(bào)告、“同級(jí)審”和“上審下”相結(jié)合等中國(guó)特色審計(jì)制度，為實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作的制度化與規(guī)范化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1997 年9 月，黨的十五大提出依法治國(guó)方略，隨后《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》詳細(xì)闡釋《審計(jì)法》基本規(guī)定，推動(dòng)我國(guó)審計(jì)法治化進(jìn)程。為回應(yīng)依法審計(jì)理念，審計(jì)署相繼出臺(tái)《中華人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)基本準(zhǔn)則》等制度規(guī)范，具有中國(guó)特色社會(huì)主義的審計(jì)法律體系框架初具雛形。

（二）審計(jì)職能定位：促進(jìn)廉政建設(shè)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建設(shè)時(shí)期，腐敗阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1993 年11 月，黨的十四屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，要求反對(duì)腐敗、強(qiáng)化廉政建設(shè)，同時(shí)加強(qiáng)紀(jì)檢、司法、監(jiān)察、審計(jì)的部門工作，發(fā)揮監(jiān)督作用。1994年8月，“提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)”作為立法目的正式寫入《審計(jì)法》。自1995年起，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況及其他財(cái)政收支開展審計(jì)監(jiān)督，并受政府委托向人大常委會(huì)作審計(jì)報(bào)告，審計(jì)演變?yōu)槿舜蟊O(jiān)督政府的重要環(huán)節(jié)。與此同時(shí)，審計(jì)署深入探索黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)業(yè)務(wù)，進(jìn)一步推動(dòng)政府廉潔力度。1999年9月，黨的十五屆四中全會(huì)指出要把加強(qiáng)管理和反腐倡廉結(jié)合起來，鞏固對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督。黨的十四大至十五大時(shí)期，審計(jì)監(jiān)督以促進(jìn)國(guó)家廉政建設(shè)為目標(biāo)，提高審計(jì)法治水平，優(yōu)化審計(jì)組織機(jī)構(gòu)，拓展審計(jì)業(yè)務(wù)類型，為健全完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)造必要條件。

五、黨的十六大至十七大：推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的權(quán)力審計(jì)監(jiān)督（2002-2012）

（一）審計(jì)監(jiān)督發(fā)展：促進(jìn)信息公開，鞏固依法審計(jì)

2003 年7 月，基于《審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)則》《審計(jì)結(jié)果公告試行辦法》等文件，審計(jì)署發(fā)布《2003 至2007 年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》，提出將推行審計(jì)結(jié)果公告制度，即為提高審計(jì)工作透明度，審計(jì)機(jī)關(guān)需就關(guān)鍵事項(xiàng)的審計(jì)程序、意見等信息公開披露，依法接受社會(huì)監(jiān)督。隨后，審計(jì)署首次公告防治非典專項(xiàng)資金與社會(huì)捐贈(zèng)審計(jì)結(jié)果，引起各界公眾廣泛關(guān)注。自此，審計(jì)結(jié)果公告制度步入正軌，審計(jì)信息公開機(jī)制持續(xù)完善。

2006 年2 月，基于法治政府建設(shè)目標(biāo)，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議審議通過《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》。此次修訂涵蓋審計(jì)監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)督方式等維度，其中第25條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)國(guó)家部門及單位負(fù)責(zé)人的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，這為各級(jí)機(jī)關(guān)廣泛開展經(jīng)責(zé)審計(jì)提供了直接法律依據(jù)（彭華彰等，2020）。2009 年9 月，黨的十七屆四中全會(huì)要求完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。次年2 月，《審計(jì)法實(shí)施條例》通過修訂，助推全面實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)程，進(jìn)一步鞏固我國(guó)審計(jì)法治化水平。2010 年10月，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》就審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)結(jié)果等進(jìn)行詳細(xì)釋義，標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法規(guī)體系的最終建立。

（二）審計(jì)職能定位：權(quán)力監(jiān)督制約

2002 年11 月，黨的十六大從強(qiáng)化對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督的高度，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮司法、行政、監(jiān)察、審計(jì)等部門的職能作用。這是黨代會(huì)第一次提及審計(jì),且首次從建設(shè)推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的角度論述審計(jì)監(jiān)督的作用。2007 年10 月，黨的十七大提出應(yīng)健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等制度，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。黨的十六大至十七大期間，隨著審計(jì)法規(guī)與審計(jì)制度日益規(guī)范，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)逐步成為黨強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督與制約的重要抓手。審計(jì)機(jī)關(guān)牢固樹立黨和國(guó)家“行政權(quán)力運(yùn)行到哪里，監(jiān)督就落實(shí)到哪里；財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”工作理念，健全規(guī)范審計(jì)結(jié)果公開制度，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)走向成熟，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督與制約，并取得一定審計(jì)監(jiān)督成效。如表2所示，2010-2012 年，審計(jì)署總共發(fā)布108 份審計(jì)結(jié)果公告，在此期間可用金額計(jì)量的審計(jì)工作成果累計(jì)高達(dá)2798.3 億元；通過揭示違紀(jì)違規(guī)問題，移送審計(jì)案件線索合計(jì)659 條；針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，藉由審計(jì)完善建議，推動(dòng)被審計(jì)單位建章立制共計(jì)6898項(xiàng)，較好發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)體檢的整改監(jiān)督作用。與此同時(shí)，審計(jì)署加大對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人員的權(quán)力監(jiān)督，針對(duì)142 名“一把手”開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，有力促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政、廉潔從政、秉公執(zhí)政。

表2 審計(jì)署2010-2012年審計(jì)監(jiān)督成果

六、黨的十八大至二十大：耦合中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的治理型審計(jì)監(jiān)督（2012-至今）

（一）審計(jì)監(jiān)督發(fā)展：助推審計(jì)特色建設(shè)，啟航全新發(fā)展征程

2012 年11 月，黨的十八大提出全面建成小康社會(huì)、全面深化改革的總體目標(biāo)。為回應(yīng)外部環(huán)境的深刻變化，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）于2014 年正式出臺(tái)?！兑庖姟贩謩e從“推動(dòng)審計(jì)全覆蓋、強(qiáng)化審計(jì)整改落實(shí)、貫徹政策跟蹤審計(jì)”層面鞏固中國(guó)特色審計(jì)制度的內(nèi)涵建設(shè)。隨后，黨的十八屆四中全會(huì)通過《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，要求完善機(jī)制，依法保障審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立開展，并明確一系列改革措施。2015年12月，兩辦印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等文件，其中《關(guān)于省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物管理改革試點(diǎn)方案》要求即日起，在江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南7 省市啟動(dòng)“省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理”改革試點(diǎn)，以期強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，提升審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性與權(quán)威性。

2017 年10 月，黨的十九大提出改革審計(jì)管理體制，系我國(guó)首次在黨代會(huì)報(bào)告中規(guī)劃審計(jì)機(jī)制建設(shè)。次年2 月，《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》等文件指出要“組建中央審計(jì)委員會(huì)”。2018 年5 月，習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，中央審計(jì)委員會(huì)的組建是加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。2020年1月，習(xí)近平總書記對(duì)審計(jì)監(jiān)督做出進(jìn)一步指示，明確審計(jì)機(jī)關(guān)要在黨的統(tǒng)一指揮下做出更大貢獻(xiàn)。2021 年10 月，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)審計(jì)法〉的決定》。新修訂的《審計(jì)法》在深入總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)權(quán)限優(yōu)化、審計(jì)成果運(yùn)用、審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)方面進(jìn)行制度完善，為更好在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用提供了更堅(jiān)強(qiáng)的法律保障，開啟了我國(guó)審計(jì)現(xiàn)代化發(fā)展的新征程。

（二）審計(jì)職能定位：國(guó)家治理基石

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本概念；2017年10 月，黨的十九大規(guī)劃了分兩個(gè)階段實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)；2019 年10 月，黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)行全面部署；2021年3月，我國(guó)“十四五”規(guī)劃綱要提出到2035 年要基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。如圖1所示，國(guó)家治理是一套緊密協(xié)調(diào)、內(nèi)在統(tǒng)一的制度安排，審計(jì)監(jiān)督亦是其中重要環(huán)節(jié)。審計(jì)監(jiān)督與國(guó)家治理具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系，國(guó)家治理是審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)與目標(biāo)，審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家治理的基石與保障。十八大至二十大期間，審計(jì)監(jiān)督已拓展至國(guó)家治理的方方面面，涉及領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任、公共資源管理、民生權(quán)利保障等領(lǐng)域，貫徹了全覆蓋理念。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家良好治理，審計(jì)監(jiān)督從單一控制環(huán)節(jié)逐漸融入黨和國(guó)家監(jiān)督體系。組建審計(jì)委員會(huì)便是為更好發(fā)揮審計(jì)重要作用的有力途徑，通過加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)監(jiān)督的全面領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化資源配置，增強(qiáng)監(jiān)督合力，最終構(gòu)建集中統(tǒng)一的審計(jì)工作機(jī)制。黨的十八大至二十大時(shí)期，審計(jì)機(jī)關(guān)始終圍繞黨和國(guó)家中心任務(wù)及發(fā)展戰(zhàn)略開展審計(jì)工作，實(shí)施審計(jì)全覆蓋，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，為建設(shè)偉大工程、開創(chuàng)偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想奠定基礎(chǔ)，審計(jì)監(jiān)督作為國(guó)家治理基石的職能定位愈加明晰。

圖1 基于國(guó)家治理基石職能定位的審計(jì)監(jiān)督框架

七、新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)監(jiān)督的未來展望

建黨百年來，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)監(jiān)督適應(yīng)各個(gè)歷史時(shí)期戰(zhàn)略重點(diǎn)的部署要求，歷經(jīng)從無到有、持續(xù)完善、日漸壯大的發(fā)展階段，審計(jì)職能定位由“立足財(cái)政檢查—穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)—促進(jìn)廉政建設(shè)—強(qiáng)化權(quán)力制約”到“服務(wù)國(guó)家治理”逐步演進(jìn)和明晰。當(dāng)前，在習(xí)近平總書記的領(lǐng)導(dǎo)下，具有新時(shí)代鮮明特征的中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督機(jī)制業(yè)已就位，并在推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮關(guān)鍵作用。但站在新時(shí)代，對(duì)比國(guó)家治理提出的新要求，審計(jì)監(jiān)督在理念與實(shí)踐上還存在著一定不足。為在深化國(guó)家治理的新征程中持續(xù)發(fā)展和不斷完善我國(guó)審計(jì)機(jī)制，保障國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要的高質(zhì)量落地實(shí)施，推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化全面建設(shè)進(jìn)程，審計(jì)監(jiān)督應(yīng)在審計(jì)理念、審計(jì)范圍、審計(jì)制度、審計(jì)技術(shù)四個(gè)層面力求與時(shí)俱進(jìn)、守正創(chuàng)新。

（一）審計(jì)理念：強(qiáng)化政治意識(shí)

2021 年7 月1 日，習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)要“以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，繼續(xù)推進(jìn)新時(shí)代黨的建設(shè)新的偉大工程”。我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的本質(zhì)為政治機(jī)關(guān)，政治屬性是審計(jì)監(jiān)督最核心、最根本的屬性。要保障審計(jì)監(jiān)督在國(guó)家治理中的作用發(fā)揮，首先需強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的政治意識(shí)，樹立政治優(yōu)先的審計(jì)理念。一是旗幟鮮明講政治，堅(jiān)定黨對(duì)審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)《憲法》第一條規(guī)定:“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”。2021 年10 月新修訂通過的《審計(jì)法》第二條規(guī)定：“堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)”。黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家治理體系中包括審計(jì)監(jiān)督在內(nèi)的任何一種機(jī)制最首要的政治前提，也是中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度的最大優(yōu)勢(shì)。新時(shí)代審計(jì)事業(yè)的所有改革發(fā)展包括審計(jì)管理體制改革的鞏固深化，都需以加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為基本原則，切實(shí)做到黨指向哪里，審計(jì)監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里。二是自覺提高政治站位，確保政治屬性與審計(jì)業(yè)務(wù)開展的有機(jī)統(tǒng)一。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)肩負(fù)起作為政治機(jī)關(guān)的重要使命，深刻認(rèn)識(shí)黨對(duì)審計(jì)工作的新定位新任務(wù)新要求，自覺在思想行動(dòng)上同黨中央保持高度一致，提高政治判斷力、領(lǐng)悟力與執(zhí)行力，學(xué)會(huì)從政治的高度把握審計(jì)全局，明確審計(jì)工作開展的正確政治方向，同時(shí)要善于利用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想以及關(guān)于審計(jì)監(jiān)督的重要講話、指示精神來指導(dǎo)一切審計(jì)實(shí)踐，將政治屬性貫穿于審計(jì)監(jiān)督工作的全過程。

（二）審計(jì)范圍：落實(shí)全面覆蓋

實(shí)行審計(jì)全覆蓋是黨對(duì)審計(jì)工作的明確要求，亦是審計(jì)監(jiān)督有效服務(wù)國(guó)家治理的重要途徑。2021年新修訂的《審計(jì)法》將國(guó)有資源、國(guó)有資產(chǎn)，關(guān)系國(guó)家利益和公共利益的重大公共工程項(xiàng)目的資金管理使用和建設(shè)運(yùn)營(yíng)情況等納入審計(jì)范圍，并明確領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的法律地位。為進(jìn)一步推進(jìn)落實(shí)全面覆蓋，消除監(jiān)督盲區(qū)和死角，審計(jì)機(jī)關(guān)在持續(xù)構(gòu)建全方位、廣維度、多層次監(jiān)督體系的同時(shí)，需重點(diǎn)突出兩類審計(jì)業(yè)務(wù)。一是政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的深化工作。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)要加大對(duì)黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的力度。政策措施是國(guó)家治理體系的宏觀要素，是黨和國(guó)家政治意志的微觀表達(dá)，但在執(zhí)行實(shí)施過程中容易受到外部不穩(wěn)定環(huán)境因素和政府治理機(jī)制缺陷的消極影響，導(dǎo)致政策目標(biāo)無法充分實(shí)現(xiàn)。因此，審計(jì)監(jiān)督作為國(guó)家治理的基石，應(yīng)加強(qiáng)黨和國(guó)家重大方針政策的落實(shí)跟蹤審計(jì)，以確?！皟蓚€(gè)維護(hù)”、促進(jìn)中央政令暢通，貫徹黨的理論路線方略與重大決策部署。二是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的推進(jìn)工作。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是在習(xí)近平總書記指導(dǎo)下建立的一項(xiàng)生態(tài)保護(hù)審計(jì)監(jiān)督：黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)提升到國(guó)家戰(zhàn)略層次；黨的十八屆三中全會(huì)明確要探索自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制；黨的十九大進(jìn)一步將生態(tài)文明建設(shè)納入中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)需緊緊圍繞黨中央關(guān)于生態(tài)保護(hù)的謀篇布局，在持續(xù)推進(jìn)離任審計(jì)進(jìn)程中聚焦自然資源資產(chǎn)管理、國(guó)土空間規(guī)劃、碳達(dá)峰碳中和、污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的內(nèi)容監(jiān)督，督促領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹生態(tài)建設(shè)責(zé)任，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與綠色可持續(xù)發(fā)展。

（三）審計(jì)制度：鞏固高效權(quán)威

高效權(quán)威的審計(jì)制度是黨統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)工作、助推審計(jì)全覆蓋格局的有力保障。綜合來看，高效性對(duì)應(yīng)審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的內(nèi)部管理機(jī)制，權(quán)威性反映審計(jì)監(jiān)督結(jié)果的外部應(yīng)用機(jī)制。高效性方面，中央審計(jì)委員會(huì)要加強(qiáng)對(duì)地方各級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)的工作領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)黨中央重大決策部署，形成審計(jì)工作全國(guó)一盤棋的整體協(xié)同高效態(tài)勢(shì)。同時(shí)，地方各級(jí)黨委審計(jì)委員會(huì)也要強(qiáng)化對(duì)本地區(qū)審計(jì)監(jiān)督的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，建立健全審計(jì)項(xiàng)目溝通協(xié)調(diào)制度，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)領(lǐng)域重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告機(jī)制，牢固樹立系統(tǒng)觀念與大局意識(shí)，促進(jìn)各項(xiàng)審計(jì)工作計(jì)劃落到實(shí)處。權(quán)威性方面，習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第二次會(huì)議上明確，審計(jì)要像“經(jīng)濟(jì)體檢”一樣，不僅要查病，更要“治已病，防未病”。加強(qiáng)對(duì)發(fā)現(xiàn)問題的督促整改力度，是鞏固審計(jì)監(jiān)督權(quán)威性的根本所在。2021 年新修訂的《審計(jì)法》第五十二條規(guī)定：“被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定時(shí)間整改審計(jì)查出的問題”；“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)被審計(jì)單位整改情況進(jìn)行跟蹤檢查”。為全面加強(qiáng)審計(jì)整改，維護(hù)審計(jì)權(quán)威，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)著重建立審計(jì)整改長(zhǎng)效機(jī)制，明確整改各方責(zé)任，深化整改跟蹤反饋，推動(dòng)整改結(jié)果運(yùn)用，最終實(shí)現(xiàn)審計(jì)揭示問題、解決問題與預(yù)防問題的有機(jī)統(tǒng)一。

（四）審計(jì)技術(shù)：革新信息技術(shù)

審計(jì)工作實(shí)踐證明，審計(jì)監(jiān)督事業(yè)的與時(shí)俱進(jìn)離不開審計(jì)技術(shù)的推陳革新，也只有不斷創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法，才能保證審計(jì)工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持科技強(qiáng)審，加強(qiáng)審計(jì)信息化建設(shè)。國(guó)家治理的高科技化發(fā)展態(tài)勢(shì)，也要求審計(jì)機(jī)關(guān)需要爭(zhēng)取審計(jì)技術(shù)方法的突破與創(chuàng)新，提高利用現(xiàn)代信息技術(shù)開展審計(jì)監(jiān)督的水平，在保證審計(jì)質(zhì)量的同時(shí)提升工作效率，以適應(yīng)國(guó)家治理環(huán)境的新變化，推動(dòng)國(guó)家治理績(jī)效更上一個(gè)臺(tái)階。一是審計(jì)信息技術(shù)開發(fā)方面?？萍紡?qiáng)審的關(guān)鍵在于信息化建設(shè)，審計(jì)信息化的關(guān)鍵在于數(shù)字化開發(fā)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)依托“金審工程”的項(xiàng)目建設(shè)與持續(xù)優(yōu)化，大力開發(fā)并引入“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等新興技術(shù)（秦榮生，2021），向信息化謀資源，向大數(shù)據(jù)索效率，推進(jìn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)現(xiàn)代化工作模式，提高審計(jì)監(jiān)督的數(shù)字化、信息化、自動(dòng)化與智能化。二是審計(jì)信息技術(shù)應(yīng)用方面。信息技術(shù)賦能審計(jì)監(jiān)督離不開具體人員的實(shí)際工作執(zhí)行，審計(jì)機(jī)關(guān)與人員要積極解放思想，提升綜合素質(zhì)，力求形成數(shù)據(jù)導(dǎo)向式審計(jì)思維，提升數(shù)據(jù)資源管理水平與數(shù)字化審計(jì)能力，培養(yǎng)借助審計(jì)信息技術(shù)工具去識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、挖掘問題、分析判斷、綜合評(píng)價(jià)的能力，提高審計(jì)監(jiān)督的專業(yè)性、效率性、系統(tǒng)性與安全性。