李文龍 金志豐 歐維新 郭 杰

（1 江蘇省國土資源研究中心 江蘇南京 210017 2 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 江蘇南京 210095）

引言

全域土地綜合整治概念的提出源于2003 年的浙江[1～5]，2012 年《全國土地整治規(guī)劃（2011－2015 年）》首次提出“全域”土地整治概念，而后《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030 年）》和《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》 分別就實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治提出具體部署[6]。土地整治工作自1997 年發(fā)展至今，其內(nèi)涵和外延逐步擴(kuò)大[7～12]。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速推進(jìn)，農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地政策需要進(jìn)一步創(chuàng)新發(fā)展，從而解決土地綜合整治中集成性不足、系統(tǒng)性欠缺的問題。將土地綜合整治模式升級為全域土地綜合整治模式，突出生態(tài)良田的建設(shè)、利用與保護(hù)，倡導(dǎo)“綠色化”土地整治[13]，既提升了土地整治工作的整體檔次，也為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的土地政策創(chuàng)新提供了抓手。在構(gòu)建新發(fā)展格局之際，全域土地綜合整治這一新的發(fā)展理念是新時(shí)代國土整治工作發(fā)展的根本趨勢[14～20]，必須把握好堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，釋放政策紅利的主旨，讓全域土地綜合整治不斷推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

2019 年12 月，自然資源部下發(fā)通知，到2020 年，全國全域土地綜合整治試點(diǎn)不少于300 個(gè)，各省（區(qū)、市）試點(diǎn)原則上不超過20 個(gè)。江蘇省積極響應(yīng)并相繼出臺了《江蘇省國土空間全域綜合整治方案》（蘇政辦發(fā)〔2020〕26 號）和《江蘇省國土空間全域綜合整治項(xiàng)目管理辦法（試行）》（蘇自然資發(fā)〔2020〕122 號）等相關(guān)政策制度，著力打造一批生產(chǎn)集聚、生活宜居、生態(tài)優(yōu)美的美麗鄉(xiāng)村。為更好地推進(jìn)全域土地整治工作的順利實(shí)施，本文以蘇北、蘇中、蘇南三個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為案例，在分析上述地區(qū)在全域土地綜合整治方案編制階段遇到的問題與困惑、政策訴求的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)全域土地綜合整治工作的對策建議。

1 典型地區(qū)的整治項(xiàng)目概況

本次作為研究案例的三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，除了地理位置上分別位于蘇北、蘇中和蘇南以外，每個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的發(fā)展特色和定位都是比較明顯的，如表1 所示。

表1 典型地區(qū)的整治項(xiàng)目概況

2 典型地區(qū)推進(jìn)全域土地綜合整治的主要做法

2.1 三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的共性做法

在推進(jìn)全域土地綜合整治過程中，三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或幾個(gè)行政村為實(shí)施單元，開展全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治，均強(qiáng)調(diào)了村莊規(guī)劃的引領(lǐng)性，開展全域全要素設(shè)計(jì)、一體化實(shí)施，優(yōu)化“三生”空間格局，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展基礎(chǔ)。三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均以土地綜合整治為平臺，以土地制度為保障，通過土地整治推動(dòng)城鄉(xiāng)土地要素的優(yōu)化配置和保值升值，有效地延長了土地整治產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和生態(tài)鏈，極大豐富了土地整治功能，為區(qū)域鄉(xiāng)村振興提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。為了加強(qiáng)項(xiàng)目管理，根據(jù)江蘇省出臺的國土空間全域綜合整治方案和項(xiàng)目管理辦法等文件要求，三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均組織開展村莊規(guī)劃和實(shí)施方案編制。方案主要涉及工作目標(biāo)任務(wù)、子項(xiàng)目安排及資金概算、整體進(jìn)度計(jì)劃和保障措施等，也提出了加強(qiáng)項(xiàng)目管理的具體措施，包括加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善體制機(jī)制、加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管等。

圖1 三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的共性做法

2.2 三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個(gè)性做法

蘇北鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“人地產(chǎn)資協(xié)同聯(lián)動(dòng)”。一是以人為本發(fā)展理念作指引，充分保障農(nóng)民權(quán)益不受損。二是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為原動(dòng)力，助推人口集聚與土地盤活。三是積極探索多元資金籌措渠道，保證項(xiàng)目資金平衡。蘇中鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“一二三產(chǎn)融合發(fā)展”。一是優(yōu)化用地空間，保障一二產(chǎn)延伸發(fā)展。二是以三產(chǎn)發(fā)展為契機(jī)，促進(jìn)一三產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是全域系統(tǒng)整治，推動(dòng)一二三產(chǎn)融合發(fā)展。

蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)”。一是目標(biāo)問題雙導(dǎo)向，高標(biāo)準(zhǔn)謀劃行動(dòng)方案。二是對標(biāo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化指標(biāo)，明確整治重點(diǎn)任務(wù)。三是多規(guī)多部門協(xié)同并進(jìn)，共謀農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化藍(lán)圖。

圖2 三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個(gè)性做法

3 全域土地綜合整治面臨的難題

3.1 過渡期面臨兩套底圖底數(shù)切換情況

現(xiàn)階段編制實(shí)施方案的底圖底數(shù)還是2018 年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，到項(xiàng)目實(shí)施階段，各子項(xiàng)目的實(shí)施、驗(yàn)收檢查等工作，都將會采用三調(diào)數(shù)據(jù)。而2018 年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)與三調(diào)數(shù)據(jù)因調(diào)查方法等原因，耕地與建設(shè)用地面積相差較大。現(xiàn)階段編制的實(shí)施方案是以2018 年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)為底圖底數(shù)的，其新增耕地潛力地塊到三調(diào)中可能就不再是村莊等新增耕地潛力地塊了，從而導(dǎo)致新增耕地面積達(dá)不到實(shí)施方案的預(yù)期，新增耕地系數(shù)達(dá)不到“不少于涉及整治耕地面積5%”的要求，甚至可能存在項(xiàng)目驗(yàn)收不通過的情況。

3.2 部分項(xiàng)目啟動(dòng)資金需求缺口較大

先行建設(shè)安置區(qū)是全域土地整治項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施的第一步，這就涉及到要解決安置區(qū)的建設(shè)啟動(dòng)資金來源問題。蘇北鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)享受蘇北地區(qū)農(nóng)房改造專項(xiàng)資金，但該項(xiàng)資金資助額度僅約4 萬元/戶，距離全鎮(zhèn)占地面積達(dá)135 公頃的6 個(gè)新增的安置區(qū)建設(shè)的資金需求，仍然存在較大缺口。蘇中、蘇南地區(qū)則沒有蘇北農(nóng)房改造專項(xiàng)資金用于安置區(qū)建設(shè)，尤其是蘇中，盡管可以利用全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目省級資金并統(tǒng)籌相關(guān)涉農(nóng)資金，但仍存在較大的啟動(dòng)資金缺口，需要地方政府財(cái)政的先行墊資。

因此對于財(cái)政緊張的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如何解決安置房建設(shè)啟動(dòng)資金的問題，已成為限制全域土地綜合整治工作的重要因素。

3.3 既有政策與項(xiàng)目實(shí)施需求存在一定沖突

安置區(qū)建設(shè)的合法合規(guī)性問題成為困擾項(xiàng)目實(shí)施的難題。主要原因在于安置區(qū)規(guī)劃指標(biāo)安排與永久基本農(nóng)田調(diào)整的落地時(shí)間的不同步。盡管在項(xiàng)目實(shí)施方案中，永久基本農(nóng)田布局也調(diào)整了，規(guī)劃流量指標(biāo)也安排了，但在安置區(qū)用地報(bào)批時(shí)，整治任務(wù)通過驗(yàn)收后，永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫不能及時(shí)更新，安置區(qū)建設(shè)就不符合永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，安置區(qū)方案就不能通過審批，導(dǎo)致無法先期啟動(dòng)建設(shè)安置區(qū)，影響農(nóng)民的拆遷安置進(jìn)度。同時(shí)，在調(diào)入地塊方面，如果按照之前“新劃定為基本農(nóng)田的土地利用現(xiàn)狀必須是耕地”的政策要求，部分項(xiàng)目區(qū)內(nèi)暫無或很少有符合劃定要求的現(xiàn)狀耕地，永久基本農(nóng)田調(diào)整面積增加5%的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有一定難度。

4 推進(jìn)全域土地綜合整治的對策建議

針對全域土地綜合整治工作的做法和面臨的難題，在實(shí)施方案編制技術(shù)、制度創(chuàng)新和全域土地綜合整治項(xiàng)目地遴選等方面，提出如下對策建議。

4.1 進(jìn)一步明確一張底圖要求，確保方案實(shí)施前后一把尺

建議將實(shí)施方案新增耕地圖斑與三調(diào)階段成果相銜接，扣除三調(diào)中已經(jīng)是現(xiàn)狀耕地的圖斑面積，從而解決實(shí)施驗(yàn)收階段以三調(diào)成果為底圖后新增耕地圖斑不一致、新增耕地系數(shù)不達(dá)標(biāo)的問題。但從長遠(yuǎn)來看，仍需要明確一張底圖，比如三調(diào)成果啟用前申報(bào)立項(xiàng)的項(xiàng)目，均采用2018 年變更數(shù)據(jù)為底圖來進(jìn)行方案編制、實(shí)施與驗(yàn)收；對于三調(diào)成果啟用以后申報(bào)的項(xiàng)目，統(tǒng)一采用三調(diào)成果作為底圖開展相關(guān)工作，以保證項(xiàng)目實(shí)施方案的科學(xué)性和延續(xù)性。

4.2 以時(shí)間換空間，大膽探索土地制度創(chuàng)新

既有政策在實(shí)現(xiàn)兩個(gè)5%的底線要求存在一些不太明確的地方。

一是規(guī)劃新增耕地能否納入永久基本農(nóng)田劃入地塊。

二是永久基本農(nóng)田劃出地塊能否在土地綜合整治項(xiàng)目立項(xiàng)后就用于村莊安置點(diǎn)建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地。

建議自然資源部門進(jìn)一步明確項(xiàng)目實(shí)施過程中對用地、指標(biāo)的時(shí)空要求，適當(dāng)突破現(xiàn)有政策限制，采取以時(shí)間換空間的方式來解決新增耕地認(rèn)定、永久基本農(nóng)田調(diào)入調(diào)出及鄉(xiāng)村依法依規(guī)用地等問題。

一是將全域土地整治項(xiàng)目中安排的規(guī)劃整治新增耕地作為永久基本農(nóng)田調(diào)入地塊，調(diào)入地塊在三年內(nèi)實(shí)施完畢通過驗(yàn)收后，更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，貫徹劃入永久基本農(nóng)田的地塊現(xiàn)狀為耕地這一政策規(guī)定。

二是針對永久基本農(nóng)田調(diào)出地塊也存在時(shí)間上的約束，也需要出臺剛彈結(jié)合的政策。首先，采用先行先試的靈活政策，在永久基本農(nóng)田調(diào)整方案審核通過并納入村莊規(guī)劃后，即可實(shí)施永久基本農(nóng)田布局調(diào)整工作，相應(yīng)調(diào)出永久基本農(nóng)田，允許規(guī)劃安排的安置區(qū)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展區(qū)的建設(shè)用地報(bào)批，以便先行啟動(dòng)安置區(qū)與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展區(qū)的建設(shè)，確保項(xiàng)目有序推進(jìn)。其次，在項(xiàng)目驗(yàn)收階段采用剛性政策、嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度來考核，以保證整治項(xiàng)目的實(shí)施效果。可采取倒扣規(guī)劃計(jì)劃指標(biāo)、占用永久基本農(nóng)田追責(zé)等方式對地方政府進(jìn)行約束，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 以系統(tǒng)治理為目標(biāo)，明確項(xiàng)目遴選標(biāo)準(zhǔn)

未來全省的全域土地綜合整治項(xiàng)目應(yīng)以系統(tǒng)治理為更高的目標(biāo)，并制定和明確更高的標(biāo)準(zhǔn)來遴選整治項(xiàng)目。實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理至少要做到“產(chǎn)業(yè)可振興、空間可優(yōu)化、資金可平衡、風(fēng)險(xiǎn)可防控”的要求。

一是要有科學(xué)的規(guī)劃，推進(jìn)整治空間優(yōu)化。全域土地綜合整治是實(shí)施國土空間規(guī)劃的平臺和抓手，在全域土地綜合整治過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，突出項(xiàng)目特色，充分調(diào)研論證，謀定而后動(dòng)，避免整治方案的反復(fù)調(diào)整與人財(cái)物的浪費(fèi)。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃編制要從全鎮(zhèn)甚至更大區(qū)域?qū)用嬷\劃全鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略、總體格局、功能分區(qū)，進(jìn)而明確全域土地綜合整治的目標(biāo)任務(wù)、整治區(qū)域、主要內(nèi)容、空間布局等，為村莊規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施方案提供上位規(guī)劃依據(jù)。其次，村莊規(guī)劃編制，要落實(shí)上級規(guī)劃確定的國土空間綜合整治和生態(tài)修復(fù)目標(biāo)與項(xiàng)目安排，結(jié)合耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村景觀建設(shè)等工作，進(jìn)一步明確各類項(xiàng)目的具體任務(wù)、實(shí)施范圍和實(shí)施時(shí)序。最后，項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)在村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌考慮農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等規(guī)劃內(nèi)容和項(xiàng)目安排，將整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求落實(shí)到具體地塊，并明確組織管理、實(shí)施時(shí)序、項(xiàng)目安排、資金估算和投資來源等，作為項(xiàng)目實(shí)施的行動(dòng)指南，切實(shí)做到：耕地?cái)?shù)量質(zhì)量和生態(tài)有提增，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局有優(yōu)化，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有改善和公共空間治理更有效。

二是要有多元資金籌措途徑，保證項(xiàng)目資金平衡。資金保障是全域土地綜合整治實(shí)施成功與否的前提，政府財(cái)政和社會融資的資金支持顯得尤為重要。一方面，全域土地綜合整治項(xiàng)目牽涉部門多，涉及發(fā)改、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、水利、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)部門，各類項(xiàng)目繁雜，為避免重復(fù)投資，需聚合涉農(nóng)資金，合理設(shè)置各類子項(xiàng)目，需對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)擬實(shí)施的各類工程項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌安排、分類實(shí)施。另一方面，需要主動(dòng)創(chuàng)新多元投融資機(jī)制，充分利用開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行和社會資本對項(xiàng)目的資金支持作用，拓展多元投融資渠道，探索市場化社會化運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)和補(bǔ)充耕地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)使用制度，有效保障項(xiàng)目實(shí)施的資金需求。

三是要以人民為中心理念為導(dǎo)向，創(chuàng)新權(quán)益保障和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。保障農(nóng)民權(quán)益是全域土地綜合整治的重點(diǎn)內(nèi)容，也是農(nóng)村社會穩(wěn)定的前提。長期以來農(nóng)民對土地具有高度的依賴性，全域土地綜合整治的實(shí)施開展，不可避免地會涉及農(nóng)民宅基地、承包地的調(diào)整，進(jìn)而影響到農(nóng)民的土地權(quán)益。因此，項(xiàng)目地區(qū)首先要全面考慮搬遷農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、生計(jì)問題，立足農(nóng)民增收、政府讓利、持續(xù)發(fā)展的要求，從拆遷安置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地流轉(zhuǎn)、土地權(quán)屬調(diào)整、土地增值收益分配等方面，創(chuàng)新以人為本的農(nóng)村土地制度，增強(qiáng)農(nóng)民的獲得感，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

四是要堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，突出項(xiàng)目鄉(xiāng)村振興的抓手作用。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的原動(dòng)力，而全域土地綜合整治是鄉(xiāng)村振興的重要平臺和抓手，也是保障產(chǎn)業(yè)興旺用地需求保障的重要支持政策。對具有良好產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，不管是產(chǎn)業(yè)升級還是產(chǎn)業(yè)擴(kuò)能，在村莊規(guī)劃與實(shí)施方案中，不能簡單滿足其用地需求與布局，更要綜合評判該產(chǎn)業(yè)在未來發(fā)展中對吸納就業(yè)、農(nóng)民增收、反哺農(nóng)業(yè)、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等多方面的聯(lián)動(dòng)效益。建議將產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)效益明顯、“造血機(jī)制”順暢、興人興業(yè)潛力大的地區(qū)優(yōu)先納入全域土地綜合整治試點(diǎn)。

結(jié)語

全域土地綜合整治已經(jīng)成為重要的研究課題，其在實(shí)施過程中兼顧自然保護(hù)、景觀保持和生態(tài)環(huán)境等方面的需要，實(shí)現(xiàn)了人與自然的和諧發(fā)展。通過全域土地綜合整治，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到改善，三生空間格局得到優(yōu)化，農(nóng)村人居環(huán)境得到提升，為實(shí)現(xiàn)全面鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。