文 浮塵

成天一針見血，

自認(rèn)快意恩仇。

苦心尋章摘句，

風(fēng)雨中猶清醒。

所謂生民立命，

過(guò)眼便成浮塵。

文章若能濟(jì)世，

應(yīng)問(wèn)懸壺之人。

經(jīng)過(guò)此前的介紹，我們對(duì)照改革要求，對(duì)行業(yè)、改革主持者、參與方和外部環(huán)境進(jìn)行了逐一梳理。形成了“行業(yè)不愿執(zhí)法分離”“改革主持者只管做完前半篇文章”“分離雙方在非對(duì)稱博弈中處境尷尬”“外部環(huán)境對(duì)改革支撐乏力，甚至可能導(dǎo)致工作局面進(jìn)一步復(fù)雜化”等相關(guān)結(jié)論。下面，接著談?wù)剤?zhí)法改革在落地中的煩惱和操作中的困惑。

落地中的煩惱

“三個(gè)不變”削弱了執(zhí)法行業(yè)

“人員身份不變”將部分在崗執(zhí)法人員擋在了綜合執(zhí)法的大門之外，客觀上削弱了執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)力。例如：某省改革前執(zhí)法持證人員9492人，改革后僅余6582人。

“機(jī)構(gòu)級(jí)別不變”阻塞了人員上升通道，自由選擇的天平偏向了級(jí)別相對(duì)較高的行業(yè)部門，為人才進(jìn)入渠道阻塞埋下了不均衡博弈的隱患，在影響執(zhí)法延續(xù)性的同時(shí)，對(duì)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成危害。

“編制總量不變”因人員身份、機(jī)構(gòu)規(guī)格等問(wèn)題疊加，落到執(zhí)法隊(duì)伍的編制實(shí)際上已不足改革前的四分之三，且實(shí)際到位人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)、知識(shí)儲(chǔ)備、執(zhí)法實(shí)踐均較改革前有明顯下滑趨勢(shì)。

簡(jiǎn)而言之，“三個(gè)不變”實(shí)際上造成了執(zhí)法機(jī)構(gòu)級(jí)別相對(duì)較低，到位人員數(shù)量相對(duì)較少，執(zhí)法能力相對(duì)下降。

“自主決策”影響了工作延續(xù)

為求穩(wěn)定，改革在隱秘狀態(tài)下推進(jìn)；為求穩(wěn)定，改革主持者局部出讓決策權(quán)。即：在不違背“三個(gè)不變”的前提下，改革模式自主選擇，選擇自由的人員，去向由這部分人自己做主?？此乒降谋澈?，實(shí)際上是“局部最優(yōu)”思維的集中體現(xiàn)。“自主決策”不單是權(quán)益出讓，也是力求穩(wěn)定的權(quán)宜之計(jì)。在行業(yè)接下這根“橄欖枝”的同時(shí)，也就意味著要對(duì)后續(xù)責(zé)任做出承諾。

“局部最優(yōu)”框架下進(jìn)行的“自主決策”，違背了改革突破常規(guī)的最基本要求。因?yàn)?，“自主決策”并未從根本上厘清行業(yè)與執(zhí)法之間的關(guān)系，反而因缺乏有效指導(dǎo)而造成了職能分配多元化的格局。例如：部分執(zhí)法機(jī)構(gòu)承擔(dān)了行業(yè)管理職責(zé)，部分行業(yè)部門承擔(dān)了執(zhí)法任務(wù)。需要注意的是，由于涉改機(jī)構(gòu)部分參與了“自主決策”，一些棘手職能在三定方案中被選擇性遺忘。

以上問(wèn)題集中表現(xiàn)為后期管理中的“一對(duì)多”“多對(duì)一”或“找不到對(duì)應(yīng)關(guān)系”，直接影響改革后工作對(duì)應(yīng)難度，繼而延長(zhǎng)改革“陣痛期”。

思維慣性影響了履職歸位

改革后，行政權(quán)力向行業(yè)主管部門集中，執(zhí)法職能向綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中，行業(yè)部門承擔(dān)行政輔助、技術(shù)支撐等事務(wù)性和社會(huì)公眾服務(wù)性工作。職能重新分配后，行業(yè)主管部門統(tǒng)攬全局、深度下水的要求呼之欲出；執(zhí)法機(jī)構(gòu)維護(hù)行業(yè)秩序、做強(qiáng)法治保障的任務(wù)更加清晰；行業(yè)部門做好基礎(chǔ)保障、夯實(shí)行業(yè)基礎(chǔ)的工作更加繁重。新定位、新職能、新角色，需要新形象、新?lián)?dāng)、新作為。

然而，實(shí)際與要求之間卻呈現(xiàn)三大反差：

一是角色轉(zhuǎn)變反差。由于缺乏剛性的考核標(biāo)準(zhǔn)，在思維慣性的作用下，一些主管部門還沒(méi)有適應(yīng)新的工作要求，因循傳統(tǒng)思路思考問(wèn)題，習(xí)慣以行政命令代替自身履職、以“任務(wù)分解”搞定本職工作。

二是媒體帶動(dòng)反差。在最大限度發(fā)揮地方積極性，減少執(zhí)法層級(jí)、推動(dòng)執(zhí)法下沉的大背景下，一些地方事權(quán)范圍內(nèi)的事，在一些媒體報(bào)道的“加持”下，卻出現(xiàn)上級(jí)親自過(guò)問(wèn)、親自調(diào)度的情況，這與管理事權(quán)下放、調(diào)用資源下沉的現(xiàn)實(shí)相悖，易造成工作錯(cuò)位、行業(yè)內(nèi)卷。

三是保障與要求反差。一方面，保障類型、保障標(biāo)準(zhǔn)和保障程度等細(xì)化指標(biāo)尚未出臺(tái)，資源匹配不到位；另一方面，各種規(guī)定不斷翻新，匹配內(nèi)容越來(lái)越多。在地方基礎(chǔ)保障不到位時(shí)，上級(jí)財(cái)政往往以“財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”為由，拒絕給予補(bǔ)助資金支持。

“穿新鞋走老路”、媒體“帶亂節(jié)奏”、沒(méi)有補(bǔ)助凈提要求等亂象，降低了行政效率，也是基層反映集中，影響工作聚焦、歸位履職的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。

操作中的困惑

“增減對(duì)比”強(qiáng)烈

前面談到了單位物理分離后，可利用資源減少的情況，旨在講清“減量”造成的工作煩惱應(yīng)該引起重視。同時(shí)引出了媒體帶動(dòng)“事增”，以及上級(jí)要求不斷提高引起的反差。從執(zhí)法角度分析，這種“減少”背景下的“增多”非常惹眼，在“增減對(duì)比”的背后，凸顯出涉改對(duì)象的無(wú)奈。

隊(duì)伍人員減少近四分之一時(shí)，執(zhí)法任務(wù)卻從路上覆蓋到了水上，從路政運(yùn)政延伸到工程質(zhì)監(jiān)、水運(yùn)執(zhí)法，從“兼職執(zhí)法”變成了對(duì)標(biāo)軍事化、職業(yè)化。簡(jiǎn)單來(lái)講，就是在隊(duì)伍力量被削弱、保障尚未完全到位時(shí)，對(duì)綜合執(zhí)法的要求卻越來(lái)越高，執(zhí)法部門的壓力顯著增加。

還有一點(diǎn)需要注意，改革前，執(zhí)法職能分散在各部門時(shí)，執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)的職能相對(duì)單一，技術(shù)人員可以共用、工作資源可以共享，執(zhí)法的針對(duì)性相對(duì)更強(qiáng)。改革后，因分家未能得到的資源，又因單位獨(dú)立、領(lǐng)導(dǎo)分設(shè)等原因，連共用、共享的渠道都被隔斷了，與改革前相比，執(zhí)法隊(duì)伍可利用的資源不是“做大了”，而是實(shí)實(shí)在在地減少了。

“強(qiáng)者”主動(dòng)出招

任務(wù)增加不僅體現(xiàn)在有形的改變上，也體現(xiàn)在無(wú)形的博弈中。例如，在改革后不久，此前僅以威懾手段存在，連續(xù)數(shù)年沒(méi)有執(zhí)法案例的領(lǐng)域，便因被認(rèn)為“沒(méi)有主動(dòng)作為”，影響協(xié)調(diào)發(fā)展。比較有代表性的是在海事職能劃分中，一種觀點(diǎn)便以“動(dòng)”“靜”作為工作界線，認(rèn)為水上應(yīng)該與路上比較——靜態(tài)的路產(chǎn)路權(quán)維護(hù)歸交通，動(dòng)態(tài)的交通秩序管理歸交警。

這是一個(gè)有趣的觀點(diǎn)，因?yàn)檫x題的原因，本系列文章不宜做深入探討，在此先行按下，待時(shí)機(jī)成熟后再談。應(yīng)該說(shuō)，類似觀點(diǎn)如果在改革之初提出，會(huì)有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。因?yàn)檫@涉及三定方案中的職責(zé)劃分、資源調(diào)配和基礎(chǔ)保障。但當(dāng)一切都已經(jīng)成型，再在執(zhí)行過(guò)程中去談“三定”已定的事項(xiàng)，不合時(shí)宜。特別是在“以最大限度保持行業(yè)完整性”的改革中，連海事調(diào)查官、船舶安全檢查員都沒(méi)有劃轉(zhuǎn)的前提下，非對(duì)稱博弈的強(qiáng)勢(shì)方這么講，似乎并不妥帖。

談判“三條原則”

無(wú)論如何，這是一個(gè)后期博弈中非常有代表性的觀點(diǎn)，其主要問(wèn)題在于割裂了改革背景、掐斷了改革思維，站在“局部最優(yōu)”角度思考工作。相信在后期的博弈中，類似觀點(diǎn)還會(huì)很有市場(chǎng)。為避免陷入無(wú)休止的爭(zhēng)議，筆者在此提出合作博弈的三條原則：一是“三定方案”是談判的基礎(chǔ)，作為既定規(guī)則，不可輕易突破；二是承攬工作必須與人員機(jī)構(gòu)、設(shè)備保障等基礎(chǔ)支撐相匹配；三是“裁判員”必須秉持客觀公正，將改革思路延續(xù)至爭(zhēng)議解決的全過(guò)程。

本期討論中，我們就“三定方案”“自主決策”落地中的問(wèn)題進(jìn)行了剖析，基于慣性思維帶來(lái)履職偏差，分家?guī)?lái)的強(qiáng)弱對(duì)比得出結(jié)論：在最大限度保持行業(yè)完整性的改革方案中，執(zhí)法隊(duì)伍力量不是增強(qiáng)而是被顯著削弱，執(zhí)法隊(duì)伍到位人員很難實(shí)現(xiàn)工作無(wú)縫對(duì)接，在面對(duì)更高要求時(shí)，其在過(guò)渡期將面臨很大的執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。為盡可能幫執(zhí)法行業(yè)在非對(duì)稱博弈中爭(zhēng)取談判籌碼和話語(yǔ)權(quán)，筆者試著給出了后期博弈的“三條原則”。那么，萬(wàn)眾期待的執(zhí)法協(xié)作會(huì)是一條通往解決問(wèn)題的道路嗎？咱們下次再談。