潘曉濱 杜秉基

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 天津 300222）

引言

英國(guó)于2020 年1 月1 日正式退出歐盟，過(guò)渡期于2020 年12 月31 日結(jié)束。英國(guó)不再參與歐盟碳市場(chǎng)，但該國(guó)涵蓋的控排企業(yè)和設(shè)施必須在2021 年4月30 日前根據(jù)歐盟排放交易體系提交其2020 年履約義務(wù)項(xiàng)下的配額[1]。2021 年1 月1 日，英國(guó)獨(dú)立的碳市場(chǎng)（UK-ETS）正式投入運(yùn)行，以確保碳價(jià)對(duì)英國(guó)脫碳努力的持續(xù)貢獻(xiàn)。英國(guó)是最早進(jìn)行應(yīng)對(duì)氣候變化立法的國(guó)家，2008 年英國(guó)出臺(tái)了《氣候變化法》納入了減緩和適應(yīng)氣候變化等一系列基本制度。英國(guó)立法將成為保障其實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》下國(guó)家自主貢獻(xiàn)（NDCs）目標(biāo)的重要基礎(chǔ)[2]。根據(jù)其最新宣布的國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，英國(guó)承諾到2030 年溫室氣體減排目標(biāo)比1990 年水平降低68%，到2050 年實(shí)現(xiàn)凈零排放目標(biāo)，這項(xiàng)目標(biāo)被納入2019 年通過(guò)的《氣候變化法》2050 目標(biāo)修正案之中[3]。2020 年6 月，英國(guó)政府完成了關(guān)于“英國(guó)碳定價(jià)的未來(lái)”的商討，并公布了附帶的影響評(píng)估報(bào)告。2020 年11 月，英國(guó)排放交易體系正式引入了立法草案，直到2020 年12 月英國(guó)政府正式?jīng)Q定建立獨(dú)立的英國(guó)排放交易體系而非碳稅手段，此后英國(guó)立法機(jī)構(gòu)通過(guò)了《2020 溫室氣體排放交易令》作為實(shí)施碳市場(chǎng)的直接法律基礎(chǔ)[4]。

1 脫歐后英國(guó)碳市場(chǎng)的立法發(fā)展

英國(guó)碳市場(chǎng)（UK-ETS）的許多制度設(shè)計(jì)元素，反映了歐盟排放交易體系第四階段的制度特征，英國(guó)自2005 年以來(lái)一直參與其中。英國(guó)碳市場(chǎng)了涵蓋英國(guó)主權(quán)管轄范圍內(nèi)的能源密集型工業(yè)制造業(yè)、電力部門、以及英國(guó)與歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)國(guó)家（European Economic Area）國(guó)家之間的民用航空領(lǐng)域，碳市場(chǎng)所覆蓋排放量合計(jì)約占英國(guó)溫室氣體排放總量的三分之一。英國(guó)碳市場(chǎng)的總量上限比英國(guó)在歐盟碳市場(chǎng)中可用于分配的歐盟配額要低5%，最初將每年下降420 萬(wàn)噸[5]。確保市場(chǎng)穩(wěn)定的條款包括供應(yīng)調(diào)整機(jī)制（Supply Adjustment Mechanism，SAM）、成本控制機(jī)制（Cost Containment Mechanism，CCM）[6]，以及與歐盟排放交易體系截然不同的過(guò)渡性配額拍賣保留價(jià)格機(jī)制（Transitional Auction Reserve Price,ARP）。為了保障競(jìng)爭(zhēng)力并最大限度地降低碳泄漏的風(fēng)險(xiǎn)，將采用類似于歐盟排放交易體系第四階段的方法，將一部分配額免費(fèi)分配給排放密集與貿(mào)易暴露的產(chǎn)業(yè)部門。英國(guó)政府仍對(duì)將英國(guó)排放交易體系與其他市場(chǎng)的跨國(guó)鏈接持開(kāi)放態(tài)度，但尚未就首選鏈接合作伙伴做出決定。英國(guó)碳排放交易運(yùn)行期第一個(gè)交易階段將持續(xù)到2030 年。整個(gè)計(jì)劃將在2023 年和2028年進(jìn)行審查，同時(shí)進(jìn)行具體的市場(chǎng)改革和制度完善。

2 英國(guó)碳市場(chǎng)的具體機(jī)制設(shè)計(jì)

（1）英國(guó)碳市場(chǎng)的覆蓋范圍

英國(guó)碳市場(chǎng)的覆蓋范圍適用于發(fā)電與工業(yè)部門排放設(shè)施的特定活動(dòng)類型，包括在總額定熱輸入超過(guò)20 兆瓦的裝置中燃料的燃燒活動(dòng)，以及煉油、重工業(yè)和制造業(yè)的活動(dòng)。值得注意的是，北愛(ài)爾蘭的發(fā)電設(shè)施仍然歸入歐盟碳市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)制，因?yàn)樗鼈兪菒?ài)爾蘭島單一電力市場(chǎng)的一部分。除了英國(guó)管轄下的火力發(fā)電行業(yè)需參與英國(guó)碳市場(chǎng)之外，英國(guó)實(shí)施的碳價(jià)格支持政策（Carbon Price Support，CPS）還對(duì)使用化石燃料的發(fā)電機(jī)規(guī)定了18 英鎊/噸二氧化碳（23.08 美元）的最低碳價(jià)格。碳價(jià)格支持政策將繼續(xù)支持電力部門的脫碳，并至少在逐步淘汰有增無(wú)減的燃煤發(fā)電之前保持不變。英國(guó)政府承諾到2024 年停止使用煤炭。每年排放量低于25000 噸二氧化碳當(dāng)量、凈額定熱輸入低于35 兆瓦的醫(yī)院和小排放實(shí)體可以選擇退出排放交易體系，選擇監(jiān)測(cè)和報(bào)告其排放量，并實(shí)現(xiàn)年度減排目標(biāo)。這種方法類似于英國(guó)在歐盟排放交易體系第三階段的退出計(jì)劃。對(duì)于每年排放低于2500 噸二氧化碳當(dāng)量的固定設(shè)施，規(guī)定有超小型排放豁免。除了要求監(jiān)測(cè)排放并在排放超過(guò)閾值時(shí)通知監(jiān)管機(jī)構(gòu)之外，這些裝置免于參與碳市場(chǎng)。

此外，英國(guó)碳市場(chǎng)還包括英國(guó)境內(nèi)的航班以及從英國(guó)往返直布羅陀和歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)國(guó)家的航班。對(duì)于連續(xù)三個(gè)月內(nèi)每年飛行次數(shù)少于243 次或年總排放量少于10000 噸二氧化碳的民航運(yùn)營(yíng)商可豁免納入碳市場(chǎng)。英國(guó)管轄范圍總共約1000 個(gè)排放設(shè)施曾在第三階段受納入到歐盟排放交易體系，2021 年伊始轉(zhuǎn)入到英國(guó)碳市場(chǎng)進(jìn)行管理。

（2）英國(guó)碳市場(chǎng)的總量設(shè)定機(jī)制

英國(guó)碳市場(chǎng)對(duì)于總量設(shè)定第一個(gè)分配期為2021-2025 年，總共7.36 億噸二氧化碳當(dāng)量的配額總量，將進(jìn)行調(diào)整以反映醫(yī)院和小排放源的退出情況。第二個(gè)總量設(shè)定的分配期為2026-2030 年，總共6.3 億噸二氧化碳當(dāng)量的配額總量，將進(jìn)行調(diào)整以反映醫(yī)院和小排放者的選擇退出情況。該總量設(shè)定比英國(guó)在歐盟排放交易體系第四階段的名義份額要低5%。2021 年的年度總量為1.557 億噸二氧化碳當(dāng)量，每年將減少420 萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量，相當(dāng)于第一年減少2.7%。新加入者配額出版業(yè)將成為碳市場(chǎng)配額總限額的一部分。英國(guó)政府表示，將在國(guó)家氣候變化委員會(huì)就實(shí)現(xiàn)凈零排放的成本效益高的途徑提出建議后的9 個(gè)月內(nèi)，圍繞總量限額的下降路線圖進(jìn)行磋商。

（3）英國(guó)碳市場(chǎng)的配額分配機(jī)制

拍賣是英國(guó)碳市場(chǎng)體系中配額分配的主要方式。拍賣機(jī)制專門設(shè)置有一個(gè)22 英鎊的過(guò)渡期拍賣底價(jià)，該底價(jià)將一直存在直到用于市場(chǎng)穩(wěn)定的供應(yīng)調(diào)整機(jī)制（Supply Adjustment Mechanism，SAM）開(kāi)始實(shí)施。每次拍賣開(kāi)始之后，即使不是所有的配額都被出售，拍賣的總量也是確定的，未售出的配額將結(jié)轉(zhuǎn)到接下來(lái)的四次拍賣中，最高可達(dá)該次拍賣中最初打算出售的配額的125%。如果隨后的四次拍賣都達(dá)到了125%的上限限額，剩余的未售出配額將轉(zhuǎn)入市場(chǎng)穩(wěn)定機(jī)制賬戶的儲(chǔ)備中。有限數(shù)量的配額免費(fèi)分配給有碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的工業(yè)企業(yè)參與者。使用歷史活動(dòng)水平、行業(yè)基準(zhǔn)和碳泄漏暴露系數(shù)（CLEF）確定該設(shè)施有權(quán)獲得的免費(fèi)配額數(shù)量。最初使用的基準(zhǔn)和碳泄漏暴露系數(shù)（CLEF）是歐盟碳市場(chǎng)第四階段的基準(zhǔn)。歷史活動(dòng)水平也基于根據(jù)歐盟碳市場(chǎng)收集的數(shù)據(jù)。這些相似之處很可能會(huì)導(dǎo)致英國(guó)碳市場(chǎng)針對(duì)排放設(shè)施的免費(fèi)分配數(shù)額達(dá)到與歐盟碳市場(chǎng)第四階段英國(guó)本應(yīng)獲得份額相同的水平。免費(fèi)分配的最大配額數(shù)最初設(shè)定為英國(guó)在歐盟排放交易體系第四階段行業(yè)上限中的名義份額，2021 年約為5800 萬(wàn)配額單位，這個(gè)數(shù)字約為英國(guó)排放交易計(jì)劃上限的37%，每年將減少160 萬(wàn)配額單位。

英國(guó)政府相關(guān)部門將在2021 年對(duì)免費(fèi)分配規(guī)則進(jìn)行審查。為在第一個(gè)交易期內(nèi)有資格參與的排放設(shè)施，以及大幅提高其活動(dòng)水平的排放設(shè)施預(yù)留免費(fèi)配額儲(chǔ)備。根據(jù)歐盟排放交易體系第四階段的規(guī)則，當(dāng)一個(gè)設(shè)施的活動(dòng)水平增加或減少超過(guò)15%時(shí)，免費(fèi)配額數(shù)量將進(jìn)行調(diào)整。新加入者的免費(fèi)配額數(shù)量是根據(jù)他們?cè)谶\(yùn)營(yíng)第一年的活動(dòng)、行業(yè)基準(zhǔn)和碳泄漏暴露系數(shù)（CLEF）來(lái)確定。

（4）英國(guó)碳市場(chǎng)的市場(chǎng)穩(wěn)定機(jī)制

英國(guó)碳市場(chǎng)允許將配額的跨年存儲(chǔ)，配額無(wú)限期有效，也允許有限和隱性的配額預(yù)借，即使用當(dāng)年免費(fèi)分配的儲(chǔ)備，提交用于上一年的履約也是可行的。英國(guó)碳市場(chǎng)不允許使用抵消信用來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)履約。但英國(guó)政府也表示，隨著碳市場(chǎng)發(fā)展，他們?cè)敢鈱?duì)此問(wèn)題進(jìn)行進(jìn)一步考慮，特別是需要在決定如何在參加國(guó)際民航碳市場(chǎng)且履行國(guó)際航空碳抵消和減排計(jì)劃（CORSIA）下的義務(wù)時(shí)，需要購(gòu)買認(rèn)可的減排信用進(jìn)行履約。基于歐盟排放交易體系市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備（MSR）的供應(yīng)調(diào)整機(jī)制可能在英國(guó)排放交易體系啟動(dòng)后實(shí)施。如果英國(guó)政府決定按照歐盟的思路實(shí)施啟配額供應(yīng)調(diào)整機(jī)制（SAM），則需要考慮衡量英國(guó)碳市場(chǎng)是否已經(jīng)發(fā)行了超過(guò)市場(chǎng)需求的配額數(shù)量，但由于脫歐后英國(guó)碳市場(chǎng)才剛剛啟動(dòng)，這一市場(chǎng)供應(yīng)的穩(wěn)定機(jī)制最早要到2022 年的年中才能運(yùn)行。為了降低英國(guó)碳市場(chǎng)早期階段的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，并確保最低價(jià)格的連續(xù)性，英國(guó)政府出臺(tái)了過(guò)渡性拍賣保留價(jià)格機(jī)制（Transitional Auction Reserve Price,ARP）來(lái)保證碳市場(chǎng)運(yùn)行的穩(wěn)定。此外，與SAM 機(jī)制相對(duì)應(yīng)，英國(guó)碳市場(chǎng)在運(yùn)行的最初幾年，其成本控制機(jī)制（Cost Containment Mechanism，CCM）的觸發(fā)條件將低于歐盟排放交易體系同等條款的要求，以便實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡，抑制可能過(guò)高的配額價(jià)格，投入市場(chǎng)的額外配額將來(lái)自新進(jìn)入者配額儲(chǔ)備。

（5）英國(guó)碳市場(chǎng)的履約管理機(jī)制

英國(guó)碳市場(chǎng)要求在每年3 月31 日之前由獨(dú)立認(rèn)證的核證機(jī)構(gòu)對(duì)納入排放設(shè)施的碳排放量進(jìn)行核證，其采用了與歐盟排放交易體系第四階段相同的監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核證（MRV）框架，包括關(guān)于減少改進(jìn)報(bào)告頻率和簡(jiǎn)化監(jiān)測(cè)計(jì)劃的自由裁量的變化。在履約過(guò)程中，控排企業(yè)和設(shè)施如果不能上繳足額配額，必須為每多排放的一噸二氧化碳支付超額排放罰款，但無(wú)需再在下一個(gè)履約期補(bǔ)齊上繳配額。這一罰款最初相當(dāng)于100 英鎊/噸二氧化碳當(dāng)量，但隨著時(shí)間的推移會(huì)根據(jù)通貨膨脹進(jìn)行調(diào)整。此外，不能按時(shí)履約的企業(yè)和設(shè)施也將進(jìn)行公示。

3 脫歐后英國(guó)碳市場(chǎng)的未來(lái)發(fā)展展望

英國(guó)政府認(rèn)識(shí)到在碳定價(jià)方面開(kāi)展國(guó)際合作的重要性以及國(guó)際碳市場(chǎng)可以發(fā)揮的重要作用。雖然英國(guó)碳排放交易市場(chǎng)目前已經(jīng)作為一個(gè)獨(dú)立實(shí)體開(kāi)展運(yùn)行，但英國(guó)原則上開(kāi)放將英國(guó)碳市場(chǎng)與國(guó)際接軌。英國(guó)與歐盟達(dá)成的《自由貿(mào)易協(xié)定》載明，英國(guó)繼續(xù)致力于將碳定價(jià)作為實(shí)現(xiàn)氣候變化目標(biāo)的有效工具。條約中確認(rèn)英國(guó)與歐盟都將建立一個(gè)有效的碳定價(jià)體系，涵蓋發(fā)電與供熱、工業(yè)制造與航空的排放。英國(guó)和歐盟都已經(jīng)同意在碳定價(jià)領(lǐng)域進(jìn)行進(jìn)一步合作，其中就包括考慮將英國(guó)已經(jīng)脫歐的碳市場(chǎng)繼續(xù)實(shí)現(xiàn)與歐盟碳市場(chǎng)的銜接。

結(jié)語(yǔ)

英國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程中通過(guò)立法明確2030和2050 年減排目標(biāo)。為保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，英國(guó)政府在脫歐后仍寄希望于采用碳市場(chǎng)工具完成經(jīng)濟(jì)體系的低碳轉(zhuǎn)型。

從2021 年1 月起實(shí)施英國(guó)碳排放交易制度，為其設(shè)立了新的、獨(dú)立覆蓋范圍和配額總量機(jī)制，形成了以拍賣為主的配額分配方式，并規(guī)定了與其相適應(yīng)的市場(chǎng)穩(wěn)定機(jī)制和履約管理制度。英國(guó)碳市場(chǎng)的未來(lái)運(yùn)行及其與歐盟碳市場(chǎng)的互動(dòng)仍然值得進(jìn)一步關(guān)注。