楊華鋒，丁 涵

（國際關(guān)系學(xué)院 公共管理系，北京 海淀 100091）

一、問題緣起

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，理性儼然已成為衡量一切社會存在的價(jià)值標(biāo)尺。在社會科學(xué)領(lǐng)域，典型的理性假設(shè)，如“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”為經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)建與發(fā)展奠定了基礎(chǔ)邏輯。無論是完全理性流派、還是有限理性流派，其理論皆基于理性假設(shè)、理性選擇。每個(gè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的主體都是理性的，“經(jīng)濟(jì)人行為的準(zhǔn)則不僅是追求一般的自身利益，而且是追求最大限度的自身利益”①張旭昆.經(jīng)濟(jì)人、理性人假設(shè)的辨析［J］.浙江學(xué)刊，2001，（02）：66-74.。

與之相似，行政學(xué)對理性的探討也由來已久。自政治與行政二分伊始，早期凸顯工具理性追求，意在建構(gòu)中立性的事務(wù)官模式，其發(fā)展演變歷經(jīng)多重往復(fù)，有聚焦于工具理性、技術(shù)理性的科學(xué)管理、有限理性決策、政策科學(xué)、新公共管理、企業(yè)家政府等，也有凸顯價(jià)值理性追求的行政國家、新公共行政、治理與善治、協(xié)同政府與整體性治理等理論范式。其均有對“行政理性”的不同理解與建構(gòu)。不過，在整個(gè)公共行政學(xué)譜系中，“理性人”假設(shè)的討論與論證并不多，不占主流。且對“行政人”的理解大多仍拘泥于“經(jīng)濟(jì)人”或“公共人”的論述。以布坎南為代表的公共選擇理論流派認(rèn)為“行政人”就是“經(jīng)濟(jì)人”，“當(dāng)個(gè)人由市場中的買者或賣者轉(zhuǎn)化為政治過程的投票者、受益人、政治家或官員時(shí)，他們的品行不會變化，他們都會按照成本—收益原則追求效益的最大化”①（美）詹姆斯·M·布坎南，唐壽寧，譯.憲法經(jīng)濟(jì)學(xué)［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)，1992（04）：65-70.。“如果說‘經(jīng)濟(jì)人’是市場活動主體的特性的話，那么‘公共人’則是行政人員應(yīng)當(dāng)具有的特性”②張康之.尋找公共行政的倫理視角［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002：162.?！艾F(xiàn)實(shí)中，行政人把自己定位在‘經(jīng)濟(jì)人’的角色上已經(jīng)成了一個(gè)普遍事實(shí)”③吳金群.行政人是“經(jīng)濟(jì)人”還是“公共人”：事實(shí)與價(jià)值之間［J］.探索，2003（05）：34-37.。但簡單移植與套用其他學(xué)科的主體理性假設(shè)，恐難真正體現(xiàn)本學(xué)科所追求的價(jià)值靈魂，“如何體現(xiàn)學(xué)科的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵和特征，是主體假設(shè)的重中之重”④羅梁波.行政學(xué)的主體假設(shè)［J］.行政論壇，2010（05）：10-14.。

由此，“‘行政人’（的）人性設(shè)定是認(rèn)識、解決其他行政管理或公共管理問題的基礎(chǔ)或邏輯起點(diǎn)”⑤張震，鄧樸.“行政人”人性設(shè)定：“經(jīng)濟(jì)人”還是“公共人”［J］.四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008（04） ：136-139.。“行政人”假設(shè)也應(yīng)符合其在行政活動中的具體理性，這種理性既非單純的經(jīng)濟(jì)性，也非浪漫的公共性，而是表現(xiàn)出強(qiáng)烈的權(quán)力性。諾頓·朗曾言“權(quán)力是行政管理的生命線”⑥（美）諾頓·E·朗.權(quán)力和行政管理.國外公共行政理論精選［M］.彭和平，竹家立，等編譯.北京：中央黨校出版社，1997：167.，可以說，權(quán)力是“行政人”存在的第一要義和自然理性。由此，“行政人”的權(quán)力運(yùn)作呈現(xiàn)以下特征：一是逐權(quán)與去權(quán)；二是基于權(quán)力收益的理性計(jì)算；三是追求權(quán)力效用最大化。在權(quán)力理性的役使之下，作為權(quán)力之載體的“組織”以及作為權(quán)力之履行的“行動”，漸次構(gòu)成自然理性生長網(wǎng)絡(luò)中的框架與纖維，繼而勾繪出行政定律的三重面向：權(quán)力極化、組織周期與行動偏好。

二、自然理性：行政權(quán)力極化律

權(quán)力是行政體系的核心，“行政的第一個(gè)目標(biāo)就是獲得并保持權(quán)力”⑦彭和平，竹立家等編譯.國外公共行政理論精選［M］.北京：中共中央黨校出版社，1997：172.。在行政體系中，權(quán)力建構(gòu)著行政主體的影響力與安全感。一方面，影響力是實(shí)現(xiàn)有效管理和領(lǐng)導(dǎo)的核心要素，體現(xiàn)在權(quán)力的強(qiáng)制性上，也“是把一個(gè)人的意志強(qiáng)加在其他人的行為之上的能力”⑧（德）馬克斯·韋伯.論經(jīng)濟(jì)與社會中的法律［M］.張乃根，譯.北京：中國大百科全書出版社，1997：323.。另一方面，權(quán)力關(guān)涉?zhèn)€體安全感知。權(quán)責(zé)一致原則在賦權(quán)的同時(shí)也科以相應(yīng)責(zé)任，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)日益累積，問責(zé)壓力與日俱增的時(shí)候，權(quán)力也會成為保障安全的手段。由此，權(quán)力一旦形成，它的維系與發(fā)展便始終圍繞著“影響與安全”。任何一個(gè)個(gè)體都理性地具有擴(kuò)張影響力，提高自身安全保障的需求，當(dāng)權(quán)柄在手，其擴(kuò)張性與侵蝕性的自然屬性也使得其表現(xiàn)出極端化傾向，可將其稱之為“權(quán)力極化”現(xiàn)象。權(quán)力極化現(xiàn)象是行政理性在權(quán)力實(shí)踐中的自然結(jié)果。權(quán)力的構(gòu)成離不開“影響與安全”“行政人”對權(quán)力的動態(tài)考量，權(quán)力收益來源于強(qiáng)制性的影響力，權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)則需通過安全感知來體驗(yàn)?！靶姓恕痹谧分饳?quán)力的同時(shí)，亦不敢忘卻與權(quán)力伴生的責(zé)任性要求及這種責(zé)任所喻示著的安全壓力。由此，權(quán)力極化的努力存在兩個(gè)方向維度：逐權(quán)與去權(quán)。

當(dāng)權(quán)力收益大于安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，權(quán)力極化朝向“逐權(quán)”，表現(xiàn)為權(quán)力的極大化。這種情境廣布于行政體系中，以擁有一定權(quán)力，處于權(quán)力體系上層的行政人員最為典型。他們往往掌握著更大的公共權(quán)力、支配著更多的公共資源，自身的安全也因權(quán)力的存在而備受保障，繼而不受抑制地追逐權(quán)力，或?yàn)E用權(quán)力來獲取收益?！皺?quán)力主體通過權(quán)力謀求自身利益的欲望也會不斷擴(kuò)張，權(quán)力的邊界不復(fù)存在”①楊華鋒，李云.十八大以來高官腐敗治理的特點(diǎn)及其趨勢［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2017（07）：8-10.，于是不受抑制的權(quán)力，將不可避免地朝向極大化發(fā)展。

當(dāng)安全風(fēng)險(xiǎn)大于權(quán)力收益時(shí)，應(yīng)對之策是擴(kuò)權(quán)以提升權(quán)力增益能力并有效抵御安全風(fēng)險(xiǎn)。倘若此舉難以成行或即便成行也難奏效，此時(shí)，“行政人”將傾向于抑制追逐權(quán)力的欲望，以規(guī)避安全風(fēng)險(xiǎn)。權(quán)力極化將轉(zhuǎn)向“去權(quán)”，表面看是權(quán)力的削減與推辭，本質(zhì)上是責(zé)任的推諉與最小化努力。這種情境往往出現(xiàn)在地方及基層治理環(huán)節(jié)。處于權(quán)力體系底層或基層的行政人員，在問責(zé)高壓持續(xù)推進(jìn)的時(shí)候，其權(quán)力理性偏好安全，而非攬事增權(quán)，因?yàn)樵鰴?quán)意味著事權(quán)、事責(zé)的增加，而去權(quán)、消極作為往往意味著“逃離”責(zé)任現(xiàn)場，繼而保全自己。于是他們工作不積極、決策不表態(tài)、矛盾不觸及、問題不解決等，一步步將權(quán)力朝著極小化方向努力。

理性驅(qū)使下的權(quán)力極化是一個(gè)動態(tài)的過程，權(quán)力的極大化和極小化是相對的、共生的。自行政國家理論問世以降，公共事務(wù)的多樣性、復(fù)雜性從未缺席。特別是隨著社會加速重疊發(fā)展的當(dāng)下，行政權(quán)力的擴(kuò)張可以說是職能擴(kuò)張與公眾目標(biāo)擴(kuò)容的倒影，不可避免地存有極化傾向。政府治權(quán)的擴(kuò)張，也意味著社會治權(quán)的萎縮，一般情況下二者存在此消彼長的關(guān)系。在行政權(quán)力體系內(nèi)部，高層的權(quán)力擴(kuò)張，也就是基層的權(quán)力讓渡，這就意味著極大化與極小化是相對的、共生的。權(quán)力極化的現(xiàn)象歸根結(jié)底是由行政人員對權(quán)力的理性追逐造就的。如果逐權(quán)不受抑制，權(quán)力必然走向失控。而一味追逐權(quán)力或放任去權(quán)，都將滋生公共性迷失、權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡、社會道德失序等治理風(fēng)險(xiǎn)。

三、組織理性：組織生命周期中的規(guī)律呈現(xiàn)

組織是權(quán)力得以存續(xù)的載體，是權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的框架結(jié)構(gòu)?！爱?dāng)組織中具有了那些得到主要組織成員自覺遵循的一套獨(dú)特的共識性或強(qiáng)制性的行動邏輯規(guī)則和經(jīng)驗(yàn)慣例時(shí)，組織理性就此出現(xiàn)”②趙孟營.論組織理性［J］.社會學(xué)研究，2002（04）：77-87.。

一是創(chuàng)設(shè)之初的“等級偏好”。在行政體系中，上下級的等級差異代表著權(quán)力和影響力的差異，“等級秩序中的‘中心’是一個(gè)群體中位置最高的掌權(quán)者”③閻明.“差序格局”探源［J］.社會學(xué)研究，2016（05）：89-214+245.。等級是行政人員追求權(quán)力的外在表現(xiàn)，等級的出現(xiàn)意味著對權(quán)力的劃分和差異化的實(shí)現(xiàn)。組織權(quán)力不可能均分至每一人，權(quán)力等級是科層制組織的基本特征之一，龐大的官僚體系需要等級實(shí)現(xiàn)權(quán)力的劃分和壟斷，“在組織體系中處于上層的人們就更容易獲取某些重要資源，并因此將這些資源所蘊(yùn)含的機(jī)會囤積起來”④張乾友.組織等級的政治學(xué)審視［J］.江漢論壇，2021（03）：52-58.。等級偏好往往發(fā)跡于組織的早期，行政人員通過等級固化自身權(quán)力，并實(shí)現(xiàn)對他人的命令與支配。誠如帕金森定律所揭示的那樣，一個(gè)官員往往傾向于選擇兩個(gè)層級比自己低的人來當(dāng)助手。因?yàn)橹挥羞@樣，他才能既可以在上發(fā)號施令，展現(xiàn)權(quán)力，又不必?fù)?dān)心助手發(fā)展成為對手，威脅自身權(quán)位。從這個(gè)意義來說，等級偏好的主觀心理因素起源于行政人員的權(quán)力危機(jī)感。在組織創(chuàng)立之初，等級設(shè)置的深化，人員分工的明確與細(xì)化，很大程度上提升了組織效能，有利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。不過，隨著權(quán)力欲的膨脹、權(quán)力危機(jī)感的放大，行政人員的規(guī)模難以避免地隨著組織對等級設(shè)置的偏愛而持續(xù)擴(kuò)張，于是也就不斷重復(fù)地陷入機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹的尷尬處境，組織運(yùn)行成本持續(xù)居高不下，部門間、人員間的信息溝通、分享與協(xié)調(diào)障礙重重，可持續(xù)的信息反饋機(jī)制難以建立，等級設(shè)置的治理效能不斷式微，組織開始進(jìn)入自我證成與自我培育的發(fā)展階段。

二是生長與成長期的“職能擴(kuò)張”。在經(jīng)過初創(chuàng)期的科層化之后，組織的使命與任務(wù)變得愈加豐富多樣，但其第一要務(wù)仍然是組織的生存與可持續(xù)發(fā)展，也即組織職能角色的自我證成和不斷發(fā)展。如果人們賦予政府治理權(quán)力，并服從政府權(quán)威，此間“服從”邏輯鏈條的確認(rèn)，主要是基于對政府職能的期待，是對政府服務(wù)于人民的角色的信任。同時(shí)，權(quán)力關(guān)系的存續(xù)也依賴于組織功能的實(shí)踐，組織職能的規(guī)劃、發(fā)展是權(quán)力自然秉性的呈現(xiàn)。隨著權(quán)力極化現(xiàn)象的滲透，組織職能也就存在擴(kuò)張趨勢。源于組織生長與發(fā)展所需的職能擴(kuò)張，本質(zhì)上內(nèi)生于權(quán)力的需要。組織中，“管理者存在強(qiáng)烈的動機(jī)獲取權(quán)位和可以掌握的資金項(xiàng)目，擴(kuò)大自己的屬下規(guī)?！雹俑唛浩綕h.為什么政府機(jī)構(gòu)越來越膨脹——部門利益分化的視角［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2015（09）：30-43.，以求用更大規(guī)模的職能來彰顯組織權(quán)力。除此之外，組織的職能擴(kuò)張也有外部因素，在面對日益復(fù)雜的社會環(huán)境時(shí)，需要專業(yè)化的機(jī)構(gòu)去處理事務(wù)，客觀上推動了新的權(quán)力和職能的形成。無論組織擴(kuò)張的動力來自何方，行政理性都驅(qū)動著組織將對權(quán)力的追逐寄托于職能之中。20世紀(jì)中葉，行政國家現(xiàn)象的出現(xiàn)及其后續(xù)發(fā)展，本質(zhì)就是行政權(quán)力不斷向其他權(quán)力領(lǐng)域滲透，不斷代行部分立法、司法仲裁職能，事實(shí)上形成行政權(quán)統(tǒng)攝下的組織治理體系。與組織職能擴(kuò)張同時(shí)發(fā)生的是承擔(dān)著職能的機(jī)構(gòu)走上膨脹之路。“決策層內(nèi)的利益分化和權(quán)力結(jié)構(gòu)是政府機(jī)構(gòu)膨脹的重要原因”②高楠，梁平漢.為什么政府機(jī)構(gòu)越來越膨脹——部門利益分化的視角［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2015（09）：30-43.，組織對權(quán)力的追逐無法保證其自身一直高效運(yùn)作，職能擴(kuò)張卻能夠在一定程度上延伸組織的生命周期，遮蔽組織低效運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)。但這種“續(xù)命”是暫時(shí)的，當(dāng)其無力面對與之產(chǎn)生的人員冗雜、機(jī)構(gòu)膨脹以及紛繁蕪雜的治理事務(wù)時(shí)，不堪重負(fù)的組織也就達(dá)致其成長期的峰值，不可避免地跌入效率遞減的下行階段。

三是成熟期與衰減期的“效率遞減”。效率遞減是組織運(yùn)行過程中必然出現(xiàn)的結(jié)果，“管理效率遞減是一切組織，包括公共行政組織的共同規(guī)律”③齊明山.公共行政的熵值效應(yīng)——管理效率遞減規(guī)律初探［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，1999（03）：11-14.。組織在其創(chuàng)設(shè)和成長期就埋下了效率遞減的種子。高效組織所依賴的機(jī)構(gòu)精簡，上下通達(dá)等特性，在眾多等級和機(jī)構(gòu)的衍生中日益消磨，行政組織內(nèi)部的有效能量越來越少，管理效率越來越低。組織在發(fā)展的過程中形成了冗雜的層級式組織，行政人員規(guī)模隨著機(jī)構(gòu)的不斷衍生，也日益膨脹，一味地追求權(quán)力和職能，官僚主義、形式主義等現(xiàn)象在這一階段集中爆發(fā)，組織日益喪失追求效率的內(nèi)生驅(qū)動力，呈現(xiàn)衰退跡象。同時(shí)，組織效率遞減還受到各種外在因素的影響。社會問題層出不窮，但解決社會問題的行政手段卻難以滿足治理需求的變化，面對不斷增加的外來壓力，趨利避害的行政理性難以有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，進(jìn)而呈現(xiàn)被動、消極與低效。不過，組織效率的衰減并不是瞬時(shí)的，而是漸變、動態(tài)和持續(xù)發(fā)生的。究其本質(zhì)而言，組織效率的遞減是隨著組織職能的蔓延而不斷趨于下滑的，組織效率在短期或特定時(shí)間段或許也表現(xiàn)出強(qiáng)大的效能性、但就長期而言，效率的起伏是正常的波動，長期趨勢是向下的。當(dāng)組織效率衰減到臨界點(diǎn)與特定閾值范圍時(shí)，組織及其職能存在的合法性危機(jī)凸顯。至此，組織也將步入下一環(huán)節(jié)，即調(diào)整期。

四是組織消亡與再生時(shí)的“周期變革”。變革是組織生命周期循環(huán)中的最后環(huán)節(jié)，如果一個(gè)組織能夠順利進(jìn)行變革，那么它又可以再次煥發(fā)生命朝氣，進(jìn)入新一輪組織成長周期。因此，變革既是組織生命周期的末端，同時(shí)也是另一組織生命周期的開端。對組織來說，行政理性是其價(jià)值取向和追求，權(quán)責(zé)是其核心的內(nèi)容，而效率則是其生命之源，組織生命周期就是一個(gè)在理性、權(quán)責(zé)和效率三者之間動態(tài)均衡的博弈過程。組織的變革亦不外于是，在實(shí)現(xiàn)組織生命周期循環(huán)中能表現(xiàn)出周期性變革的規(guī)律。在歷次行政改革中，“以撤銷合并部門、裁減公務(wù)員為主要內(nèi)容的機(jī)構(gòu)改革是行政改革的熱門，但從其效果看，機(jī)構(gòu)改革往往是最不成功的改革”①栗寧遠(yuǎn)，潘墨濤.改革開放四十年我國政府機(jī)構(gòu)改革：基于耦合視角［J］.重慶社會科學(xué)，2018（12）：35-46.。這種精簡機(jī)構(gòu)、裁汰冗員的變革回應(yīng)著組織生命周期前三個(gè)階段的內(nèi)容，雖然在形式上表現(xiàn)最為激烈，但其實(shí)際意義卻最為溫和。因?yàn)樵谧兏镏螅乱惠喌牡燃壣珊蜋C(jī)構(gòu)衍生浪潮將很快卷土重來，在變革中消失的組織形式將很快被新的實(shí)體重新采用，組織將不可避免地再次陷入膨脹周期。在改革的周期律中，影響最為深遠(yuǎn)的還是權(quán)力問題，如果權(quán)力的實(shí)質(zhì)不被改變的話，問題只是被暫時(shí)性地壓制并處于靜默狀態(tài)，而不是得以解決。值得一提的是，組織理性不會輕言放棄權(quán)力和職能，但每一次的變革就像重新升起的新星，給予大眾諸多希望，變革之初的大刀闊斧、雷厲風(fēng)行和改革成果，極大程度地滿足了公眾對改革的諸多想象與期待，由此改革可以實(shí)現(xiàn)周而復(fù)始的循回往復(fù)，且不遭人唾棄。

綜上，行政組織作為人們開展公共生活的基本形式，是行政權(quán)力的載體，勾繪著行政系統(tǒng)的靜態(tài)結(jié)構(gòu)。在行政理性的深刻塑造下，行政組織表現(xiàn)出的生命周期現(xiàn)象，既反映了權(quán)力在組織運(yùn)行中的核心地位，也展現(xiàn)了組織架構(gòu)對權(quán)力運(yùn)行的理性偏好。在此基礎(chǔ)上，組織體系的纖維——人員，作為權(quán)力的執(zhí)行者、組織行為的實(shí)踐者，其行為偏好將決定著組織目標(biāo)與治理績效的最終結(jié)果。

四、過程理性：行政過程中的策略偏好

承上所述，行政人員是組織權(quán)力的追逐者、踐行者，在管理過程與治理實(shí)踐中有其理性選擇與行為偏好，體現(xiàn)在行政過程的決策、財(cái)政、執(zhí)行和監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)。

首先，決策環(huán)節(jié)的“壟斷決策”與“慣性否定”。決策是行政過程的行動起點(diǎn)。決策環(huán)節(jié)存在兩種傾向：一是自下而上地收斂決策權(quán)力，偏好壟斷決策；二是自上而下地習(xí)慣性否定下層提議，偏好慣性否定。其一，壟斷決策。決策環(huán)節(jié)中擁有決策權(quán)的人員傾向于擴(kuò)大并壟斷決策行為，并將整個(gè)組織的決策權(quán)力聚攏，排斥由外及內(nèi)、自下而上的參與行為，運(yùn)用行政權(quán)力塑造等級化權(quán)威。一方面，排斥其他因素對決策的可能性干擾，以滿足其對權(quán)力的壟斷和控制；另一方面，通過壟斷性決策來擴(kuò)大自身權(quán)力以拓展新的壟斷空間。其二，慣性否定。行政人假設(shè)在決策環(huán)節(jié)里，表現(xiàn)為決策者出于對自身權(quán)力的尊嚴(yán)和對安全的估量，傾向并習(xí)慣于做出否定性決策。這種否定既能夠凸顯權(quán)力的影響力，又能夠避免行使決策權(quán)所帶來的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，是一種簡單安全的履權(quán)避責(zé)辦法。否決權(quán)的運(yùn)用，既彰顯了權(quán)力，又規(guī)避了責(zé)任，在長期的決策實(shí)踐中，否定也就逐漸成為一種慣性思維。

其次，財(cái)政環(huán)節(jié)的“財(cái)收穩(wěn)增”與“公帑虛耗”。財(cái)政是對公共行政部門資源的一種配置，是行政過程中必不可少的基礎(chǔ)和保障。財(cái)政不僅體現(xiàn)在行政的計(jì)劃上，更展現(xiàn)在社會資源如何運(yùn)用和配置上。其一，財(cái)收穩(wěn)增。如，新中國成立70年間，財(cái)政收入從62億元增至約26萬億元，增長了4100多倍。財(cái)政收入占GDP的比重在1995年觸及歷史最低點(diǎn)10.3%后，2013年上升至最高點(diǎn)22.7%①陳益刊.中國財(cái)政70年：收入從60億到26萬億，高增長背后有哪些經(jīng)濟(jì)密碼［EB/OL］.（2019-06-27）［2022-01-21］.https：//www.yicai.com/news/100240379.html.。正如瓦格納在論述政府規(guī)模與財(cái)政時(shí)所說的那樣，“隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府的支出規(guī)模會不斷擴(kuò)大，通過衡量一國的財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，可以反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府職能的變化”②戚昌厚，岳希明.財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系——對瓦格納法則的新解釋［J］.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2020（07）：43-57.。究其原因，一方面，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展與繁榮一定程度上也刺激著行政職能的擴(kuò)張。就治理而言，管理和服務(wù)新興的產(chǎn)業(yè)往往沒有先例可循，需要政府投入更大的成本進(jìn)行摸索，由此經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)收增長呈現(xiàn)出正相關(guān)性。另一方面，財(cái)政收入本身也是一種行政權(quán)力。在行政人假設(shè)的理性體系中，財(cái)政權(quán)力也具有極化動力，任何政府及其人員都傾向于認(rèn)為增加收入是其履行權(quán)力、實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)最為直接與有效的途徑。其二，公帑虛耗。在財(cái)政支出方面，在行政人理性假設(shè)的譜系中，行政實(shí)踐不可避免地存在公共財(cái)政資源的浪費(fèi)與損耗。回顧我國在2010-2015年間的三公消費(fèi)支出③歷年中央本級三公決算數(shù)字［EB/OL］.（2015-06-29）［2022-08-01］.https：//datanews.caixin.com/2013/2080/100612707/.，我們發(fā)現(xiàn)，2010年高達(dá)94.70億元，2011年為93.64億元，但2013年8月，財(cái)政部發(fā)文要求中央各部門對一般性支出按照5%的比例進(jìn)行壓減，至2014年這一數(shù)字已經(jīng)壓縮至最低的50.63億元。由三公消費(fèi)支出前后40億元的差值，可見行政體系對財(cái)政資源耗費(fèi)之一斑。誠然，“這種行政經(jīng)費(fèi)惡性膨脹的主要原因是行政事業(yè)單位支出中非合理性因素的存在”④周國祥，朱敏.芻議“行政浪費(fèi)”的現(xiàn)象與“小金庫”的形成［J］.財(cái)政監(jiān)督，2010（01）：50-51.。但從資源性質(zhì)來看，公帑具有公共性，當(dāng)公共性的資源被私人使用時(shí)，其本身就有被侵占的風(fēng)險(xiǎn)，如果中飽私囊的行為未被嚴(yán)格控制，行政人員自然會在合理使用的范圍內(nèi)進(jìn)行大量浪費(fèi)。正如弗里德曼所說的，花別人的錢辦自己的事，只講效果，不講節(jié)約。如若花別人的錢辦別人的事，那就既不講效果，也不講節(jié)約，浪費(fèi)與虛耗也就成為自然。同時(shí)，公帑虛耗也有可能催生裝點(diǎn)政績的面子工程。一種以浪費(fèi)為能力，以浪費(fèi)為政績，以浪費(fèi)為權(quán)力的不良風(fēng)氣一旦在行政人員中蔓延開來，那么極有可能誘致“少數(shù)政策執(zhí)行者與部分企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)形成利益鏈條”⑤張毅.別讓扶持資金成了“唐僧肉”［N］.經(jīng)濟(jì)日報(bào)，2013-06-17（02）.，繼而使公共資源淪為他們牟取不當(dāng)利益的工具。

再次，執(zhí)行環(huán)節(jié)的“漸趨保守”與“選擇性執(zhí)行”?，F(xiàn)代行政學(xué)首倡者威爾遜曾言，執(zhí)行一部憲法比制定一部憲法要困難得多。行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要行政人員來具體落實(shí)，執(zhí)行是承上啟下的環(huán)節(jié)，行政人假設(shè)其既要面對來自上下的要求與訴求，又要保全自我，在執(zhí)行中完成目標(biāo)，其行為可能出現(xiàn)兩種傾向。其一，漸趨保守。在執(zhí)行的主觀態(tài)度上，行政人員的行為存在逐漸趨于保守的傾向，亦如漸進(jìn)保守所描述的那樣，不論是基于沉淀成本的存在，抑或是對潛在風(fēng)險(xiǎn)的評估評價(jià)的強(qiáng)化，在行政行為的履職過程中，隨著時(shí)間與空間的推移，行政人員都會普遍具有保守性傾向。這種保守體現(xiàn)在兩個(gè)維度上。一是時(shí)間。行政公務(wù)常常存在極大的重復(fù)性與機(jī)械性，漫長的職業(yè)生涯往往會蠶食掉行政人員的激情、熱忱與活力，朝氣蓬勃的工作狀態(tài)是無法一以貫之的。隨著時(shí)間的推移，行政人員往往會塑造與養(yǎng)成溫和的、一勞永逸的方式方法來處置工作問題，同時(shí)，公共部門天然的“非競爭性”，也為其選擇傳統(tǒng)的、經(jīng)驗(yàn)性的、以往的方式方法來應(yīng)對工作需求提供了現(xiàn)實(shí)性條件。二是利益。行政人員始終是遵循行政理性去利己強(qiáng)權(quán)的，變革與保守的成本對比不言而喻，其風(fēng)險(xiǎn)和收益的對比也很好地體現(xiàn)了行政人員選擇漸趨保守的原因。大多數(shù)行政人員總要先確保好自己的利益與權(quán)力不會受到折損，這也是他們形成行為偏好最基本的考量，選擇保守是保護(hù)自身的最好方式。行政人員往往容易遵循少做少錯(cuò)的原則行事，而整個(gè)行政體系的內(nèi)在驅(qū)動力會因此趨于停滯，然后行政組織也逐漸老化，難以繼續(xù)承擔(dān)應(yīng)有職能，從而導(dǎo)致行政人員所偏好的保守行為與組織替代一起消亡。其二，選擇性執(zhí)行。在執(zhí)行的客觀行為上，行政人員展現(xiàn)出的是一種選擇性執(zhí)行的偏好。當(dāng)行政人員面對行政任務(wù)時(shí)，在沒有強(qiáng)大的約束力情況下，他們傾向于選擇執(zhí)行對自己或?qū)M織有利的事項(xiàng)。如前些年發(fā)生的秦嶺違建別墅整治問題，習(xí)近平總書記先后六次作出重要批示指示，但“西安市委市政府敷衍了事，形式主義走過場，官僚主義不作為，表態(tài)調(diào)門高，執(zhí)行效果差”①秦嶺違建別墅整治始末［EB/OL］.（2019-01-10）［2022-06-21］.http：//politics.people.com.cn/n1/2019/0110/c1001-30514008.html.?？梢娫谡邎?zhí)行環(huán)節(jié)，選擇性執(zhí)行問題之嚴(yán)重。選擇性執(zhí)行廣泛存在于各個(gè)層級的行政人員當(dāng)中，有利則多做，利少則少做，無利則不做。行政人員追求什么，自然地就會選擇做什么。行政人員的選擇性執(zhí)行會把行政體系拉入自私利己的黑洞，從而使具有公共性追求、利他主義情結(jié)的公共行動難以被執(zhí)行，久而久之，上命不為、下意投好，最終喪失掉公共行政存在的使命與意義，繼而邁向消亡。

最后，控制環(huán)節(jié)的“規(guī)避監(jiān)管”與“責(zé)任轉(zhuǎn)嫁”。控制是對整個(gè)行政過程進(jìn)行監(jiān)督，保證行政體系有效和規(guī)范性運(yùn)行的重要方式?？刂埔庠谝种菩姓藛T的非公共性、非正當(dāng)性、非法性等機(jī)會主義行為，維系公共行政的治理秩序。行政人假設(shè)既希望通過自身權(quán)力稟賦來影響監(jiān)督、擺脫監(jiān)督，又盡其所能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，將職責(zé)剝離，以保全權(quán)力。其一，規(guī)避監(jiān)管。該偏好是行政人假設(shè)對權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)排斥的本能。監(jiān)管是對權(quán)力運(yùn)行的有效控制，為行政理性的自由發(fā)揮帶上有力的枷鎖。但正所謂“你有張良計(jì)，我有過墻梯”，規(guī)避監(jiān)管是行政人理性假設(shè)的自然反應(yīng)，而且在具體行政人那里花樣百出。中央電視臺反腐紀(jì)錄片《零容忍》披露，被控?cái)控?cái)超4.5億元的貴州省政協(xié)原黨組書記、主席王富玉在貪腐過程中，手段層出以隱藏腐敗事實(shí)，絞盡腦汁來規(guī)避監(jiān)管，甚至用“期權(quán)式腐敗”的方式，以達(dá)到其對權(quán)力的追逐和濫用?？梢?，對監(jiān)管的規(guī)避是一些進(jìn)入腐敗狀態(tài)的權(quán)力主體對外界抑制的本能反應(yīng)。權(quán)責(zé)如同并行的兩線，監(jiān)管規(guī)范著權(quán)力使其合法合理運(yùn)行在其應(yīng)有的軌跡之上，但是權(quán)力秉性卻始終具有沖破牢籠、肆意發(fā)展、免于監(jiān)管的原始動力。其二，責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。當(dāng)監(jiān)督與控制難以避免時(shí)，行政人理性假設(shè)又會使行政人出于自身安全考量，傾向于將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于其他主體，減少自身的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。就權(quán)力與責(zé)任關(guān)系而言，“權(quán)責(zé)一致原則不僅強(qiáng)調(diào)權(quán)力和責(zé)任相匹配，也強(qiáng)調(diào)權(quán)力和責(zé)任的強(qiáng)度相對等”②劉永澤，張亮.我國政府部門內(nèi)部控制框架體系的構(gòu)建研究［J］.會計(jì)研究，2012（01）：10-19.，行政人理性假設(shè)偏好更大權(quán)力的同時(shí)，自然也就需要承擔(dān)更多的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。然而，趨權(quán)避責(zé)是行政人的理性偏好，他們希望通過責(zé)任轉(zhuǎn)嫁，在享有權(quán)力的同時(shí)，不承擔(dān)責(zé)任后果。責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的行為主體，一個(gè)是行使權(quán)力逃避責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁方，另一個(gè)是責(zé)任的承擔(dān)者，即被轉(zhuǎn)嫁方。雙方猶如大江大河之上下兩端，上游享有了養(yǎng)分的營養(yǎng)，而下游則要面對洪峰沖擊的壓力。責(zé)任轉(zhuǎn)嫁大多是在等級和權(quán)力不對等的主體關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的，擁有更大權(quán)力的行為主體總是更容易享受權(quán)力帶來的收益，而權(quán)力相對小的行為主體則經(jīng)常被視作承擔(dān)責(zé)任的角色。這種情況是普遍的，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國地方政府官員也存在下級向上級反向避責(zé)的特殊現(xiàn)象?！跋挛粵Q策者出于規(guī)避責(zé)任、期待高位者推動、擴(kuò)大改革相關(guān)者范圍以及收益耗散有限的考慮，放棄在本層級實(shí)施的權(quán)力選擇反向避責(zé)”①鄧大才，反向避責(zé)：上位轉(zhuǎn)嫁與逐層移責(zé)——以地方政府改革創(chuàng)新過程為分析對象［J］.理論探討，2020（02）：157-162.，這與權(quán)力的極小化發(fā)展是相呼應(yīng)的。但是無論責(zé)任轉(zhuǎn)嫁的方向是什么樣的，顯然這一問題的關(guān)鍵仍然是權(quán)力與責(zé)任的歸屬問題。責(zé)任轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象的涌現(xiàn)與蔓延，與組織體系內(nèi)部的職能交叉、角色沖突以及權(quán)力責(zé)任關(guān)系不清緊密相關(guān)。由于這種情況的存在，行政人員在行政理性的左右之下，容易形成在權(quán)力上的競逐、在責(zé)任上的推諉的偏好。基于此，中央政府明確要求“厘清不同層級、部門、崗位之間的職責(zé)邊界，按照權(quán)責(zé)一致要求……防止層層向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任”②中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》［EB/OL］.（2020-04-14）［2022-07-21］.http：//www.gov.cn/zhengce/2020-04/14/content_5502349.htm.。倘若沒有有效的監(jiān)管，行政過程中的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁將持續(xù)造成行政人員之間的互不信任，組織凝聚力喪失、戰(zhàn)斗力減弱、行政管理績效難以彰顯。

綜合而言，在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，行政管理的現(xiàn)代化是題中應(yīng)有之義，行政人員的現(xiàn)代化固然有著多維的視角與管道，但其理性的討論不應(yīng)回避。行政人理性假設(shè)的探討有助于在治理變革與發(fā)展中明晰行政人的理性角色、更好地理解諸多行政亂象與行為傾向背后的原因。特別是在權(quán)力、組織與行動的三維框架下，有助于我們更好地理解權(quán)力極化現(xiàn)象、組織生命周期律以及行政人員在策略選擇上的理性偏好，進(jìn)而正視其理性偏好、中和組織期待、調(diào)整其行為偏差，最終實(shí)現(xiàn)情與理的互動融合、權(quán)與責(zé)的合理配置、公與私的動態(tài)均衡。